Політичний аналіз подій 4 – 10 лютого 2020 року

Набрав чинності закон, який частково вдосконалює розгляд судових справ

---

1. Подія

8 лютого набрав чинності Закон України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».

Ключові новели закону:

•  встановлення додаткових процесуальних фільтрів допуску справ до Верховного Суду, що в майбутньому може призвести до зменшення навантаження на нього;
•  встановлення обов’язку апеляційної та касаційної інстанцій у разі закриття провадження внаслідок того, що справа має бути розглянута за правилами іншого виду судочинства, передати її на розгляд до компетентного суду першої інстанції;
•  звуження можливостей для застосування заходів забезпечення позову, зокрема встановлення недопустимості вжиття заходів, які мають наслідком втручання (припинення, відкладення, зупинення) у проведення публічних конкурсних процедур, що проводяться від імені держави чи територіальної громади;
•  закріплення за Господарським судом м. Києва виключної юрисдикції щодо господарських спорів проти центральних органів виконавчої влади, обласних державних адміністрацій, Національного банку України та Рахункової палати.

2. Оцінка ЦППР

Раніше ЦППР давав висновок щодо первісної редакції проекту цього закону, які частково були враховані.

Закон передбачає як позитивні, так і негативні зміни. Запровадження додаткових фільтрів допуску справ до Верховного Суду може стати позитивним кроком, хоча водночас це може погіршити доступ до суду в умовах провалу реформування апеляційних судів. Водночас відповідні положення сформульовані надто заплутано, що не свідчить про високу якість закону.

Викликає також стурбованість рішення законодавця звузити можливості забезпечення позову у справах, що може вплинути на ефективність виконання судового рішення. Крім того, не зовсім вдалим є рішення про закріплення спорів щодо центральних органів виконавчої влади виключно за господарським судом м. Києва, оскільки це створює можливості маніпуляції із територіальною підсудністю справ (для того щоб справа потрапила до цього суду достатньо буде лише залучити як співвідповідача відповідний орган влади).

Вища рада правосуддя провалила судову реформу Президента Зеленського

---

1. Подія

6 лютого 2019 року ВРП ухвалила рішення «Щодо питання про затвердження персонального складу Комісії з питань доброчесності та етики». У своєму рішенні ВРП констатувала неможливість формування персонального складу Комісії з питань доброчесності та етики, оскільки міжнародні організації, які, на думку ВРП, мають право подати кандидатури до складу Комісії, не зробили цього у встановлений законом строк.

Нагадаємо, 7 листопада 2019 року набрав чинності ініційований Президентом Володимиром Зеленським Закон «Про внесення змін до деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування». Серед іншого, закон передбачив перезавантаження Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі – ВККС) та перевірку чинних членів чинних членів ВРП Комісією з питань доброчесності та етики з залученням міжнародних експертів. Закон також надав повноваження ВРП затверджувати склад Комісії з відбору нового складу ВККС, правила конкурсу та склад Комісії з питань доброчесності та етики.

26 грудня 2019 року почався конкурс до Вищої кваліфікаційної комісії суддів, у якому до 3 січня 2020 року міжнародні організації мали делегувати своїх представників до складу конкурсної комісії, а конкурсанти подати документи для участі в конкурсі до 13 січня. Оскільки жодна з міжнародних організацій не подала свої кандидатури, 21 січня ВРП повторно звернулася до міжнародних організацій надати кандидатури, попередньо продовживши строк подання міжнародними організаціями кандидатур до складу конкурсної комісії до 5 лютого. Однак і цього разу міжнародні експерти не подали у ВРП свої кандидатури. У зв’язку з цим 4 лютого ВРП знову продовжила строк для формування міжнародними та іноземними організаціями конкурсної комісії для проведення конкурсу до ВККС до 10 березня.

З метою взяти участь у формуванні Комісії з питань доброчесності та етики 27 листопада 2019 року Агентство США з міжнародного розвитку та Посольство Сполученого Королівства Великої Британії та Північної Ірландії в Україні надіслали на адресу ВРП пропозиції щодо міжнародних експертів до складу Комісії з питань доброчесності та етики, про що, зокрема, повідомило Офіційне інтернет-представництво Президента України.

Однак ВРП вирішила відхилити ці кандидатури, оскільки витлумачила закон таким чином, що подавати кандидатури до Комісії можуть виключно організації, які офіційно внесені у реєстр організацій, з якими Україна співпрацює у сфері запобігання та протидії корупції.

2. Оцінка ЦППР

У політичному аналізі подій 9-16 грудня 2019 року експерти ЦППР висловлювали сумнів, що міжнародні організації делегують своїх представників до складу конкурсної комісії для відбору нового складу ВККС. Адже ВРП, затвердивши порядок проведення конкурсу, повністю нівелювала відведену законом роль міжнародних експертів та створила можливість для маніпулятивного добору.

На думку експертів ЦППР, чергове продовження ВРП строку для подання кандидатів до складу конкурсної комісії є спробою ВРП перекласти свою вину в провалі формування нової ВККС на міжнародні організації. Сумнівно, що міжнародні організації, які вже двічі не надіслали свої представників у строк, встановлений ВРП, зроблять це третього разу. Виходом із ситуації може бути коригування закону, яке усуне ВРП від процедури формування нової ВККС.

Також очевидно, що ВРП була не зацікавлена у формуванні Комісії з питань доброчесності та етики, яка потенційно загрожує втратою посад частині нинішнього складу ВРП. Закон чітко визначив, що до складу Комісії можуть бути рекомендовані лише ті експерти, з-поміж яких обиралася Громадська рада міжнародних експертів, сформована відповідно до закону «Про Вищий антикорупційний суд». Таким чином, подані на розгляд ВРП кандидатури відповідали критеріям, визначеним законом.

Наразі єдиним можливим способом розблокування формування Комісії з питань доброчесності та етики є внесення змін до закону. На думку експертів ЦППР, слід змінити закон таким чином, щоб усунути будь-які можливості для ВРП блокувати утворення Комісії з питання доброчесності та етики, а також усунути її від участі у формуванні конкурсної комісії для формування нового складу ВККС.

Законних підстав для звільнення з посади Директора НАБУ наразі не існує

---

1. Подія

У Верховній Раді зареєстрували проект Постанови про звільнення Артема Ситника з посади Директора Національного антикорупційного бюро України (НАБУ) (реєстр. №3039 від 07.02.2020 року). Ініціатори законопроекту – вісім депутатів депутатської фракції політичної партії «Слуга народу» і один – «Європейська солідарність».

2. Оцінка ЦППР

У ч. 1 ст. 6 Закону «Про Національне антикорупційне бюро України» вказано, що Директор НАБУ призначається на посаду та звільняється з посади Президентом України в порядку, визначеному цим Законом, а в абзаці шістнадцятому ч. 4 цієї статті підкреслено, що «Директора Національного бюро не може бути звільнено, а указ Президента України про його призначення не може бути скасовано, крім підстав, зазначених у цій частині» (тобто у частині 4 ст. 6 Закону).

Наразі не існує жодної підстави для звільнення Директора НАБУ, передбаченої пунктами 6–12 частини 4 ст. 6 Закону, а положення п. 2 ч. 1 ст. 13 Закону «Про Національне антикорупційне бюро України» (згідно з яким не може бути призначена на посаду в НАБУ особа, на яку протягом останнього року накладалося адміністративне стягнення за вчинення корупційного правопорушення, або притягалася судом до відповідальності за вчинення умисного злочину) не стосується підстав звільнення з посади чинного керівника або працівника НАБУ.

Директор НАБУ також не підлягає притягненню до дисциплінарної відповідальності відповідно до Закону «Про Національне антикорупційне бюро України», оскільки не існує ані органу, який міг би винести відповідне рішення стосовно нього, ні процедури: Кодекс законів про працю України застосований бути не може, оскільки підстави і процедура застосування дисциплінарного стягнення до працівників НАБУ регламентуються виключно вказаним Законом, а рішення притягнути самого себе до дисциплінарної відповідальності Директор НАБУ ухвалити не може, виходячи з принципу nemo judex in causa sua – ніхто не суддя у своїй справі. Національне бюро відповідно до Закону не є центральним органом виконавчої влади, а його Директор не є ані членом Кабінету Міністрів України, ані керівником центрального органу виконавчої влади – тому до нього не можуть бути застосовані і положення п. 12 ч. 1 ст. 42, ст. 45 Закону «Про Кабінет Міністрів України» щодо дисциплінарної відповідальності.

Президент України затвердив нову структуру Державного бюро розслідувань, Положення про Раду громадського контролю та Порядок її формування

---

1. Подія

5 лютого Президент України затвердив Указом №41/2020 організаційну структуру Державного бюро розслідувань (ДБР) та Указом №42/2020 Положення про Раду громадського контролю при ДБР та Порядок її формування.

Відповідно до Указу, організаційна структура передбачає наявність таких новацій: у ДБР створюється Інститут підготовки кадрів Бюро та Науково-дослідний інститут судових експертиз Бюро.

Нове Положення про РГК ДБР збільшує строк її повноважень до двох років, уточнює порядок дострокового припинення повноважень членів тощо. Порядок формування РГК передбачає, що відтепер окрім онлайн-голосування кандидати мають написати есе та пройти співбесіду із конкурсною комісією.

2. Оцінка ЦППР

Відповідно до ухвалених змін Законом №305-ІХ (грудень 2019 року) до Закону України «Про Державне бюро розслідувань» структура ДБР, Положення про Раду громадського контролю та Порядок її формування затверджуються Президентом України за поданням Директора ДБР.

Стосовно змін до організаційної структури ДБР, то вони мають позитивний характер. Насамперед створення власної експертної установи є важливим кроком до підвищення ефективності досудового розслідування, особливо враховуючи підслідність Бюро та необхідність звертатись в першу чергу до Державного науково-дослідного експертно-криміналістичного центру, що входить в Експертну службу МВС України (потенційний конфлікт інтересів).

Стосовно змін до документів, які регулюють діяльність РГК ДБР, то вони з концептуальної точки зору мають позитивний характер. Оскільки цей орган наділений значними повноваженнями, то посилення гарантій його діяльності через уточнення законодавчих положень є важливим. РГК ДБР делегує трьох членів до Дисциплінарної комісії при ДБР, загальна чисельність якої становить п‘ять осіб, тобто більшість голосів отримує громадськість. Таким чином, це є потужним інструментом впливу на Бюро. За попередні два скликання РГК йшла запекла боротьба, зокрема із порушенням законодавства, а Дисциплінарна комісія так і не була створена. Запропонований двоетапний відбір має мінімізувати ризик неправомірного захоплення інституту притягнення до дисциплінарної відповідальності в Бюро.

Водночас викликає занепокоєння надання Директору ДБР повноважень, не передбачених профільним Законом (затвердження складу РГК), а також закріплення нових вимог до членів РГК, непередбачених Законом (наприклад стаж роботи 10 років за спеціальністю). Оскільки Закон про ДБР таких повноважень чи вимог не містить, а підзаконний акт має нижчу юридичну силу, то вони можуть стати предметом оскарження в адміністративному суді.

Парламентський комітет не відхилив законопроекти, які мають на меті збільшити кількість осіб, що тримаються в місцях несвободи

---

1. Подія

5 лютого Комітет ВРУ з питань правоохоронної діяльності направив на доопрацювання суб’єктам права законодавчої ініціативи законопроекти реєстр. №№ 2611, 2620 та альтернативний до нього — 2620-1.

Вказаними законопроектами пропонується доповнити ч. 4 ст. 183 Кримінального процесуального кодексу України додатковими підставами, з огляду на які слідчий суддя, суд при постановленні ухвали про застосування до підозрюваного, обвинуваченого запобіжного заходу у виді тримання під вартою може не визначати для цього ж підозрюваного, обвинуваченого альтернативний запобіжний захід у виді застави.

Законопроектом № 2611 пропонується поширити дію зазначеного положення ч. 4 ст. 183 КПК України на кримінальні провадження щодо особливо тяжких злочинів у сфері обігу наркотичних засобів, психотропних речовин, їх аналогів або прекурсорів; законопроектами №№2620 та 2620-1 — на кримінальні провадження щодо тяжких та особливо тяжких корупційних злочинів.

2. Оцінка ЦППР

Згідно з пояснювальними записками до вказаних законопроектів, їхньою метою є належне запобігання ризикам, які можуть перешкодити завданням кримінального провадження щодо перелічених категорій злочинів. Водночас судова статистика спростовує наведені твердження суб’єктів права законодавчої ініціативи. Адже, для прикладу, у 2018 році лише у 1,68% всіх випадків, коли було обрано запобіжний захід у вигляді застави, мало місце порушення обов’язків, покладених на підозрюваних, обвинувачених. Іншими словами, обрання запобіжного заходу у вигляді застави не зумовлює системних та значних проблем для кримінального судочинства.

Натомість суб’єкти права законодавчої ініціативи замовчують або легковажать тією обставиною, що їхні пропозиції матимуть наслідком збільшення кількості осіб, які перебувають у місцях несвободи. Притому, за оцінкою Європейського суду з прав людини та інших компетентних органів, Україна давно має глибоку та системну проблему з місцями несвободи.

Для прикладу, 30 січня цього року Європейських суд з прав людини ухвалив пілотне рішення у справі «Сукачов проти України», у якому вкотре наголосив на структурній проблемі щодо поганих умов тримання осіб під вартою в Україні. ЄСПЛ одноголосно встановив порушення статті 3 (заборона нелюдяного або такого, що принижує гідність, поводження або покарання) Європейської конвенції з прав людини через кумулятивний ефект переповненості, погане освітлення та вентиляцію і санітарні умови в камерах, у яких утримувався заявник.

ЄСПЛ припустив, що зазначену проблему не вдасться розв’язати лише шляхом збільшення фінансових асигнувань на пенітенціарну систему. Україні натомість слід переглянути чинне законодавство і практику щодо утримання під вартою до суду і винесення вироків за злочини, а також щодо альтернативних ув’язненню покарань.

Тому ЄСПЛ рекомендував якомога ширше використовувати альтернативи досудового утримання під вартою, такі як домашній арешт, обмеження на покидання або доступ до відповідного місця без дозволу, надання застави або нагляд і допомога відомства, визначеного судовим органом. Крім того, у цьому рішенні ЄСПЛ кілька разів повторив, що прокурорів та інших працівників органів правопорядку України слід заохочувати до зменшення частоти звернень до суду з клопотаннями про тримання під вартою та його продовження (окрім найбільш серйозних справ), а суддів — до використання альтернатив триманню під вартою найбільш можливою мірою.

Відтак, з огляду на практику національних та міжнародних органів правосуддя, Комітет з питань правоохоронної діяльності мав би рекомендувати Парламенту відхилити вказані законопроекти.