preloader

Що вас цікавить?

Щотижневий аналіз 13 – 19 квітня 2021 року

20.04.2021

Щотижневий аналіз Центру політико-правових реформ включає аналіз найважливіших процесів та подій у сферах конституціоналізму, політичних партій та виборів, урядування та публічної адміністрації, судівництва, протидії корупції, кримінальної юстиції, та ін.

Якщо ви бажаєте отримувати експертний аналіз електронною поштою – за останній тиждень і щовівторка – прохання надіслати листа за адресою media@pravo.org.ua (Іван Голод, менеджер з комунікації).


Щотижневий аналіз 13 – 19 квітня 2021 року


Проєкт закону щодо розвитку системи пробації слід повернути суб'єкту права законодавчої ініціативи на доопрацювання


Подія

12 квітня у Верховній Раді зареєстровано (№5360) внесений Кабінетом Міністрів проєкт Закону «Про внесення змін до Кримінального кодексу України, Кримінального процесуального кодексу України щодо розвитку системи пробації, збільшення альтернатив позбавленню волі та створення умов для зниження рецидивної злочинності» (далі – законопроєкт). Ним передбачено, зокрема:
– трансформувати арешт в спеціальний вид покарання, що може застосовуватися тільки до військовослужбовців;
– доповнити перелік покарань таким їх видом, як пробаційний нагляд, що може застосовуватися і як основне, і як додаткове покарання;
– передати уповноваженим органам з питань пробації частину повноважень суду щодо визначення обмежень стосовно осіб, звільнених від виконання покарання з випробуванням або умовно-достроково.

Оцінка ЦППР

З огляду на фінансові можливості як держави, так і засуджених осіб, в контексті загальної гуманізації кримінального законодавства та підвищення ефективності покарань можна у цілому погодитися з пропозиціями щодо розстрочки штрафу, розширення можливості застосування громадських робіт, виключення із КК України покарання у виді обмеження волі, а також запровадження оцінки рівня криміногенного ризику.

Інші ж пропозиції, що містяться у законопроєкті, викликають заперечення.

1. Арешт має залишитися одним із видів покарань.
Арешт щороку застосовується приблизно до 4% засуджених і є реальною альтернативою позбавленню волі на певний строк, яке суди обирають для 19% засуджених.

Як вид покарання арешт може бути застосований:
а) за кримінальні проступки, зокрема насильницького і корисливо-насильницького характеру, у тих випадках, коли покарання у виді позбавлення волі було б явно несправедливим через суворість, а покарання у виді штрафу, виправних робіт і громадських робіт –  явно несправедливим через м’якість (ст. 414 КПК України) або не може бути призначене через недосягнення угоди з потерпілим (ст. 469 КПК України);
б) за злочини у випадках, передбачених статтями Особливої частини КК України, а також у разі призначення більш м’якого покарання, ніж передбачено законом (ст. 69 КК України).

Водночас, необхідно удосконалити режим відбування арешту.

2. Пробаційний нагляд не може бути визначений як вид покарання у тому його вигляді, як передбачено законопроєктом.
2.1. Будь-які обмеження прав засуджених можуть бути встановлені лише судом, тобто не можуть бути делеговані нікому, у т.ч. уповноваженому органу з питань пробації. Це – пряма вимога ч. 3 ст. 63 Конституції України.

Так само відповідно до ст. 50 КК України покарання є заходом примусу, що застосовується від імені держави за вироком суду.

Будь-який з існуючих видів покарань передбачає застосування до засудженого певних примусових заходів, що суттєво обмежують його в реалізації прав і свобод. Всі такі обмеження мають бути обґрунтовані, мотивовані і передбачені у вироку суду, а не визначатися органами виконання покарання на їх розсуд.

2.2. Покарання має полягати в пропорційному обмеженні прав і свобод засудженого. Захід, який фактично не обмежує права і свобода засудженого, не може бути визнаний покаранням. Відповідно до ст. 50 КК України покарання застосовується до особи, визнаної винною у вчиненні кримінального правопорушення і полягає в передбаченому законом обмеженні прав і свобод засудженого. Проте, згідно зі ст. 59-1 законопроєкту:
1) зміст покарання у виді пробаційного нагляду, за загальним правилом, полягає лише у виконанні засудженим обов’язку періодично з’являтися для реєстрації до уповноваженого органу з питань пробації. Цей обов’язок фактично не обмежує права засудженого;
2) невиконання обов’язку періодично з’являтися для реєстрації не тягне жодних негативних наслідків для засудженого.
2.3. Рекомендація CM/Rec(2010)1 Комітету Міністрів державам-членам про Правила Ради Європи про пробації (прийнята Комітетом Міністрів 20 січня 2010 року) визначає, що пробація не є покаранням, а належить до процесу виконання в суспільстві покарань і заходів, передбачених законом і призначених правопорушникові. Вона включає широке коло дій та заходів виховного впливу, таких як нагляд, контроль і надання допомоги.

2.4. Пробаційний нагляд має включати широке коло дій та заходів виховного впливу.

Суд у разі засудження особи до певного виду покарання із застосуванням заходів пробації повинен (а не «може») покладати на неї такі обов’язки:
а) в усіх випадках:
– проживати за вказаною у рішенні суду адресою;
– повідомляти уповноважений орган з питань пробації про зміну свого місця проживання, роботи або навчання;
– періодично з’являтися для реєстрації до уповноваженого органу з питань пробації;
– не виїжджати за межі України без погодження з уповноваженим органом з питань пробації;
– виконувати заходи, передбачені пробаційною програмою;
– дотримуватися вимог уповноваженого органу з питань пробації щодо вчинення або не вчинення певних дій, пересування та проведення дозвілля, проживання за вказаною адресою;
– брати участь у складанні та реалізації заходів, передбачених індивідуальним планом соціально-виховної роботи із засудженим (до речі, згідно з п. 3 ч. 1 ст. 76 в редакції законопроєкту цей обов’язок суд завжди покладає на особу, звільнену від виконання покарання з випробуванням або умовно-достроково);

б) за наявності для цього підстав: носити електронний засіб контролю, працевлаштуватися, пройти навчання, пройти курс лікування тощо.

Крім того, Рекомендація CM/Rec(2010)1 про Правила Ради Європи про пробації згадує про такий елемент пробації, як громадські роботи, які полягають в організації службою пробації безоплатної праці на користь суспільства, і контролі за її виконанням.

Ухилення від виконання цих обов’язків має тягнути за собою кримінальну відповідальність як за умисне невиконання вироку суду (ст. 382 КК України).

2.5. Звільнення від відбування покарання з випробуванням фактично і означає застосування до особи пробаційного нагляду.

Тому існування у КК України одночасно і пробації (пробаційного нагляду), і звільнення від покарання з випробуванням (тобто, постпенітенціарного пробаційного нагляду) є необґрунтованим дублюванням і виглядає як одночасне існування і позбавлення волі, і ув’язнення.

3. Законопроєкт містить низку суперечностей та інших вад, які детально описано у висновку.

Виходячи із зазначеного, законопроєкт слід повернути суб’єкту права законодавчої ініціативи на доопрацювання. Під час доопрацювання рекомендується:
1) вилучити із законопроєкту положення щодо виключення арешту як загального виду покарання;
2) положення щодо пробаційного нагляду розмістити в окремому розділі Загальної частини КК України, а звільнення від відбування покарання з випробуванням або умовно-достроково – трансформувати у постпенітенціарний пробаційний нагляд;
3) передбачити змістом пробаційного нагляду широке коло обов’язків, які покладаються на засудженого і встановити, що вони можуть бути покладені на засудженого виключно вироком суду.


Неправдиве декларування знову має бути визнане злочином


Подія

15 квітня Верховна Рада прийняла у першому читанні за основу проєкт Закону №4651, який був внесений Президентом України ще 27 січня як невідкладний для позачергового розгляду Верховною Радою.

Проєктом Закону передбачено, зокрема:
– перевести із категорії проступків в категорію злочинів кримінальні правопорушення, передбачені статтями 366-2 («Декларування недостовірної інформації») і 366-3 («Неподання суб’єктом декларування декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування») КК України;
– визначити злочини, передбачені статтями 366-2 і 366-3 КК України, корупційними;
– знизити з 4000 до 2000 прожиткових мінімумів для працездатних осіб (з 1 січня це 4,54 млн грн.) розмір відомостей, які відрізняються від достовірних, необхідний для визнання декларування недостовірної інформації кримінально караним діянням;
– виключити із числа суб’єктів адміністративної відповідальності за неповідомлення або несвоєчасне повідомлення про суттєві зміни у майновому стані всіх суб’єктів декларування, крім тих, котрі, відповідно до статті 51-3 Закону України “Про запобігання корупції”, є службовими особами, які займають відповідальне та особливо відповідальне становище або посади, пов’язані з високим рівнем корупційних ризиків.

Оцінка ЦППР

Визнання декларування недостовірної інформації і неподання суб’єктом декларування декларації мало відбутися ще до 31 березня, коли завершився строк подання відповідних декларацій. Тому відмова розглянути зазначений законопроєкт у позачерговому порядку, як вимагав Президент України, схожа на саботаж з боку народних депутатів України, які самі є потенційними суб’єктами кримінальної відповідальності за вказані діяння.

Відповідно до частин 1 і 4 ст. 101 Регламенту Верховної Ради України, невідкладними є законопроекти, що визначені Президентом або рішенням Верховної Ради як такі; законопроект, визначений як невідкладний, після завершення його попереднього розгляду чи доопрацювання включається до порядку денного найближчого пленарного засідання Верховної Ради і розглядається позачергово. Проте, протягом п’яти пленарних засідань, що відбулись в лютому-квітні, цей законопроєкт розглянуто не було.

Що стосується змісту законопроєкту, то він зауважень не викликає.

У разі його остаточного прийняття як закону положення статей 366-2 і 366-3 КК України, які погіршують становище особи, не будуть мати зворотної сили. Наприклад, якщо закон набере чинності 1 травня, а особа 30 березня повідомила в декларації неправдиві дані, які відрізняються від достовірних менше ніж на 2000 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, то кримінальна відповідальність не настане, а якщо більше ніж на 2000, то до особи не можна буде застосувати штраф у розмірі більше ніж 3 тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, а також обмеження волі. Проте, розслідуватися це діяння буде за процедурою розслідування злочинів, а не проступків.


Президент вніс до парламенту законопроєкти про ліквідацію Окружного адміністративного суду м. Києва


Подія

13 квітня на офіційному веб-сайті Президента оприлюднена новина про внесення до Парламенту законопроєкту про ліквідацію Окружного адміністративного суду м.Києва (далі – ОАСК), оскільки цей суд “так і не зміг повернути довіру до себе, але впорався з поверненням скандалів і дивних рішень, далеких від розуміння справедливості”. Того ж дня відповідні законопроєкти були внесені до Верховної Ради.

Зокрема, проєкт закону №5369 “Про ліквідацію Окружного адміністративного суду Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду” передбачає:

  •  ліквідацію ОАСК та утворення замість нього Київського міського окружного адміністративного суду, юрисдикція якого поширюватиметься на м.Київ;
  •  з дня набрання чинності цим законом ОАСК має припинити здійснювати правосуддя, передати справи Київському окружному адміністративному суду, який розглядатиме справи, підсудні ОАСК, до початку роботи Київського міського окружного адміністративного суду.

Необхідність цих змін пояснено “необхідністю забезпечення доступності правосуддя, права громадян на розгляд їх справ незалежним і безстороннім судом та підвищення рівня довіри до судової гілки влади”.

Проєкт закону №5370 “Про внесення змін до розділу ХІІ “Прикінцеві та перехідні положення” Закону України “Про судоустрій і статус суддів”, доповнює перехідні положення цього Закону пунктом щодо незастосування при ліквідації ОАСК положень ч.6 ст.147, які визначають, що суд, який підлягає ліквідації, продовжує здійснювати правосуддя до утворення нового суду.

Оцінка ЦППР

Передумови. Діяльність ОАСК та публічні корупційні скандали, які активно супроводжують його протягом останніх двох років, неодноразово висвітлювалася експертами ЦППР (детально в щотижневих аналізах 13-20 травня 2019, 13-20 січня13-20 липня20-27 липня1-7 вересня15-21 вересня20-26 жовтня27 жовтня – 2 листопада 2020, 9-15 лютого16-22 лютого6-12 квітня 2021 року).

Оприлюднені Національним антикорупційним бюро в 2019, 2020 роках матеріали негласних слідчих дій можуть свідчити про “торгівлю правосуддям” суддями ОАСК, намагання голови ОАСК захопити владу у Вищій кваліфікаційній комісії суддів (далі – ВККС) та Вищій раді правосуддя (далі – ВРП), втручання голови ОАСК в діяльність інших органів влади (Конституційного та Верховного судів, інших судів, Національного агентства з питань запобігання корупції) (детально в щотижневому аналізі 13-20 липня 2020 року).

Кримінальне провадження за цими фактами триває, а його фігуранти – голова та судді ОАСК – продовжують здійснювати правосуддя, оскільки ВРП відмовилася відсторонити їх від посад і розглядати скарги на їх діяльність. Більше того, незважаючи на оголошення в розшук, неодноразові виклики до Вищого антикорупційного суду, рішення про примусовий привід, голова ОАСК відверто ухиляється від прибуття до суду.

Серйозність проблеми ОАСК була визнана Україною навіть на міжнародному рівні, зокрема, в меморандумі з Міжнародним валютним фондом (в червні 2020 року) йшлося про необхідність передачі компетенції щодо вирішення справ національного значення Верховному Суду. Зважаючи на численні корупційні скандали, експерти ЦППР називали реорганізацію ОАСК питанням національної безпеки України.

Втім, тривалий час політична влада не вживала активних дій для вирішення проблеми з цим судом. Перші кроки були зроблені лише після того, як в жовтні 2020 року петиція про ліквідацію ОАСК на сайті Президента набрала понад 25 тис голосів. Володимир Зеленський ініціював консультації з цього питання з ВРП. Черговим кроком для вирішення проблеми ОАСК був внесений в лютому 2021 року Президентом проєкт закону №5067, який частково мав обмежити юрисдикцію цього суду, передавши вирішення справ щодо оскарження  нормативно-правових актів центральних органів влади до Верховного Суду.

Оцінка законопроєкту. В умовах коли чинні механізми притягнення до кримінальної та дисциплінарної відповідальності щодо суддів ОАСК не працюють (перешкодою для цього є кругова порука, політичні протекції, а також використання суддями ОАСК гарантій недоторканності і незалежності судді), ліквідація ОАСК є виправданим кроком, оскільки дасть змогу припинити “торгівлю правосуддям”. Згідно з проєктом, з набранням чинності законом судді ОАСК припинять здійснювати правосуддя (хоча це не призведе до припинення нарахування їм суддівської винагороди).

Щодо подальшої професійної долі суддів цього суду, то в законопроєкті вона не конкретизована. В умовах чинного законодавства подібні кадрові питання мають вирішувати ВККС (наразі не функціонує) і ВРП (її чинний склад потребує очищення). Тому без сформування нового складу ВККС і очищення ВРП ситуація залишатиметься невизначеною.

Від нової ВККС буде залежати, чи буде 1) оголошено конкурс в новоутворений суд (замість ОАСК), або 2) він буде сформований шляхом переведення суддів (зокрема або передусім з ОАСК). Якщо буде обрано другий варіант, тоді цілей закону не буде досягнуто.

У разі проведення конкурсу судді ОАСК можуть податися на конкурс або звільнитися за власним бажанням. Також їх може бути переведено до іншого суду, а за відсутності згоди – їх також відповідно до чинного закону очікує звільнення. Остаточне вирішення питання про звільнення і переведення суддів – це компетенція ВРП.

Тому вирішальне значення матиме швидкість і якість ухвалення законів, які передбачають формування ВККС і очищення ВРП.

Щодо подальшої долі справ. Згідно із законопроєктом, протягом короткого часу після набрання чинності законом справи мають бути передані з ОАСК до Київського окружного адміністративного суду (обласного). Таке рішення буде тимчасовим до сформування нового суду.

Як зазначали експерти ЦППР, ОАСК є одним із найбільш завантажених судів, що призводить до погіршення доступу до правосуддя. Зокрема, за даними судової статистики за 2020 рік, в ОАСК найбільший відсоток нерозглянутих справ на кінець року (53,02% порівняно із середнім показником по Україні – 32,96%), в т.ч. нерозглянутих справ понад 1 рік (27,18%, хоча середній показник по Україні втричі нижчий (8,4%).

Київський окружний адміністративний суд також є одним із “лідерів” за навантаженням серед інших адміністративних судів. Тому зрозуміло, що до сформування нового суду невтішна ситуація з тривалістю провадження не покращиться, а й погіршиться. У новому суді потрібно передбачити достатню кількість суддів, яка буде спроможна впоратися з таким навантаженням.

На думку експертів ЦППР, для комплексного вирішення проблеми розгляду справ загальнодержавного значення доцільно одночасно створити також Вищий адміністративний суд (за зразком Вищого антикорупційного суду), який перебрав би ексклюзивну компетенцію ОАСК щодо розгляду таких справ у першій інстанції.

Пропозиції експертів ЦППР:

  •  законопроєкт №5369 щодо ліквідації ОАСК доцільно підтримати з його подальшим доопрацюванням в частині обов’язковості конкурсної процедури формування Київського міського окружного адміністративного суду;
  •  ініціювати законодавчі зміни щодо виключення з підсудності окружних адміністративних судів справ загальнодержавного значення, передбачивши створення для їх розгляду Вищого адміністративного суду за зразком Вищого антикорупційного суду.