Що вас цікавить?

Щотижневий аналіз 2 – 9 березня 2021 року

10.03.2021
Загальні новини /
Новини ЦППР

Щотижневий аналіз Центру політико-правових реформ включає аналіз найважливіших процесів та подій у сферах конституціоналізму, політичних партій та виборів, урядування та публічної адміністрації, судівництва, протидії корупції, кримінальної юстиції, та ін.

Якщо ви бажаєте отримувати експертний аналіз електронною поштою – за останній тиждень і щовівторка – прохання надіслати листа за адресою media@pravo.org.ua (Іван Голод, менеджер з комунікації).




Керування транспортним засобом особою в стані сп’яніння – злочин? адміністративний проступок? кримінальний проступок? Вже днями законодавство може стати ще більш заплутаним


Подія

16.02.2021 Верховна Рада внесла зміни до деяких законодавчих актів України щодо посилення відповідальності за окремі правопорушення у сфері безпеки дорожнього руху.

Статтю 130 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі – КУпАП) викладено у новій редакції, згідно з якою, зокрема, визнаються адміністративними проступками:
а)  керування транспортними засобами особами в стані алкогольного, наркотичного чи іншого сп’яніння або під впливом лікарських препаратів, що знижують їх увагу та швидкість реакції;
б) передача керування транспортним засобом особі, яка перебуває в стані такого сп’яніння чи під впливом таких лікарських препаратів;
в) відмова особи, яка керує транспортним засобом, від проходження огляду на стан такого сп’яніння або щодо вживання таких лікарських препаратів.

Водночас Кримінальний кодекс України (далі – КК України) знову доповнено статтею 286-1, щоправда з новою назвою «Порушення правил безпеки дорожнього руху або експлуатації транспорту

особами, які керують транспортними засобами в стані сп’яніння».

Оцінка ЦППР

Набрання цим Законом чинності (що може статися вже днями, бо 24 лютого його направлено на підпис Президентові) спричинить серйозні негативні наслідки правового характеру. Правова невизначеність призведе до того, що з метою пом’якшення відповідальності особи, засуджені за злочини, передбачені ст. 286-1 (в редакції Закону від 16.02.2021) будуть вимагати перекваліфікації вчинених ними діянь на ст. 286 КК України та ст. 130 КУпАП, а особи, засуджені за злочини, передбачені ст. 286-1 (в редакції Закону від 18.11.2018), – на ст. 130 КУпАП, а всі вони разом врешті-решт небезпідставно звертатимуться до Європейського суду з прав людини зі скаргою на порушення § 1 ст. 6 ЄКПЛ «Право на справедливий суд». Водночас колізії в законодавстві можуть використовуватися певними особами для уникнення будь-якої юридичної відповідальності, а недоброчесними слідчими, прокурорами та суддями – з корупційною метою.

1. У КК України з’явиться дві статті з однаковим номером – 286-1, але різними назвами та змістом. Так само і в КУпАП буде дві статті 130 з різними назвами та змістом.

Нагадаємо, що згідно із Законом від 18.11.2018 КК України вже було доповнено статтею 286-1 з такою назвою «Керування транспортними засобами в стані алкогольного, наркотичного чи іншого сп’яніння або під впливом лікарських препаратів, що знижують увагу та швидкість реакції». Нею визнані кримінальними проступками такі діяння:

1) керування транспортними засобами в стані алкогольного, наркотичного чи іншого сп’яніння або під впливом лікарських препаратів, що знижують увагу та швидкість реакції,

2) передача керування транспортним засобом особі, яка перебуває в стані такого сп’яніння чи під впливом таких лікарських препаратів,

3) відмова особи, яка керує транспортним засобом, від проходження медичного освідування на стан сп’яніння або щодо вживання відповідних лікарських препаратів,

4) вживання водієм транспортного засобу після ДТП за його участю алкоголю, наркотиків або лікарських препаратів, виготовлених на їх основі (крім тих, що входять до офіційно затвердженого складу аптечки або призначені медичним працівником),

5) те саме (п. 4) – після того, як транспортний засіб був зупинений на вимогу поліцейського, до проведення уповноваженою особою медичного освідування з метою встановлення стану алкогольного, наркотичного чи іншого сп’яніння або щодо вживання лікарських препаратів.

Тим же Законом від 18.11.2018 викладено в новій редакції статтю 130 КУпАП, якою виключена адміністративна відповідальність за керування транспортними засобами у стані сп’яніння.

Законом від 17.06.2020 Верховна Рада мала намір скасувати зміни до ст. 130 КУпАП та до 1 липня вилучити з КК України статтю 286-1. Але через те, що Президент України підписав цей Закон лише 2.07.2020, зробити це не вдалося.

Конституція України, зокрема її ст. 94, визначає, що «закон набирає чинності… не раніше дня його опублікування». Станом же на 3.07.2020 (день опублікування Закону від 17.06.2020), був чинним і вже два дні діяв Закон від 18.11.2018.

В наступному склалась не характерна для правової держави вкрай суперечлива практика застосування закону.

Так, одні суди почали застосовувати у відповідних випадках статтю 286-1 КК України в редакції Закону від 18.11.2018, а інші – статтю 130 КУпАП у тій її редакції, яка була чинною до набрання чинності Законом від 18.11.2018.

При цьому сьогодні (дата звернення – 7.03.2021) на сторінці Кримінального кодексу України в базі даних Верховної Ради «Законодавство України» наведена стаття 286-1 «Керування транспортними засобами в стані алкогольного, наркотичного чи іншого сп’яніння або під впливом лікарських препаратів, що знижують увагу та швидкість реакції» в редакції Закону від 18.11.2018.

Водночас Комітет Верховної Ради України з питань правоохоронної діяльності в своєму Роз’ясненні від 15.07.2020 зазначив, що «з 3.07.2020 стаття 130 КУпАП підлягає застосуванню в редакції, що діяла до набрання чинності Законом від 18.11.2018, а стаття 286-1 КК України виключена». Комітет обґрунтував це тим, що нібито Законом від 17.06.2020 із Закону від 18.11.2018 вилучені положення, які змінювали статтю 130 КУпАП та включали до КК України статтю 286-1.

Насправді це не так, оскільки замість того, щоби прямо виключити із КК України статтю 286-1, яка на той час вже перебувала «в тілі» цього Кодексу, а також прямо повернути до КУпАП статтю 130 в її попередній редакції, Закон від 17.06.2020 виключив підпункти 2–4, 7, 171 пункту 1 частини І Закону від 18.11.2018. А це, з огляду на принципи законності та юридичної визначеності, – не одне і те саме, оскільки Закон від 18.11.2018 являє собою закон про внесення змін до інших законів. Зробити вигляд, що в чинному КК України немає ст. 286-1 – це те саме, як через два дні після належної фіксації факту керування авто в стані сп’яніння доводити, що водій був тверезим, бо він є тверезим зараз.

2. Згідно зі статтею 286-1 КК України в редакції Закону від 16.02.2021 порушення правил безпеки дорожнього руху або експлуатації транспорту особою, яка керує транспортним засобом у стані алкогольного, наркотичного чи іншого сп’яніння або під впливом лікарських препаратів, що знижують увагу та швидкість реакції, визнається злочином, якщо таке порушення спричинило середньої тяжкості або тяжке тілесне ушкодження потерпілому, або смерть людини, або загибель кількох осіб.

Водночас чинний КК України містить статтю 286 «Порушення правил безпеки дорожнього руху або експлуатації транспорту особами, які керують транспортними засобами», згідно з якою злочином визнається порушення правил безпеки дорожнього руху або експлуатації транспорту особою, яка керує транспортним засобом, що спричинило середньої тяжкості або тяжке тілесне ушкодження потерпілому, або смерть людини, або загибель кількох осіб.

Таким чином, порушення правил безпеки дорожнього руху або експлуатації транспорту особою, яка керує транспортним засобом у стані алкогольного, наркотичного чи іншого сп’яніння або під впливом лікарських препаратів, що знижують увагу та швидкість реакції, у разі настання зазначених вище наслідків потребуватиме кваліфікації одночасно за двома статтями КК України – ст. 286 і ст. 286-1, оскільки обидві ці статті передбачають відповідальність за таке діяння (правила безпеки дорожнього руху прямо забороняють керування транспортним засобом у стані сп’яніння або під впливом вказаних лікарських препаратів). А це суперечить ст. 61 Конституції України, згідно з якою «ніхто не може бути двічі притягнений до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення».

Щоби уникнути порушення Конституції України, законодавцю необхідно було доповнити ч. 1 ст. 286 після слів «Порушення правил безпеки дорожнього руху або експлуатації транспорту особою, яка керує транспортним засобом», словами «крім випадків, передбачених (або «за відсутності ознак злочину, передбаченого») статтею 286-1 цього Кодексу».



Народні депутати зробили перший крок до формування залежної ВККС


Подія

3 березня Верховна Рада прийняла в першому читанні законопроєкт №3711-д “Про внесення змін до Закону України “Про судоустрій і статус суддів” та деяких законів України щодо відновлення роботи Вищої кваліфікаційної комісії суддів України”. Як раніше повідомляли експерти ЦППР, законопроєкт передбачає, що:

  •  Вища кваліфікаційна комісія суддів (далі – ВККС) складатиметься з 16 членів, 8 з яких мають призначатися з числа суддів/суддів у відставці;
  •  конкурс до ВККС проводитиметься у два етапи. На першому етапі Конкурсна комісія з питань доброчесності проводитиме відбір кандидатів за критерієм доброчесності та рекомендуватиме не менше двох кандидатів на одну вакантну посаду члена ВККС. На другому етапі Вища рада правосуддя (далі – ВРП) оцінюватиме кандидатів за критерієм професійної компетентності та визначатиме переможців конкурсу;
  •  до складу Конкурсної комісії мають входити 3 особи з числа суддів/суддів у відставці, запропоновані Радою суддів України та 3 особи запропоновані відповідно Радою прокурорів України, Радою адвокатів України, Національною академією правових наук України в особі Президії. У першому конкурсі до ВККС замість членів Конкурсної комісії за квотою адвокатів, прокурорів та науковців, будуть брати участь міжнародні експерти. Членів Конкурсної комісії призначатиме ВРП, а їх діяльність будуть забезпечувати працівники секретаріату ради;
  •  положення про проведення конкурсу, методологію оцінювання доброчесності кандидатів затверджуватиме ВРП за поданням Конкурсної комісії.

Крім того, запропоновано наділити ВРП повноваженням визначати кількість суддів у судах, зокрема Верховному Суді, та повернути право ВККС самостійно затверджувати документи, що стосуються її діяльності.

Оцінка ЦППР

Ще в серпні 2020 року Парламент ратифікував Меморандум з Європейським Союзом, за яким Україна зобов’язалася створити нову ВККС шляхом прозорої процедури відбору, що проводиться конкурсною комісією за міжнародною участю. У жовтні 2020 року Венеційська комісія та Генеральний директорат з прав людини в спільному висновку зазначили, що ВККС має залишатися незалежною до проведення реформи ВРП. Згодом, в січні 2021 року посли “Великої сімки” (G7) рекомендували сформувати новий склад ВККС незалежною конкурсною комісією з участю міжнародних експертів, а в лютому Європейський парламент в резолюції щодо стану українських реформ наголосив на важливості прозорості конкурсного відбору нового складу ВККС та участі міжнародних експертів у цьому конкурсі.

Втім, законопроєкт №3711-д ці зобов’язання та рекомендації по суті не враховує. Проблема законопроєкту полягає насамперед в тому, що він пропонує неефективний та необ’єктивний механізм формування нового складу ВККС, за якого конкурс буде проводитися під повним контролем ВРП, яка визначатиме переможців конкурсу, хоча сама вона не реформована і не заслуговує на довіру суспільства. Участь міжнародних експертів у складі конкурсної комісії є суто номінальною, оскільки права вирішального голосу вони не матимуть і через це існує великий ризик, що міжнародні організації навіть не делегують своїх представників до складу конкурсної комісії. Такий випадок вже мав місце при спробі формування ВККС в грудні 2019 – лютому 2020 року, коли ВРП затвердженими умовами конкурсу повністю нівелювала участь міжнародних експертів та створила можливості для маніпулятивного добору членів ВККС (детально в щотижневих аналізах 13-20 січня20-27 січня4-10 лютого 2020 року). Вірогідно, що і в цьому випадку зроблено свідомий розрахунок на те, що міжнародні організації не захочуть участю своїх представників легітимізувати зрежисований ВРП конкурс.

Зважаючи на викладене, прийняття законопроєкту №3711-д у взятій за основу редакції не лише суперечитиме взятим Україною зобов’язанням перед Європейським Союзом, а й негативно вплине на стан незалежності судової влади, оскільки сформована за результатами конкурсу ВККС буде повністю підконтрольна нереформованій ВРП, у доброчесності членів якої є сумніви. На неї ж покладатимуться ключові обов’язки щодо судової реформи (кваліфікаційне оцінювання майже половини суддівського корпусу і добір близько 2 тис суддів на вакантні посади).

До другого читання законопроєкт слід істотно доопрацювати, передбачивши в ньому:

  •  повну незалежність конкурсної комісії від ВРП, а саме, комісія повинна мати змогу самостійно визначати та затверджувати порядок проведення конкурсу, критерії та методологію оцінювання кандидатів;
  •  вирішальне право голосу міжнародних експертів у прийнятті рішень конкурсною комісією;
  •  визначення конкурсною комісією переможців конкурсу, яких ВРП зобов’язана призначити на посаду;
  •  набрання чинності положеннями, які передбачають наділення ВРП новими повноваженнями (зокрема, щодо визначення кількості суддів у судах), лише після проведення очищення самої ВРП.

Крім того, доцільно виключити із законопроєкту положення, що принаймні половина членів ВККС мають бути суддями чи суддями у відставці, як таке, що суперечить змісту конкурсної процедури.



Обрання членів ВРП з'їздом суддів загострить проблему доброчесності ВРП


Подія

9-11 березня відбудеться XVIII черговий з’їзд суддів, на якому мають обрати суддю Конституційного Суду, чотирьох членів Вищої ради правосуддя (далі – ВРП) та членів Ради суддів.

Оцінка ЦППР

1. Наразі на розгляді у Верховній Раді перебуває внесений Президентом законопроєкт №5068, який передбачає істотну зміну процедури добору членів ВРП шляхом запровадження додаткового етапу, на якому незалежна комісія за участю міжнародних експертів оцінюватиме доброчесність кандидатів до складу ВРП (детально в аналізі експертів ЦППР). Запровадження такого етапу є складовою міжнародних зобов’язань, які Україна взяла ще в 2020 році, а також неодноразово рекомендувалося нашими міжнародними партнерами (послами “Великої сімки”Венеційською комісією).

На думку експертів ЦППР, обрання з’їздом суддів нових членів ВРП за старими правилами не сприятиме утвердженню доброчесності ВРП та, більше того, може на тривалий час законсервувати вирішення цієї проблеми. Важливо також зазначити, що посли “Великої сімки” та посол Європейського Союзу в Україні Матті Маасікас закликали з’їзд суддів відкласти обрання членів ВРП до встановлення прозорих процедур відбору. Аналогічно рекомендується відкласти і обрання судді Конституційного Суду.

2. В щотижневих аналізах 24-30 листопада1-7 грудня 2020 року експерти ЦППР звертали увагу на численні випадки внесення ВРП незаконних подань Президенту про призначення на посади суддів осіб, які не завершили кваліфікаційне оцінювання, оскільки пленарний склад Вищої кваліфікаційної комісії суддів не розглянув висновок Громадської ради доброчесності щодо таких осіб.

За нашими підрахунками, протягом листопада 2020 року – березня 2021 року ВРП, ігноруючи висновки Громадської ради доброчесності, внесла Президенту 86 таких подань, а ще одне подання внесене щодо судді, який взагалі не пройшов процедуру кваліфікаційного оцінювання (суддя Печерського районного суду м.Києва В.Кицюк). Щоправда, станом на 8 березня Президент, ймовірно усвідомлюючи незаконність таких подань, вказаних осіб на посади суддів не призначив.

З-поміж 86 осіб, щодо яких ВРП внесла незаконні подання, 18 є делегатами на XVIII з’їзд суддів, а отже, вказані незаконні дії ВРП можуть бути пояснені наміром її членів вплинути на результати роботи з’їзду суддів.



Затверджена Урядом економічна стратегія до 2030 року не вирішує ключових проблем судочинства


Подія

3 березня Кабінет Міністрів затвердив Національну економічну стратегію на період до 2030 року, одним із напрямків якої визначено верховенство права. Однією зі стратегічних цілей вказаного напрямку зазначено “забезпечення справедливого правосуддя в Україні, що базується на верховенстві права, захисті прав і свобод людини, фізичних та юридичних осіб”, для досягнення якої визначений цілий комплекс заходів.

Оцінка ЦППР

У частині реформи судоустрою Національна економічна стратегія значною мірою базується на презентованій Прем’єр-міністром у листопаді 2020 року візії розвитку української економіки – “Вектори економічного розвитку 2030” (детально в щотижневому аналізі 10-16 листопада 2020 року). Тоді експерти ЦППР в цілому схвально оцінили запропоновані заходи у сфері судоустрою. Окремо було відзначено, що автори концепції слушно вважають, що реформу судоустрою слід розпочинати з Вищої ради правосуддя (далі – ВРП) та Вищої кваліфікаційної комісії суддів (далі – ВККС) як органів, які повинні забезпечувати доброчесність та підзвітність суддів.

У затвердженій Стратегії більшість запропонованих заходів відображена. Проте, ключові заходи, без яких реформа судоустрою неможлива, а інші заходи фактично втрачають сенс, не передбачені. Зокрема, Стратегія тепер не містить заходів для вирішення головних проблем у судовій системі, а саме:

  •  проблеми недоброчесності членів ВРП, хоча Міністерство юстиції та Центр економічного відновлення у “Векторах економічного розвитку 2030” відносили цю проблему до одного з поточних бар’єрів напрямку “Верховенство права” та пропонували її вирішити шляхом створення Етичної комісії за участю міжнародних експертів та представників громадськості, яка б перевірила чинних членів ВРП на доброчесність та оцінювала б майбутніх кандидатів до складу ради. У Стратегії взагалі відсутні будь-які згадки щодо реформування ВРП, хоча це одна з ключових проблем судоустрою, яка визнана Україною навіть на міжнародному рівні (у домовленостях з Міжнародним валютним фондом та Європейським Союзом);
  •  проблеми залежності та неефективної діяльності ВККС. У “Векторах економічного розвитку 2030” Мін’юст та Центр економічного відновлення пропонували провести відкритий конкурс до ВККС з вирішальною участю у відборі міжнародних експертів та громадськості. У Стратегії про зміну принципів відбору членів ВККС взагалі не згадано, хоча у Векторах це було одним із пріоритетних кроків;
  •  проблеми Окружного адміністративного суду м. Києва (детально в щотижневому аналізі 13-20 липня 2020 року), хоча автори “Векторів економічного розвитку 2030” відносили вирішення цієї проблеми до заходів усунення корупційних ризиків у судовій системі. В Стратегії жодних згадок про цю проблему немає, хоча вона була визнана Україною у домовленостях з Міжнародним валютним фондом.

Фактично, попри те, що Стратегія економічного розвитку містить низку прогресивних заходів, які можуть позитивно вплинути на доступ до правосуддя в Україні, в ній проігноровані ключові проблеми судочинства, без вирішення яких не вдастся повною мірою реалізувати запропоновані заходи та досягнути задекларованої стратегічної цілі.