Щотижневий аналіз 22 – 30 червня 2020 року

НАЗК оприлюднило проєкт Антикорупційної стратегії на 2020–2024 роки: доброчесність у судовій владі – один із фокусів уваги

---

Подія

23 червня Національне агентство з питань запобігання корупції винесло на публічне обговорення проект Антикорупційної стратегії на 2020−2024 роки − головний програмний документ у сфері антикорупційної політики. Згідно із Законом «Про запобігання корупції» антикорупційна стратегія затверджується законом.

Розділ ІІІ проєкту присвячений запобіганню корупції у пріоритетних сферах, до яких віднесено і судочинство («Справедливий суд»).

НАЗК констатує такі проблеми в системі правосуддя:

•   відсутність нормативно закріплених вимог до доброчесності членів Вищої ради правосуддя (далі − ВРП) та Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі − ВККС);
•   доброчесність та професійна етика як конституційні вимоги до суддів не запроваджені на практиці, а оцінювання цих вимог не є прозорим і передбачуваним;
•   відсутність дієвих перманентних механізмів підтримання доброчесності суддівського корпусу;
•   існування значних корупційних ризиків, зумовлених недосконалістю судоустрою.

Розв’язання наведених проблем можливе через досягнення конкретних стратегічних результатів, які закріплені в стратегії і які умовно можна розділити на декілька груп, а саме:

•  забезпечення доброчесності членів ВРП та ВККС шляхом передбачення в законі вимоги щодо їх відповідності цьому критерію, а також їх відбору спеціальною комісією з представників Ради суддів, міжнародних та громадських експертів. Також запропоновано провести перевірку доброчесності чинних членів ВРП незалежною зовнішньою комісією з представників Ради суддів, міжнародних та громадських експертів, у разі непроходження якої член ВРП має бути звільнений;
•  вдосконалення процедури кваліфікаційного оцінювання шляхом затвердження чітких критеріїв доброчесності спільно ВККС, Громадською радою доброчесності і Громадською радою міжнародних експертів, забезпечення повної прозорості та відкритості процесу оцінювання (оприлюднення матеріалів іспитів, результатів голосування та оцінювання). Також запропоновано запровадити механізм перегляду рішень попереднього складу ВККС, за якими ВРП відмовилася звільняти суддю з посади через невмотивованість рішення комісії, а також про успішне проходження оцінювання суддею за наявності інформації про його недоброчесність;
•  вдосконалення інституту дисциплінарної відповідальності суддів, який має забезпечити оперативний та справедливий розгляд дисциплінарних справ, відкриту, послідовну і передбачувану дисциплінарну практику, реальну відповідальність суддів за неправосудні рішення та невиконання обов’язку довести законність походження свого майна чи членів сім’ї;
•  інші заходи, спрямовані на розв’язання окремих проблем судоустрою: регулярна змінюваність суддів, які займають адміністративні посади; електронне судочинство з втіленням екстериторіального принципу розподілу справ; запровадження повноцінного суду присяжних; розширення сфери застосування альтернативних способів вирішення спорів; забезпечення касаційного перегляду рішень у справах про високопосадову корупцію суддями, дібраними із залученням Громадської ради міжнародних експертів; проведення незалежного аудиту діяльності державних підприємств Державної судової адміністрації із вжиттям заходів реагування щодо виявленої неефективності.

Оцінка ЦППР

1. Формування доброчесного та незалежного складу ВККС та ВРП має ключову роль у забезпеченні доброчесного судового корпусу, оскільки саме ці органи під час оцінки поведінки суддів (у межах дисциплінарних, конкурсних процедур, кваліфікаційного оцінювання) формують стандарти доброчесності. Проте самі члени цих органів перевірку на доброчесність не проходили, а їх призначення нерідко супроводжується обставинами, які породжують сумніви в їх доброчесності та незалежності (див. детальніше п. 12-17 Альтернативної доповіді про стан забезпечення незалежності суддів за 2018 рік та п. 7-9 Альтернативної доповіді за 2019 рік). На практиці це призводить до толерування ними випадків недоброчесної поведінки суддів або «визнання доброчесними» негативних практик, які тривалий час існують у судовій сфері (наприклад, така форма зловживання службовим становищем, як приватизація суддями службового житла). Запропоновані в стратегії заходи дадуть змогу запобігти виникненню таких випадків. Частина з цих заходів згадані в п. 26 Меморандуму  про економічну та фінансову політику між Україною і МВФ.

2. Інститут кваліфікаційного оцінювання суддів на практиці перетворився на формальну процедуру, яка не показала ефективності. Лише одиниці суддів були звільнені за результатами такого оцінювання, у більшості випадків за формальними підставами (неприбуття на оцінювання або нескладення тесту на знання законодавства). Запропоновані в стратегії заходи дадуть змогу зробити механізм кваліфікаційного оцінювання дієвим і передбачуваним, зокрема через вироблення узгоджених стандартів доброчесності поведінки суддів.

3. Механізм дисциплінарної відповідальності наразі не забезпечує досягнення покладених на нього завдань, зокрема практика ВРП є непослідовною, вибірковою і використовується для тиску на одних суддів або покривання незаконної, недоброчесної поведінки інших суддів. Конституційна підстава звільнення суддів через недоведення законності походження набутого майна не застосовувалася жодного разу з моменту її впровадження (з 2016 року), попри численні оприлюднені факти очевидної неспівмірності наявного в судді майна його задекларованим доходам. Запропоновані в стратегії заходи допоможуть подолати ці проблеми.

4. Інші заходи, спрямовані на розв’язання окремих проблем судоустрою, передбачені в стратегії, також є актуальними.

Таким чином, ігнорування та нерозв’язання протягом багатьох років діагностованих у проєкті стратегії проблем судочинства призводить до того, що будь-яка судова реформа не досягає бажаних результатів.

Запропоновані заходи для розв’язання цих проблем є доречними (за умови їх належної імплементації на практиці) та такими, що враховують досвід імплементації схожих інститутів у минулому.

Зважаючи на викладене, експерти ЦППР підтримують підходи щодо утвердження доброчесності в суддівському корпусі, запропоновані в проєкті Антикорупційної стратегії на 2020−2024 роки.

Генеральний прокурор має звітувати про реалізацію функцій прокуратури і виконання власних повноважень, а не про кількість «знешкоджених» угрупувань та вилучених наркотиків

---

Подія

27 червня Генеральний прокурор Ірина Венедиктова прозвітувала про 100 днів роботи на посаді.

Звіт почався із запитання і відповіді на нього: «Чого найбільше чекає від мене суспільство? Звісно, «посадок». І вони є!»

Далі доповідачка зазначила, що загалом «за процесуального керівництва прокурорів органи правопорядку розслідують більше 1 млн 400 тис. кримінальних проваджень, а до суду скеровано понад 30 тис. справ» (що становить лише 2,1 % від кількості справ, які розслідуються). Протягом весни 2020 року «4400 осіб визнані винуватими та засуджені до обмеження чи позбавлення волі, серед них 28 осіб, які вчинили корупційні злочини». Щоправда, далі в доповіді вказані вже інші цифри: «наразі судом постановлено обвинувальні вироки стосовно 167 корупціонерів». Про який період йдеться, не зазначено.

Розказавши про деякі види кримінальних проваджень, що розслідуються «за процесуального керівництва Офісу Генерального прокурора», Ірина Венедиктова також згадала про активізацію представницької діяльності прокуратури, проведення низки координаційних нарад керівників правоохоронних органів; створення Управління захисту інвестицій, «яке стане запобіжником неправомірного тиску на бізнес», а також «продовження реформи і наповнення державної інституції новими кадрами».

З цього звіту випливає бачення керівника української прокуратури своєї ролі.

Оцінка ЦППР

Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Це стосується і Генерального прокурора та його Офісу.

Крім представницьких, кадрових та інших суто адміністративних повноважень, передбачених у ст. 9 та інших статтях Закону «Про прокуратуру», а також процесуальних повноважень, визначених КПК України, Генеральний прокурор, повинен, зокрема:

– організувати діяльність органів прокуратури України, у тому числі визначити межі повноважень Офісу Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратур у частині виконання конституційних функцій;

– затвердити стратегію розвитку прокуратури.

Нічого із зазначеного новим Генеральним прокурором не зроблено.

Попри те, що відповідно до ч. 3 ст. 2 Закону «Про прокуратуру» на прокуратуру не можуть покладатися функції, непередбачені Конституцією України, і всупереч Конституції України функції прокуратури, визначені у ч. 1 ст. 2 Закону «Про прокуратуру», до цих пір суттєво суперечать функціям прокуратури, визначеним Конституцією України (див. Таблицю 1).

Таблиця 1. Функції прокуратури

Конституція України (ст. 131-1. п. 9 Перехідних положень)	Закон «Про прокуратуру»
Стаття 131-1. В Україні діє прокуратура, яка здійснює:	Стаття 2. Функції прокуратури 1. На прокуратуру покладаються такі функції:
1) підтримання публічного обвинувачення в суді	1) підтримання державного обвинувачення в суді
2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку	3) нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство
3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом	2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III Цивільного процесуального кодексу України
Розділ XV. Перехідні положення 9. Прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів… функцію нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян, – до набрання чинності законом про створення подвійної системи регулярних пенітенціарних інспекцій.	4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян

Належно організувати діяльність органів прокуратури України в частині виконання конституційних функцій можна лише після узгодження зазначених положень Закону з Конституцією України. Але у звіті Генерального прокурора про це, як і про стратегію розвитку прокуратури, не сказано ані слова.

Із Закону «Про прокуратуру» не ясно, яке практичне значення в контексті реалізації конституційних функцій прокуратури та принципу незалежності прокурора (статті 16-17 та ін.) мають положення цього Закону, згідно з якими Офіс Генерального прокурора організовує та координує діяльність усіх органів прокуратури (ч. 1 ст. 8). Очевидно, що така організація і координація не може означати ні повсякденну опіку, контроль і звітування, ні дублювання повноважень інших органів прокуратури.

Генеральний прокурор мав би насамперед визначитися з тим, які функції має виконувати очолювана ним інституція, визначити і розподілити повноваження та ресурси всередині неї, а потім звітувати про реалізацію відповідних функцій та виконання своїх повноважень. Не справа Генерального прокурора розповідати, скільки кілограмів наркотиків вилучено, скільки злочинних угрупувань знешкоджено та скільки обвинувальних вироків постановлено судом, – у кожного з цих результатів є свої власні виконавці.