Політичний аналіз подій 10 – 16 листопада 2020
Щотижневий політичний аналіз Центру політико-правових реформ включає аналіз найважливіших процесів та подій у сферах конституціоналізму, політичних партій та виборів, урядування та публічної адміністрації, судівництва, протидії корупції, кримінальної юстиції, та ін.
У рубриці “Щотижневий політичний аналіз” подана вся щотижнева аналітика, здійснювана Центром політико-правових реформ.
Якщо ви бажаєте отримувати експертний аналіз електронною поштою – за останній тиждень і щовівторка – прохання надіслати листа за адресою media@pravo.org.ua.
Реформа судочинства та органів суддівського врядування, визначена одним із векторів економічного розвитку України до 2030 року, – позиція Уряду
Подія
6 листопада Прем’єр-міністр публічно презентував Економічний аудит країни та Вектори економічного розвитку до 2030 року. Проведений аудит показав, що сумарний ефект від реалізації потенціалу України може сягнути більше 1 трлн. доларів США за наступні 10 років. Для досягнення такого ефекту була запропонована візія розвитку української економіки – “Вектори економічного розвитку 2030”, одним з яких визначене верховенство права.
У межах цього вектору діагностовані ключові проблеми у сфері судочинства, запропоновані пріоритетні кроки для їх подолання та індикатори виконання цих кроків.
До поточних бар’єрів у сфері судочинства віднесено: низький рівень довіри до судової системи; відсутність сформованої Вищої кваліфікаційної комісії суддів (ВККС); наявність недоброчесних суддів та членів Вищої ради правосуддя (ВРП); нестача суддів, перевантаженість судів, затягування строків розгляду справ, в умовах відсутності гарантій дотримання судами цих строків; нерозвиненість електронних сервісів та альтернативних методів вирішення спорів; відсутність усталеної судової практики; низька доброчесність апарату суддів; неналежне виконання судових рішень; низький рівень професійної підготовки правників.
Запропоновано способи подолання вказаних перешкод, зокрема:
- провести відкритий конкурс до ВККС з вирішальною участю міжнародних експертів та представників громадськості (ГРД); утворити Етичну комісію для перевірки доброчесності членів ВРП за участю суддів, міжнародних експертів та ГРД. Набір нових членів ВРП проводити на конкурсній основі з вирішальною участю міжнародних експертів та громадськості; встановити чіткі вимоги щодо доброчесності до суддів;
- частково передати юрисдикцію Окружного адміністративного суду м. Києва до Верховного Суду;
- повноцінно запустити електронне судочинство, спростити судові процедури, впровадити екстериторіальний принцип розгляду справ.
- встановити наслідки недотримання судами строків розгляду справ;
- автоматизувати документообіг, визначити максимальне навантаження на одного суддю;
- зафіксувати у процесуальних кодексах стандарти судових рішень; запровадити курс юридичного письма у закладах вищої освіти; запровадити інститут преюдиційного запиту;
- запровадити інститут мирових суддів; повноцінний запуск суду присяжних;
- вдосконалити систему альтернативного вирішення спорів (третейські суди, медіація, арбітражі); розглянути доцільність запровадження змішаного суду для бізнесу у системі господарських судів;
- забезпечити розбудову ефективної системи виконання судових рішень; надати суддям доступ до державних реєстрів;
- ухвалити зміни до законодавства і Конституції для ефективної діяльності Міжнародного фінансового центру Kyiv City з власним міжнародним арбітражем та окремим судом;
- ухвалити і реалізувати Стратегію реформування судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів на 2021-2025 рр.
У межах кардинальної зміни функціонування запроповано: впровадити випадковий розподіл справ для суддівських колегій з суддями з різних регіонів; розширити повноваження ГРД в частині перевірки на доброчесність кандидатів до судів першої інстанції, а також можливості ініціювати дисциплінарні провадження щодо суддів; запустити систему штучного інтелекту для підготовки проєктів судових рішень; оновити електронний реєстр судових рішень та розширити кількість судових послуг, які надаються в електронному режимі.
Крім того, запропоновано деполітизувати процедуру конкурсного відбору суддів Конституційного Суду України, яка має здійснюватися незалежною конкурсною комісією (одна відбіркова комісія для трьох суб’єктів призначення).
Оцінка ЦППР
За даними п’ятого щорічного опитування іноземних інвесторів проведеного спільно ЕВА, Dragon Capital та Центром економічної стратегії, вперше за п’ять років опитування недовіра до судової системи очолила анти-рейтинг перешкод для іноземних інвестицій. При цьому, в попередні роки, недовіра до судів була перешкодою №2 для іноземних інвесторів.
Тобто, істотність впливу якості судової системи на економічний розвиток є очевидною.
Експерти ЦППР підтримують запропоновані заходи у сфері судоустрою. Напрямки змін обрані правильно, хоч частина запропонованих заходів не має достатнього рівня конкретизації (наприклад, пропозиція забезпечити ефективне функціонування інституту присяжних або забезпечити розбудову ефективної системи виконання судових рішень), або може бути предметом дискусії (наприклад, передача частини юрисдикції Окружного адміністративного суду м. Києва до Верховного Суду, що може призвести до перевантаження останнього, замість створення окремого суду, до юрисдикції якого віднести розгляд спорів за участю всіх державних органів національного рівня).
При цьому автори концепції слушно вважають, що реформу судоустрою слід розпочинати з ВРП та ВККС як органів, які повинні забезпечувати доброчесність та підзвітність суддів.
Запропоновані способи подолання проблем судочинства відповідають взятим Україною зобов’язанням перед Міжнародним валютним фондом та Європейським Союзом (детально в щотижневих аналізах 8-15 червня, 20-27 липня, 25 серпня-1 вересня, 15-21 вересня), а також узгоджені з проєктом Антикорупційної стратегії на 2020-2024 роки, який внесений на розгляд Парламенту урядом (детальніше в щотижневих аналізах 22-30 червня, 8-14 вересня 2020 року).
Експерти ЦППР проаналізували нові законопроєкти щодо подолання наслідків рішення Конституційного Суду щодо антикорупційного законодавства
Подія
Упродовж трьох тижнів після ухвалення Конституційним Судом сумнівного рішення №13-р/2020, яке знівелювало заходи держави щодо протидії корупції, парламентарі продовжують вносити пропозиції для подолання зумовленої Конституційним Судом кризи. Минулого тижня ми вже аналізували законопроєкти, спровоковані цим рішенням Конституційного Суду. Цього тижня з’явилися тексти законопроєктів № 4339 та 4343, які не були опубліковані раніше. Також у парламенті зареєстрований новий, 25-ий за рахунком, законопроєкт 2339-1.
Нагадаємо, рішенням Конституційного Суду було визнано неконституційними значну частину повноважень НАЗК щодо фінансового контролю, моніторингу способу життя, а також статтю Кримінального кодексу, яка встановлювала відповідальність за завідомо неправдиве декларування (див. докладний аналіз цього рішення: укр., англ.).
Оцінка ЦППР
На думку експертів ЦППР, законопроєкти № 4339 та 4343 пропонують неефективні рішення, хоча перший з них є рухом в правильному напрямку. Натомість законопроєкт № 2339-1 пропонує юридично коректне відновлення дії положень Закону “Про запобігання корупції”, а тому потребує підтримки.
Так, автори законопроєкту № 4339 пропонують залучати членів Громадської ради міжнародних експертів (ГРМЕ), створеної відповідно до Закону “Про Вищий антикорупційний суд”, до співбесід з кандидатами в судді Конституційного Суду. За задумом авторів законопроєкту, члени ГРМЕ повинні надавати висновки щодо доброчесності кандидатів, які мають додаватися до рекомендацій для суб’єктів призначення.
ЦППР підтримує залучення міжнародних організацій до майбутнього конкурсного добору суддів Конституційного Суду, але ефективність запропонованої моделі видається сумнівною. Так, ГРМЕ створена для інших цілей – перевірки доброчесності та професійної компетентності кандидатів на посаду судді Вищого антикорупційного суду. Не відомо, чи особи, обрані до складу ГРМЕ, погодяться на виконання нових функцій. Крім того, проблемним є те, суб’єкти призначення (обрання) суддів Конституційного Суду зможуть проігнорувати висновок членів ГРМЕ, що додатково ставить під сумнів ефективність такої процедури.
Законопроєктом № 4343 запропоновано вивести окремих суб’єктів (суддів, суддів Конституційного Суду, посадовців Вищої ради правосуддя (ВРП), Вищої кваліфікаційної комісії суддів, Державної судової адміністрації) з-під компетенції Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК); передати відповідні контрольні функції до ВРП, а також змінити порядок обрання голови НАЗК та включити представників суддів до конкурсної комісії з обрання голови НАЗК.
ЦППР вважає цю пропозицію неприйнятною, оскільки ВРП як колегіальний орган з великою кількістю завдань не може бути ефективним органом для вирішення ще й цих завдань. Створювати паралельну систему декларування для суддів – буде необгрунтованим витрачанням державних ресурсів. Крім того, необгрунтовано та нелогічно долучати представників суддів до обрання голови НАЗК в умовах, коли, за задумом авторів законопроєкту, цей орган втратить повноваження з фінансового контролю відносно суддів.
Законопроєктом № 2339-1 запропоновано доповнити Закон “Про запобігання корупції” новими положеннями, подібними до тих, що втратили чинність, доручити Кабінету Міністрів протягом місяця підготувати законопроєкт щодо особливостей контролю та перевірки декларацій, проведення моніторингу способу життя суддів, суддів Конституційного Суду України, а також встановити, що до визначення таких особливостей такі заходи здійснюються відповідно до Закону України «Про запобігання корупції». На думку експертів ЦППР, такий підхід може бути взятим за основу, хоча доцільно всі особливості врегулювати одним законом (наприклад, передбачити, що НАЗК повинна визначити особливості відповідних процедур щодо суддів і суддів Конституційного Суду після консультацій з Радою суддів України і Конституційним Судом України.
Нагадуємо, що на думку експертів ЦППР, проблеми, зумовлені визнанням неконституційними положень Закону “Про запобігання корупції” і статті 366-1 Кримінального кодексу, потребують комплексного вирішення. Необхідно:
- доповнити Закон “Про запобігання корупції” новими положеннями, які б відновили усі втрачені з рішенням Конституційного Суду механізми, передбачивши, що НАЗК повинна затвердити особливості процедури реалізації цих механізмів стосовно суддів і суддів Конституційного Суду з обов’язковими консультаціями з Радою суддів України і Конституційним Судом. Після реформування ВРП і ВККС деякі контрольні повноваження стосовно суддів можуть отримати інспектори цих органів;
- встановити адміністративну відповідальність за завідомо неправдиве декларування, однак за вчинення цих діянь за певних обтяжуючих обставин можна встановити кримінальну відповідальність як за кримінальний проступок;
- запровадити конкурсну процедуру відбору майбутніх суддів Конституційного Суду незалежною комісією, яку сформувати з фахівців, делегованих зборами суддів Конституційного Суду (першого складу) у відставці та міжнародними організаціями;
- підвищити кворум для розгляду справ та ухвалення рішень Конституційного Суду Великою палатою і передбачити для сенатів обов’язок передати справу на вирішення Великої палати, якщо вони схиляються до необхідності визнання положення певного акту неконституційним.