Що вас цікавить?

Щотижневий аналіз 26 січня – 1 лютого 2021 року

03.02.2021

Щотижневий аналіз Центру політико-правових реформ включає аналіз найважливіших процесів та подій у сферах конституціоналізму, політичних партій та виборів, урядування та публічної адміністрації, судівництва, протидії корупції, кримінальної юстиції, та ін.

Якщо ви бажаєте отримувати експертний аналіз електронною поштою – за останній тиждень і щовівторка – прохання надіслати листа за адресою media@pravo.org.ua (Іван Голод, менеджер з комунікації).




Відповідальність за неправдиве декларування пропонується невідкладно посилити


Подія

27 січня Президент України вніс на розгляд Верховної Ради як невідкладний проєкт Закону «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення, Кримінального кодексу України щодо вдосконалення відповідальності за декларування недостовірної інформації та неподання суб’єктом декларування декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування» (далі – декларація) (реєстр. №4651).

Ним пропонується, зокрема:

1) визначити кримінальні правопорушення, передбачені статтями 366-2, 366-3 Кримінального кодексу України (далі – КК), як корупційні (зміни до ст. 45 КК);

2) визнати злочином (а не кримінальним проступком, як у чинному КК) передбачене частиною 1 ст. 366-2 КК умисне внесення суб’єктом декларування завідомо недостовірних відомостей до декларації, якщо такі відомості відрізняються від достовірних на суму від 500 до 2000 (а не 4000) прожиткових мінімумів для працездатних осіб, – встановивши за це діяння штраф в розмірі від трьох тисяч до чотирьох тисяч (а не від двох тисяч до трьох тисяч) неоподатковуваних мінімумів доходів громадян;

3) передбачити позбавлення волі на строк до двох років, якщо зазначені відомості відрізняються від достовірних на суму понад 2000 прожиткових мінімумів для працездатних осіб;

4) визнати злочином (а не кримінальним проступком, як у чинному КК) передбачене статтею 366-3 КК умисне неподання суб’єктом декларування декларації, встановивши за це діяння позбавлення волі на строк до двох років.

Оцінка ЦППР

Влада у цілому прислухалась до нашої думки.

Експерти ЦППР в листопаді 2020 року вказували на невирішену проблему невідворотності відповідальності за діяння, передбачені статтями 366-2 і 366-3 КК, і рекомендували взагалі виключити статті 45–48 КК з огляду на те, що в КПК України є цілком адекватна заміна цим статтям – положення щодо угоди про визнання вини і угоди з потерпілим. Кримінальна відповідальність має бути невідворотною в усіх випадках, коли вчинено кримінальне правопорушення, за винятком закінчення строків давності. Передбачаючи ж і кримінальну відповідальність, і водночас звільнення особи від відповідальності без осуду з боку держави без найменших для особи втрат, законодавець практично підштовхує прокурорів і суддів до неформальних, часто – корупційного характеру, домовленостей з підозрюваними. Застосування ст. 366-1 КК у попередні чотири роки показало, що 90% усіх осіб, яким було повідомлено про підозру у відповідному злочині, були звільнені від кримінальної відповідальності, тобто навіть не сплатили мінімального штрафу і не позбавлені права обіймати посаду, незалежно від розміру «неправди», зазначеної ними в декларації (яка іноді сягала багатьох мільйонів грн).

Президент України вирішив піти дещо іншим шляхом. Але цей шлях також дозволяє уникнути застосування до осіб, які вчинили діяння, передбачені статтями 366-2 і 366-3 КК, положень статей 45, 46, 47, 48, 69, 74, 79, 81, 82, 86, 87, 91 КК і виключити для цих осіб можливість:
– звільнення від кримінальної відповідальності у зв’язку з дійовим каяттям;
– звільнення від кримінальної відповідальності у зв’язку з передачею особи на поруки;
– призначення більш м’якого покарання, ніж передбачено законом;
– звільнення від покарання з урахуванням бездоганної поведінки і сумлінного ставлення до праці;
– умовно-дострокового звільнення від відбування покарання;
– заміни невідбутої частини покарання більш м’яким;
– звільнення від відбування покарання за амністією і пільгового звільнення від відбування покарання через помилування;
– дострокового зняття судимості.

Проте, цей шлях створив дві проблеми.

По-перше, визнання корупційними кримінальних правопорушень, передбачених статтями 366-2, 366-3 КК України, суперечить шостому, сьомому та одинадцятому абзацам ч. 1 ст. 1 Закону «Про запобігання корупції», якими визначені ознаки корупційного правопорушення і правопорушення, пов’язаного з корупцією. Відповідно до них діяння, передбачені статтями 366-2 і 366-3 КК, є правопорушеннями, пов’язаними з корупцією, про що і треба зазначити у примітці до ст. 45 КК, тобто, штучно не змінювати природу цих правопорушень. Інакше колізія між положеннями ст. 1 Закону «Про запобігання корупції» і ст. 45 КК може бути використана для оскарження вироків, якими особи будуть обмежені в праві бути звільненими від кримінальної відповідальності або від покарання тощо з підстав, передбачених законом (статтями 45, 46, 47, 48, 69, 74, 79, 81, 82, 86, 87, 91 КК) для всіх осіб, які не вчинили корупційних правопорушень.

По-друге, проблемою продовжує залишатися положення ч. 2 ст. 75 КК, де зазначено, що суд приймає рішення про звільнення від відбування покарання з випробуванням у випадку затвердження угоди про визнання вини, якщо сторонами угоди узгоджено певне покарання, а також звільнення від відбування покарання з випробуванням. Це положення на практиці застосовується окремо від положення частини 1 цієї ж статті, яка забороняє застосовувати звільнення від відбування покарання з випробуванням щодо осіб, які вчинили корупційні правопорушення: спочатку прокурори застосовують положення КПК щодо угоди про визнання вини, а потім у вироках суди, з посиланням на ч. 2 ст. 75 КК та ігноруючи ч. 1 ст. 75 КК, звільняють осіб, які вчинили корупційні правопорушення, від покарання з випробуванням.

Якщо ж на практиці з метою розкриття і ефективного розслідування корупційних злочинів, вчинених у співучасті, неможливо обійтися без застосування угоди про визнання вини, яка дозволяє застосовувати звільнення від відбування покарання з випробуванням, то про це має бути прямо вказано у ч. 1 ст. 75 КК і визначені умови, за яких можливі винятки із загального правила.



Посли G7 рекомендували українській владі пріоритетні заходи у сфері судової реформи


Подія

25 січня посли “Великої сімки” (G7) оприлюднили план судової та антикорупційної реформ в Україні, розроблений за запитом Президента В.Зеленського. У частині судової реформи запропонований послами план містить 10 напрямків і стосується:

  1.  Конституційного Суду (далі – КСУ), для якого запропоновано тимчасово збільшити кворум для прийняття рішень та змінити процедуру добору суддів КСУ, забезпечивши в ній суттєву роль представників міжнародних партнерів у перевірці кандидатів. До зміни процедури відбору, рекомендовано тимчасово відкласти триваючі процедури відбору суддів КСУ. Також рекомендовано посилити дисциплінарну відповідальність та етичні вимоги до суддів КСУ та зобов’язати суддів КСУ проводити відкрите голосування;
  2.  Вищої ради правосуддя (далі – ВРП), для якої запропоновано створити незалежну комісію з питань етики, яка проведе перевірку чинних членів ради, з можливістю ініціювати перед суб’єктами призначення їх звільнення. В подальшому ця комісія оцінюватиме доброчесність кандидатів до ВРП та формуватиме список рекомендованих кандидатів, з якого суб’єкти призначення будуть обирати. Реформа ВРП розглядається послами як «необхідна передумова для ефективної судової реформи»;
  3.  Вищої кваліфікаційної комісії суддів (далі – ВККС), нових членів якої має відібрати незалежна конкурсна комісія з участю міжнародних експертів. Сформована таким чином ВККС має залишатися незалежною, а після забезпечення доброчесності членів ВРП та заповнення вакантних суддівських посад, має бути інтегрована до складу ВРП;
  4.  Стратегії судової реформи, яка має бути розроблена із залученням всіх зацікавлених сторін та відповідати міжнародним стандартам та Національній антикорупційній стратегії на 2020-2024 роки;
  5.  Добору суддів та кваліфікаційного оцінювання, в межах яких слід встановити чіткі, публічно доступні та прозорі правила та процедури;
  6.  Громадської ради доброчесності, повноваження якої мають бути розширені і яка має бути забезпечена державним фінансуванням та ресурсами для роботи. Рекомендовано також посилити вимоги до членів ради;
  7.  Верховного Суду, який має бути об’єднаний з Верховним Судом України. Існуюча структура суду має бути переглянута, шляхом створення одного суду зі спеціалізованими палатами. Також мають бути введені додаткові фільтри для обмеження його юрисдикції;
  8.  Дисциплінарної відповідальності суддів, в якій мають бути ухвалені чіткі правила, стандарти і процедури розслідування та розгляду скарг на неналежну поведінку суддів;
  9.  Адміністративної юстиції. В межах цього напрямку запропоновано переглянути підсудність адміністративних справ за позовами проти державних органів відповідно до зобов’язань перед Міжнародним валютним фондом (далі – МВФ). Запропоновано два способи реформування – або шляхом віднесення певних категорій справ до юрисдикції Верховного Суду, або шляхом створення нового спеціалізованого суду з конкурсним добором суддів за участю міжнародних експертів;
  10.  Державної судової адміністрації, в якій має бути проведений аудит. Також, судова адміністрація має бути реорганізована під контролем ВРП.

Того ж дня, Парламентська асамблея Ради Європи за результатами проведеного у 2020 році моніторингу затвердила резолюцію №2357 (2021), в якій відзначила стабільні недоліки в реформі судової влади і системи правосуддя в Україні та рекомендувала Україні утриматися від будь-яких дій, які можуть мати довгостроковий негативний вплив на верховенство права та незалежність судової влади.

Наступного дня на заяву послів G7 відреагували в Україні. Так, ВРП  звернулася до уряду та Міністерства закордонних справ із проханням повідомити, чи надсилали посли запропонований перелік заходів офіційним шляхом. Заступник керівника Офісу Президента А.Смирнов повідомив, що про такі рекомендації йому відомо ще з листопада, але особисто він виступає за широке їх фахове обговорення в межах Комісії з питань правової реформи. Він відзначив, що: «(д)о порад треба ставитися як до порад. Без строків їх реалізації і без примушування, але з відчутним рівнем професійного діалогу на рівні самої судової влади і антикорупційних органів».

29 січня Голова Європейської комісії Урсула фон дер Ляєн повідомила, що мала розмову з Президентом В.Зеленським, в якій йшлося і про важливість судової реформи. Офіс Президента, в своєму повідомленні про цю розмову змістив акценти на інші питання.

Оцінка ЦППР

Експерти ЦППР підтримують запропоновані послами G7 пріоритетні заходи у сфері судової реформи, оскільки їх реалізація дійсно матиме позитивний вплив на впровадження засад доброчесності в діяльність судової влади, подолання кругової поруки та протекціонізму.

Вже не вперше необхідність судової реформи в Україні є предметом уваги з боку міжнародної спільноти. Саме реалізація судової реформи, насамперед перезавантаження процедури добору членів ВРП та оцінка доброчесності чинного складу ради, є наріжним каменем досягнутих Україною у 2020 році домовленостей з МВФ та Європейським Союзом (детально в щотижневих аналізах 8-15 червня20-27 липня25 серпня – 1 вересня15-21 вересня17-23 листопада 2020 року), а також рекомендацій Венеційської комісії. На фоні досягнутих домовленостей, реакція Офісу Президента на заяву послів G7 щодо необхідності широкого обговорення запропонованих заходів виглядає спробою відтягнути в часі виконання взятих на себе зобов’язань (щодо реформи ВРП, створення незалежної ВККС, зміни підсудності справ щодо загальнодержавних органів).

Міжнародні партнери спільні у баченні проблем української судової влади та способів їх подолання. Водночас зволікання з проведенням реформ українською владою свідчить про відсутність політичної волі на якісне перезавантаження органів суддівського врядування. У сучасних умовах така поведінка є особливо небезпечною, зважаючи на те, що ще в листопаді 2020 року посли G7 наголосили, що реалізація судової реформи є ключовим чинником для переходу України на новий рівень євроінтеграції.



Народні депутати хочуть віддати нереформованій ВРП повний контроль за формуванням нової ВККС


Подія

29 січня до Парламенту внесений доопрацьований проєкт закону №3711-д «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо відновлення роботи Вищої кваліфікаційної комісії суддів України». Законопроєкт передбачає істотні зміни раніше запропонованої Президентом В.Зеленським процедури добору членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів (далі – ВККС), зокрема:

  •  ВККС складатиметься з 16 членів, 8 з яких мають призначатися з числа суддів/суддів у відставці;
  •  конкурс проводитиметься у два етапи. На першому етапі Конкурсна комісія з питань доброчесності проводитиме відбір кандидатів за критерієм доброчесності та рекомендуватиме не менше двох кандидатів на одну вакантну посаду члена ВККС. На другому етапі ВРП оцінюватиме кандидатів за критерієм професійної компетентності та визначатиме переможців конкурсу;
  •  до складу Конкурсної комісії мають входити 3 особи з числа суддів/суддів у відставці, запропоновані Радою суддів України та 3 особи запропоновані відповідно Радою прокурорів України, Радою адвокатів України, Національною академією правових наук України в особі Президії. У першому конкурсі до ВККС замість членів Конкурсної комісії за квотою адвокатів, прокурорів та науковців, будуть брати участь міжнародні експерти. Членів Конкурсної комісії призначатиме ВРП, а їх діяльність будуть забезпечувати працівники секретаріату ради;
  •  положення про проведення конкурсу, методологію оцінювання доброчесності кандидатів затверджуватиме ВРП за поданням Конкурсної комісії.

Крім того, автори законопроєкту пропонують наділити ВРП повноваженням визначати кількість суддів у судах, в т.ч. у Верховному Суді, та повернути право ВККС самостійно затверджувати документи, які стосуються її діяльності.

Оцінка ЦППР

Повноваження попереднього складу ВККС були достроково припинені президентським законом №193-ІХ в листопаді 2019 року. Новий склад ВККС мав бути сформований спеціально створеною конкурсною комісією з вирішальною участю у ній міжнародних експертів. Проте внаслідок спроби ВРП встановити контроль за перебігом та результатами такого конкурсу, конкурсна комісія так і не розпочала роботу (детально в щотижневих аналізах 13-20 січня20-27 січня4-10 лютого 2020 року). Хоча КСУ визнав частину положень вказаного закону неконституційними, але в частині зміни способу формування ВККС зауваження висловлені не були. Водночас провал ВРП створення конкурсної комісії зумовив необхідність законодавчих змін для розблокування конкурсу до ВККС.

Наприкінці червня 2020 року Президент В.Зеленський вніс законопроєкт №3711, який мав перезапустити конкурс до ВККС. У законопроєкті були повторені попередні помилки та збережений істотний вплив ВРП за конкурсом до ВККС. У першому читанні голосування за цей проєкт було провалене, та він був направлений на повторне перше читання.

Доопрацьований законопроєкт №3711-д, який профільний парламентський комітет рекомендує до прийняття в першому читанні, не тільки не враховує попередні помилки, але навпаки пропонує віддати конкурсний добір нових членів ВККС під повний контроль ВРП, яка формуватиме склад конкурсної комісії, затверджуватиме порядок її діяльності, затверджуватиме методологію, за якою члени комісії оцінюватимуть учасників конкурсу, а також сама оцінюватиме компетентність кандидатів, що впливатиме на остаточний вибір переможців. Крім того, саме службовці ВРП забезпечуватимуть роботу комісії. Важливо також зауважити, що будь-якої вирішальної ролі міжнародних експертів у першому конкурсі до ВККС внесений законопроєкт не передбачає.

Таким чином, парламентський комітет створив всі умови для формування підконтрольного ВРП першого складу ВККС. В умовах, коли проблеми з доброчесністю членів ВРП є предметом уваги на міжнародному рівні (зокрема, з боку Міжнародного валютного фонду, Європейського Союзу, Венеційської комісії, послів країн G7), а Україна бере на себе зобов’язання перевірити на доброчесність чинний склад ВРП, наділення ВРП додатковими повноваженнями, до вирішення проблем з доброчесністю її членів, є недопустимим.

Зважаючи на викладене, проєкт доцільно відхилити з наступним його істотним доопрацюванням задля забезпечення повної незалежності конкурсної комісії та власне результатів конкурсної процедури від ВРП.



Судді Вищого антикорупційного суду звинуватили ВРП у втручанні в їхню діяльність


Подія

27 січня збори суддів Вищого антикорупційного суду (далі – ВАКС) схвалили заяву щодо гарантій забезпечення незалежності ВАКС, в якій зазначено що: «практична діяльність ВРП під час здійснення дисциплінарних проваджень щодо суддів ВАКС в окремих випадках … може нести в собі ризик підриву незалежності суду». Як приклади наводяться факти притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів ВАКС за правову позицію у резонансних справах, неправомірне витребування копій матеріалів нерозглянутої судової справи, а також толерування дискредитації суддів ВАКС під час одного із публічних заходів заступником Голови ВРП.

29 січня на офіційному веб-сайті ВРП було оприлюднене спростування твердження про наявність упередженого підходу до розгляду скарг на суддів ВАКС, в якому посилаючись на статистичні дані щодо результатів розгляду скарг, які надійшли, було повідомлено, що ⅔ скарг на суддів ВАКС ВРП визнала безпідставними. Водночас ВРП назвала заяву зборів суддів ВАКС маніпулятивною та такою, що спрямована на дискредитацію конституційного органу.

Оцінка ЦППР

У щотижневому аналізі за 11-18 січня експерти ЦППР повідомляли про збільшення спроб вплинути на суддів ВАКС, зокрема й з боку ВРП. Схвалена зборами суддів ВАКС заява є підтвердженням того, що вони відчувають на собі тиск ВРП. Така заява є в значній мірі позитивним сигналом, який свідчить про те, що судді ВАКС не будуть толерувати втручання у їхню діяльність з боку інших суб’єктів, в т.ч. і з боку найвпливовішого суб’єкта у судовій системі –ВРП, від якої залежить прийняття кадрових рішень стосовно суддів, аж до звільнення їх з посад.

Щодо спростування, оприлюдненого на сайті ВРП, то з його змісту незрозуміло чи це є позиція самої ради, чи позиція прес-служби, оскільки відповідне рішення на сайті ВРП не оприлюднене, а на порядок денний питання щодо ВАКС не виносилося.



Верховна Рада прийняла за основу новий Закон про СБУ. Він потребує суттєвого доопрацювання


Подія

28 січня Верховна Рада прийняла в першому читанні проєкт Закону №3196-д від 26.10.2020  «Про внесення змін до Закону України «Про Службу безпеки України» щодо удосконалення організаційно-правових засад діяльності Служби безпеки України».

Законопроєкт розроблено на виконання п. 6 Розділу VI Прикінцевих і перехідних положень Закону «Про національну безпеку України» №2469-VIII, яким Служба безпеки зобов’язана розробити у шестимісячний строк законопроєкт про внесення змін до Закону «Про Службу безпеки України» та подати його Президентові України для внесення в установленому порядку на розгляд Верховної Ради. Попри те, що вказаний Закон набрав чинності у 2018 році, лише зараз Верховна Рада просунулась вперед у цьому питанні.

Концептуально  йдеться про перехід від спеціалізованого органу з широкими завданнями та повноваженнями до класичного контррозвідувального органу, що відповідає європейським стандартам діяльності спецслужб, викладених насамперед у рекомендаціях ПАРЄ №№ 1402 (1999)1466 (2005) та 1713 (2005).

Оцінка ЦППР

Законопроєктом запропоновані зміни до законів «Про Службу безпеки України» і «Про загальну структуру і чисельність Служби безпеки України», якими наразі регулюється діяльність СБУ. Хоча фактично йдеться про нову редакцію, що недоречно, з точки зору нормопроєктуальної техніки, адже має бути новий закон.

Варто виділити такі позитивні сторони законопроєкту:
–  поступово відбудеться (до 2024) передача слідчої функції до Державного бюро розслідувань, але до того часу СБУ продовжуватиме здійснювати досудове розслідування кримінальних правопорушень, що становлять загрозу державній безпеці (варто одразу вилучити з функцій «досудове розслідування кримінальних правопорушень, що становлять загрозу державній безпеці», адже це тимчасова функція);
–   розмежовується оперативно-розшукова та контррозвідувальна діяльність (остання виключається як підстава для проведення оперативно-розшукових заходів);
–   пропонуються багаторівневі механізми превентивного реагування на загрози державній безпеці: пропозиції, офіційне застереження, подання СБУ;
–   створюються передумови для ліквідації спеціальних підрозділів СБУ по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю (хоча можливість протидіяти організованій та транснаціональній злочинності передбачена з позицій протидії розвідувально-підривній діяльності на шкоду Україні);
–    передбачається поетапне скорочення штатної чисельності СБУ – 25, 20, 17 тисяч – щороку протягом 3 років (наразі у службі, з урахуванням особливого періоду, – 31 тисяча працівників);
–    планується часткова демілітаризація СБУ: з 1 січня 2022 року військові звання працівників СБУ буде замінено на спеціальні ( їх розрізнення недостатньо чітке та потребує доопрацювання);
–    передбачається можливість призначити «цивільного» Голову СБУ: досвід роботи у службі не вимагається (професійність збалансовується за допомогою вимоги до заступників мати стаж керування в СБУ протягом не менше 5 років).

З іншого боку, негативними сторонами законопроєкту є такі:
–   фактично зберігається статус СБУ як органу досудового розслідування (див. п. 4 ст. 4 законопроекту), хоча цей орган безпосередньо підпорядкований Президентові України, а не Кабінету Міністрів України (виконавчій владі), що створює загрозу його незалежності й призводить до неконституційної концентрації виконавчої влади у Президента України, на чому наголошував у своєму Висновку від 16 грудня 2019 року № 7-в/2019 Конституційний Суд України;
–   те саме стосується і неконституційності кадрових повноважень Президента України з погодження призначення/звільнення першого заступника та заступників Голови СБУ та начальників регіональних органів СБУ;
–  хоча і передбачена часткова демілітаризація СБУ, однак співробітники СБУ, навіть ті, що втрачають статус військовослужбовців, зберігають всі пільги військових і навіть з’являються додаткові пільги, зокрема: забезпечення медичним страхуванням, яке  включає санаторно-курортне лікування; 50-відсоткова знижка плати за користування житлом та плати за житлово-комунальні послуги. Демілітаризація цього органу має тягнути за собою і позбавлення таких пільг;
–   неконституційний порядок затвердження Дисциплінарного статуту СБУ «нормативно-правовим актом СБУ», адже це суперечить п. 22 ч. 1 ст. 92 Конституції України, яка передбачає, що він має затверджуватись законом;
–   СБУ позбавляється повноважень у сфері протидії економічним злочинам. Водночас СБУ матиме право на проведення контррозвідувального забезпечення в контексті економічного потенціалу, тобто функція економічної контррозвідки звужується в бік свого цільового призначення;
–   занадто широкий доступ СБУ до інформації без належного контролю: передбачено прямий доступ СБУ до інформаційних ресурсів та отримання копій інформаційних фондів з метою недопущення порушення гарантованих Конституцією України прав і свобод громадян, а також несанкціонованого доступу до конфіденційної інформації про особу та незаконного поширення такої інформації. Хоча такі повноваження і потрібні для контррозвідувальної діяльності, проте з огляду на масштабність втручання в право на приватність, потребують судового та адміністративного контролю.

Зважаючи на викладене, вважаємо, що законопроєкт необхідно суттєво доопрацювати із залученням органів влади, міжнародних партнерів України та представників громадянського суспільства і наукових установ.

Парламент ухвалив закон про орган фінансових розслідувань


Подія

28 січня Верховна Рада ухвалила Закон “Про Бюро економічної безпеки України” (проєкт 3087-д від 02.07.2020, далі – Закон).

Відповідно до пояснювальної записки, проєкт Закону було розроблено з метою ліквідації “податкової міліції”, оптимізації структури та чисельності органів, які ведуть боротьбу зі злочинами у сфері економіки, усунення дублювання їхніх функцій та створення Бюро економічної безпеки з метою запобігання, попередження, виявлення, припинення, розслідування та розкриття кримінальних правопорушень, віднесених законом до їх підслідності. Іншими словами, йдеться про утворення нового органу досудового розслідування.

Ухвалений Закон пропонує модель органу досудового розслідування, яка в кращий бік відрізняється від моделі “податкової міліції”, проте в ньому також закладено низку положень, які становлять загрозу для незалежності й політичної нейтральності органу та фактично перекреслюють намагання створити відомство за кращими практиками.

Оцінка ЦППР

Щодо статусу Бюро та місця в системі органів влади

Бюро економічної безпеки (надалі — Бюро) отримало статус центрального органу виконавчої влади. Його діяльність буде спрямовуватися та координуватися Кабінетом Міністрів напряму.

Аналогічний статус мало Державне бюро розслідування з періоду ухвалення профільного Закону до кінця 2019 року (зміни внесені Законом № 305-IX) і сам по собі такий статус не несе суттєвих ризиків для незалежності органу досудового розслідування.

Водночас діяльність Бюро, як вже було зазначено, буде спрямовуватися й координуватися Кабінетом Міністрів (на відміну від ДБР). Своєю чергою, між обов’язками Уряду у сфері фінансової та податкової політики та місією Бюро як органу досудового розслідування за якийсь час неминуче виникне інституційний конфлікт, що може спричинити втручання Уряду в роботу Бюро.

Щодо передачі до Бюро економічних функцій СБУ

Законом про Бюро були внесені деякі зміни в Закон “Про Службу безпеки України”, зокрема в частині структури служби, проте радянська модель роботи контррозвідки та  широкий функціонал як органу правопорядку залишаються незмінними, тому СБУ й надалі зберігатиме повноваження, завдяки яким можна буде втручатися в діяльність підприємств.

Щодо порядку відбору та призначення директора Бюро

Директор Бюро призначатиметься на посаду Кабінетом Міністрів за пропозицією конкурсної комісії. Конкурсна комісія може пропонувати до 3-х кандидатів на посаду директора Бюро. Дискреційні повноваження щодо остаточного вибору переможця конкурсу Закон залишає за Кабінетом Міністрів, не встановлюючи жодних орієнтирів для цього процесу.

До складу конкурсної комісії входять 9 осіб: по 3 представники визначають Рада національної безпеки і оборони, Верховна Рада та Кабінет Міністрів. Закон, аналогічно до Закону про ДБР, не містить обмежень щодо участі в роботі такої конкурсної комісії осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.         Як засвідчив досвід роботи конкурсної комісії з відбору директора ДБР, такі правила формування конкурсної комісії утворюють високий ризик політизації процесу відбору директора Бюро.

Окрім того, Конституція не наділяє ні Раду національної безпеки і оборони, ні Верховну Раду повноваженнями делегувати представників у відповідні конкурсні комісії. Іншими словами, згадані положення Закону мають неконституційний характер.

Щодо чисельності та порядку відбору працівників Бюро

Закон визначив, що гранична чисельність Бюро становить 4000 працівників. Це майже втричі більше, аніж кількість працівників ДБР, та майже в п’ять разів більше чисельності працівників НАБУ. При тому, що автори законопроєкту не надали обґрунтування такої чисельності Бюро, а радше просто відштовхувалися від чисельності “податкової міліції”.

Відбір працівників Бюро відбуватиметься конкурсними комісіями та в порядку, визначеному директором Бюро. При цьому, до складу таких конкурсних комісій обов’язково мають бути включені представники, визначені Радою громадського контролю при Бюро (до трьох осіб). Також обов’язковою умовою при відборі працівників Бюро є проведення психофізіологічного опитування із застосуванням поліграфа.

Примітно, що Закон не містить обмежень щодо прийняття на службу в Бюро осіб, які останнім часом працювали в Державній фіскальній службі (податковій міліції), спеціально уповноважених підрозділах захисту економіки СБУ чи Національної поліції. Парламент також не скористався квотним принципом формування Бюро (за прикладом ДБР): коли кількість колишніх працівників відповідних підрозділів, що можуть потрапити на службу в Бюро, обмежується на певному відсотковому рівні, що дозволив би забезпечити якісне оновлення персонального складу.

Щодо Ради громадського контролю

Рада громадського контролю Бюро утворюється у складі 15 осіб і формується на засадах відкритого та прозорого конкурсу шляхом рейтингового інтернет-голосування. Положення про Раду громадського контролю при Бюро та порядок її формування затверджується Кабінетом Міністрів.

Утім, як свідчить досвід Ради громадського контролю при ДБР, Кабінет Міністрів може затвердити невиправдано високі вимоги (наприклад, необхідність мати досвід роботи за спеціальністю не менш як 10 років) до кандидатів у члени Ради громадського контролю при Бюро, що значно звузить перелік можливих кандидатів до складу ради громадського контролю.

Висновок

Хоча намагання парламенту створити орган фінансових розслідувань є певним кроком уперед, згадані тут законодавчі рішення радше знижують шанс на якісно інше переформатування цієї сфери, аніж навпаки.

Згадані в тексті ризики можна усунути завдяки:

  •  налагодженню системи моніторингу (громадського та з боку Офісу Генерального прокурора) за спробами втручання Кабінету Міністрів в діяльність Бюро;
  •  повному перегляду функціоналу СБУ як контррозвідувального органу, а також скасуванню усіх повноважень СБУ, що притаманні органам правопорядку;
  •  виведенню Ради національної безпеки і оборони та Верховної Ради з суб’єктів формування конкурсної комісії з відбору директора Бюро, передавши ці повноваження Кабінету Міністрів;
  •  встановленню законодавчих обмежень на участь осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, у роботі конкурсної комісії з відбору директора Бюро;
  •  встановленню обмежувального квотного принципу для працівників Державної фіскальної служби (податкової міліції), спеціально уповноважених підрозділів захисту економіки СБУ та Національної поліції при формуванні штату Бюро;
  •  фінансуванню роботи Бюро лише на підставі належного обґрунтування потреби в запропонованій Законом граничній чисельності.