Щотижневий аналіз 20 – 26 жовтня 2020 року
Щотижневий політичний аналіз Центру політико-правових реформ включає аналіз найважливіших процесів та подій у сферах конституціоналізму, політичних партій та виборів, урядування та публічної адміністрації, судівництва, протидії корупції, кримінальної юстиції, та ін.
У рубриці “Щотижневий політичний аналіз” подана вся щотижнева аналітика, здійснювана Центром політико-правових реформ.
Якщо ви бажаєте отримувати експертний аналіз електронною поштою – за останній тиждень і щовівторка – прохання надіслати листа за адресою media@pravo.org.ua.
Запровадження довічного позбавлення волі за корупційні злочини не вирішить проблему, а поглибить її
Подія
21 жовтня двадцять п’ять народних депутатів України – члени фракції політичної партії Всеукраїнське об’єднання “Батьківщина” ініціювали прийняття проєкту Закону «Про внесення змін до Кримінального кодексу України (щодо запровадження довічного позбавлення волі за особливо тяжкі корупційні злочини)» (реєстр. №4242).
Ним пропонується передбачити покарання у виді довічного позбавлення волі за:
– привласнення, розтрату, заволодіння чужим майном шляхом зловживання службовою особою своїм службовим становищем, вчинені в особливо великих розмірах або організованою групою (ч. 5 ст. 191);
– набуття, володіння, використання, розпорядження майном, щодо якого фактичні обставини свідчать про його одержання злочинним шляхом, вчинення дій, спрямованих на приховування, маскування походження такого майна або володіння ним, права на таке майно, джерела його походження, місцезнаходження, якщо ці діяння вчинені особою, яка знала або повинна була знати, що таке майно прямо чи опосередковано, повністю чи частково одержано злочинним шляхом, вчинені організованою групою або в особливо великому розмірі (ч. 3 ст. 209);
– прийняття пропозиції, обіцянки або одержання неправомірної вигоди, прохання надати таку вигоду для себе чи третьої особи за вчинення чи невчинення службовою особою в інтересах того, хто пропонує, обіцяє чи надає неправомірну вигоду, чи в інтересах третьої особи будь-якої дії з використанням наданої їй влади чи службового становища, якщо предметом такого злочину була неправомірна вигода в особливо великому розмірі, або його вчинено службовою особою, яка займає особливо відповідальне становище (ч. 4 ст. 368 Кримінального кодексу України, далі – КК).
Позиція ЦППР
Той факт, що законом буде передбачено довічне позбавлення волі за найбільш тяжкі випадки корупції, не означає, що суди будуть застосовувати таке покарання.
У 2019 році в Україні за умисне вбивство за обтяжуючих обставин засуджено 105 осіб, при цьому лише 9 із них – до довічного позбавлення волі, а 79 – на строк від 10 до 15 років і ще 17 – на строк від 5 до 10 років, хоча за цей злочин КК (частина 2 ст. 115) передбачає покарання у виді позбавлення волі на строк від 10 до 15 років або довічне позбавлення волі.
Отже, головним чинником, який має певний стримувальний ефект, є вирок суду, тобто невідворотність покарання. Яким цей вирок буде – питання другорядне.
У 2019 році в Україні обліковано 9 074 злочини, передбачені ст. 191 КК (привласнення, розтрата майна або заволодіння ним шляхом зловживання службовим становищем), 3 937 особам, які цей злочин вчинили, вручено повідомлення про підозру, але засуджено у цьому ж році за цей злочин лише 340 осіб. Подібна статистика мала місце і в попередніх роках, а також за статтями 209 і 368 КК України.
Отже, результат здійснення правосуддя буде однаковий і у випадку не застосування покарання у виді 12 років позбавлення волі за найбільш тяжкі випадки корупції (передбачене чинним КК) і у випадку не застосування довічного позбавлення волі.
Водночас, варто зосередити увагу на тому, що законопроєкт не пропонує замінити існуючі розміри покарання за вказані корупційні злочини на довічне ув’язнення, а встановлює широку дискрецію повноважень судді під час ухвалення вироку за вчинені кримінальні правопорушення. Йдеться про те, що злочини, передбачені ч. 5 ст. 191, ч. 3 ст. 209 та ч. 4 ст. 368 КК, караються позбавленням волі на строк від 7 чи 8 і до 12 років або довічним позбавленням волі. Таким чином, відсутність критеріїв, за якими суддя обирає той чи інший вид покарання, прирівнює строкове позбавлення волі з обмеженням права обіймати певні посади до довічного ув’язнення. У цьому випадку шкода, спричинена злочином, та покарання за цей злочин стають неспівмірними і не відповідають принципу пропорційності, який Європейський суд з прав людини та Конституційний Суд України визнають складовим елементом принципу верховенства права (див., зокрема, Рішення ЄСПЛ у справі “Скоппола проти Італії” від 17 вересня 2009 року та Рішення Конституційного Суду України у справі про призначення судом більш м’якого покарання №15-рп/2004 від 2 листопада 2004 року).
У контексті невідворотності покарання за корупцію важливо, щоб у вироку були визначені додаткові покарання, а саме: позбавлення права обіймати певні посади (строк якого може бути значно збільшено порівняно з тим, який строк передбачено чинним КК України – від 1 до 3 років), спеціальна конфіскація (іноді судам варто застосовувати і загальну конфіскацію, хоча б часткову), а також штраф.
У 2019 році в Україні позбавлення права обіймати певні посади було застосовано лише до третини засуджених за ст. 191 КК, спеціальна конфіскація і штраф – до 0, а загальна конфіскація – до 3-х осіб.
Слід зазначити, що реальний кількарічний строк позбавлення волі за корупцію у сучасному світі – це дуже великий строк. Тримання засуджених у колоніях лягає важким тягарем на бюджет, тобто на кожного з платників податків. Зараз кількість «довічників» в Україні більше 1 500 (до речі, Україна на першому місці в Європі за їх кількістю).
Водночас корупціонери – це саме та категорія осіб, яка у разі їх засудження могла б влити в бюджет значні суми у вигляді штрафів як додаткового покарання, якщо з ними укладати угоди про певну суму такого штрафу в обмін на зниження строку ув’язнення, наприклад, з 7 до 5 або з 5 до 3 років (звісно, не йдеться про повну заміну позбавлення волі штрафом, хоча у нетяжких випадках можна говорити про пробацію з усіма її обтяженнями).
Торгуватися ж з «довічником» немає жодного сенсу і він буде робити все можливе, щоб відкупитися від слідства і суду взагалі. Рівень корупції у такому випадку лише зростатиме.
Президент Володимир Зеленський вкотре наполягає на дієвій судовій реформі
Подія
20 жовтня в щорічному посланні до Верховної Ради про внутрішнє і зовнішнє становище України Президент Володимир Зеленський вкотре наполіг на необхідності судової реформи, наголосивши при цьому, що: «Нам потрібні зміни. Не перефразовані думки з попередніх варіантів судової реформи. А дієві рішення».
В аналітичній доповіді Національного інституту стратегічних досліджень, що є додатком до цього послання зазначено про необхідність удосконалення законодавства щодо судоустрою з урахуванням помилок попередніх реформ та у відповідності з Конституцією, міжнародно-правовими актами та стандартами. До нагальних питань функціонування судової системи, які потребують вирішення було віднесено: комплектування місцевих та апеляційних судів достатньою кількістю суддів; забезпечення доступності правосуддя та виконання судових рішень; належне фінансування судової системи; впровадження інструментів електронного правосуддя; проведення ефективної комунікаційної політики. Наголошено також на необхідності законодавчого врегулювання позасудових методів вирішення спорів, а також скасування адвокатської монополії.
Напередодні заслуховування Президента в Парламенті була опублікована стаття за авторством Дениса Малюськи (Міністр юстиції), Андрія Смирнова (заступник керівника Офісу Президента) та Андрія Костіна (голова комітету Верховної Ради з питань правової політики), присвячена питанню судової реформи після висновку Венеційської комісії щодо президентського законопроєкту № 3711. У статті наголошено на тому, що проєкт № 3711 є лише першим етапом судової реформи та покликаний відновити діяльність Вищої кваліфікаційної комісії суддів задля подолання кадрового голоду в судах, а також вирішити проблему суддів Верховного Суду України. На другому етапі реформи буде вдосконалено процедуру добору членів Вищої ради правосуддя та її роботи, а на третьому – врегульовано проблеми єдності судової практики.
Оцінка ЦППР
З моменту обрання на посаду Президент Володимир Зеленський неодноразово наголошував на необхідності проведення судової реформи (див. щотижневі аналізи 20 – 27 січня, 4 – 10 лютого, 30 червня – 6 липня 2020 року). Проте часто дії Президента не узгоджувалися з його публічними заявами. Більше того, як наголошували експерти ЦППР ще в січні 2020 року, (і це залишилося досі незмінним) не зрозуміло, який вектор проведення комплексної судової реформи обрала нова політична влада, оскільки законопроєкти, які вносяться до Парламенту Президентом чи його політичною силою, спрямовані на точкове і не завжди продумане реформування окремих процесів у судоустрої і судочинстві, а не на системні та послідовні зміни.
Крім того, наразі невідомо, хто відповідальний за розроблення подальшої стратегії судової реформи. Так, у червні 2019 року Президент створив Комісію з питань правової реформи, яка мала б розробити таку концепцію, проте відповідна робоча група із судової реформи у складі комісії востаннє зібралася у грудні минулого року і передала напрацювання в Офіс Президента, де вони не отримали подальшого руху. У червні 2020 року Президент надав мандат для розробки концепції судової реформи Національній раді реформ, виконавчий комітет якої очолює Міхеіл Саакашвілі. Останній обмежився записом відеоролику. Як випливає із згаданої вище статті, тепер відповідальними за судову реформу назвалися Міністерство юстиції, профільний парламентський комітет та Офіс Президента. Президент же у посланні згадав «відповідну правову комісію, що була створена в Офісі Президента» (ймовірно йдеться про бажання реанімувати Комісію з питань правової реформи, відповідна робоча група якої не збиралася з грудня минулого року; вона передала певні напрацювання в Офіс Президента, які виявилися не затребуваними).
«Президент хоче реформу, але досі не може визначитися не те, що зі сценарієм, а навіть з тим, хто його писатиме, – то створив комісію, то уповноважив Саакашвілі, то знов згадав комісію, яка вже 10 місяців не працює. А віз і далі там. Більше того, його Офіс докладає зусиль до того, щоб не проводити перезавантаження Вищої ради правосуддя, яка підтримує кругову поруку в системі правосуддя і за висновком Венеційської комісії залишається нереформованою. Натомість навпаки, хоче посилити її вплив». – коментує експерт ЦППР Роман Куйбіда.
Тобто наразі на офіційному рівні не визначено ні напрямів проведення подальших реформ у системі правосуддя, ні чітко визначеного суб’єкта, відповідального за напрацювання концепції такої реформи та розробку конкретних законопроєктів у цій сфері. Натомість таких суб’єктів є декілька і жоден з них не виявився ефективним.
Нагадаємо, Центр політико-правових реформ спільно з Фундацією ДЕЮРЕ, Центром протидії корупції, ВО “Автомайдан” та Transparency International Україна напрацювали Дорожню карту судової реформи.
Напрямки змін з метою зменшення масштабів корупції у системі правосуддя містить серед іншого проєкт Антикорупційної стратегії на 2020-2024 роки, розроблений Національним агентством з питань запобігання корупції (детальніше в щотижневих аналізах 22 – 30 червня, 8 – 14 вересня 2020 року). Наразі проєкт стратегії перебуває на розгляді у Парламенті. Вища рада правосуддя не підтримує його.
Петиція про ліквідацію Окружного адміністративного суду м. Києва набрала понад 25 тис голосів. Її має розглянути Президент
Подія
26 жовтня електронна петиція про ліквідацію Окружного адміністративного суду м. Києва (далі – ОАСК) досягла законодавчо встановленого мінімуму у 25 тисяч голосів, отже, її повинен розглянути Президент України.
На думку авторів петиції, ОАСК повністю втратив авторитет та повагу громадян через низку корупційних скандалів, фігурантами яких є судді цього суду. Про це свідчать, зокрема, опубліковані Національним антикорупційним бюро України матеріали слідчих дій, які містять дані про глибоко вкорінену в суді корупцію і практику ухвалення неправосудних рішень.
У зв’язку з цим, автори петиції закликають Президента України невідкладно подати законопроект про ліквідацію ОАСК, оскільки відповідно до статті 125 Конституції України Президенту України належить виключне право вносити до Верховної Ради України законопроекти про утворення, реорганізацію або ліквідацію судів.
Оцінка ЦППР
Справді ОАСК набув негативної репутації, а пов’язані з ним факти завдають значної шкоди авторитету судової влади загалом, адже свідчать про глибоко вкорінену корупцію, включаючи політичну.
Проте втрата авторитету, за законом, не є юридичною підставою для ліквідації суду. Відповідно до статті 19 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» виключними підставами для утворення чи ліквідації суду є зміна визначеної цим Законом системи судоустрою, необхідність забезпечення доступності правосуддя, оптимізації видатків державного бюджету або зміна адміністративно-територіального устрою.
Насправді підстави для прийняття законодавчих рішень щодо цього суду існують. Згідно з офіційними статистичними даними, цей суд перевантажений справами: минулого року на його розгляді було 47 055 справ, а ще позаторік – 42 701 справа. Фактично кожна п’ята адміністративна справа розглядається в цьому суді, тоді як в Україні діють ще 24 окружні адміністративні суди. Залишок нерозглянутих справ зростає, так само як і справ, що не розглянуті понад один рік (на кінець 2019 року не розглянутими були понад 24 тис справ, більше року залишаються нерозглянутими – понад 6 тис справ). В інших окружних адміністративних судах такі залишки у десятки, сотні, а то й тисячі разів менші. Отже, цей суд не забезпечує доступність правосуддя. Тому навіть проведення оцінювання і набір інших суддів не вирішить цієї проблеми.
Можливим варіантом вирішення проблеми поділився експерт ЦППР Роман Куйбіда: «Доцільно створити Вищий адміністративний суд за зразком Вищого антикорупційного суду, який би перебрав на себе частину компетенції ОАСК щодо вищих органів влади. Після цього цілком обґрунтованим буде ліквідувати ОАСК із Київським окружним адміністративним судом, який поширює свою компетенцію на Київську область, і створити замість них єдиний окружний адміністративний суд, сформувавши його заново – на конкурсній основі».
Нагадаємо, що відповідно до Конституції ініціювати законопроект щодо зміни у мережі судів може лише Президент.