Політичний аналіз подій 13–20 травня 2019 року
Щотижневий політичний аналіз Центру політико-правових реформ включає аналіз найважливіших процесів та подій у сферах конституціоналізму, політичних партій та виборів, урядування та публічної адміністрації, судівництва, протидії корупції, кримінальної юстиції, та ін.
У рубриці “Щотижневий політичний аналіз” подана вся щотижнева аналітика, здійснювана Центром політико-правових реформ.
Якщо ви бажаєте отримувати експертний аналіз електронною поштою – за останній тиждень і щовівторка – прохання надіслати листа за адресою media@pravo.org.ua.
- Конституційні підстави для дострокового припинення повноважень Верховної Ради України відсутні
- Чергове загострення «кадрової» кризи у ВККС
- Президент України призначив двох членів Вищої ради правосуддя, обійшовши судову заборону
- Ухвалено Закон про вдосконалення діяльності Державного бюро розслідувань
Конституційні підстави для дострокового припинення повноважень Верховної Ради України відсутні
1. Експертна думка ЦППР
Президент Володимир Зеленський не має конституційних підстав достроково припинити повноваження Верховної Ради України VIII скликання.
2. Контраргумент відповідного органу влади
Новообраний Президент України Володимир Зеленський з моменту складення присяги 20 травня 2019 року вступив на посаду та у своїй промові оголосив про «розпуск» Парламенту цього складання. Очікується Указ Президента України «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України», який набере чинність з дня офіційного опублікування.
Позачергові вибори до ВРУ призначаються Президентом у період 60 днів з дня опублікування Указу «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України».
3. Оцінка ЦППР контраргументу органу влади
Новообраний Президент Володимир Зеленський за наявності конституційних підстав для дострокового припинення повноважень має право розпустити Верховну Раду України з моменту вступу на посаду 20 травня до 27 травня, тобто до моменту, коли це право вже не може бути реалізоване, оскільки в останні 6 місяців строку повноважень Парламенту не можна достроково припинити іі повноваження.
Очевидно, що єдиним вірогідним випадком для дострокового припинення повноважень Верховної Ради України може бути відсутність парламентської більшості та неспроможність створити нову протягом місяця від моменту припинення її існування (ст. 90 Конституції України).
Голова Верховної Ради України оголосив про припинення діяльності парламентської більшості 17 травня. Отже, Верховна Рада України має час до 16 червня для формування нової парламентської більшості. Таким чином, у Президента з’явиться конституційна підстава припинити повноваження Парламенту VIII скликання лише після 16 червня і то за умови нестворення такої більшості. Проте така підстава для розпуску не може бути реалізована через обмеження права розпуску за 6 місяців до завершення строку повноважень Верховної Ради України.
4. Пов’язане законодавство/розпорядження, що вимагає від органу влади діяти в певний спосіб
Конституція України, Постанова Верховної Ради України «Про порядок проведення урочистого засідання Верховної Ради України, присвяченого складенню присяги новообраним Президентом України»
5. Пропозиція ЦППР: як вирішити проблему, використовуючи юридичні механізми
Новобраного Президента України – гаранта додержання Конституції України – просимо діяти виключно в межах своїх конституційних повноважень та, відповідно, відмовитися від дострокового припинення повноважень Верховної Ради України VIII скликання в неконституційний спосіб за відсутності для цього підстав.
У разі видання відповідного Указу – щонайменше 45 народним депутатам поставити питання конституційності Указу перед Конституційним Судом України.
Чергове загострення «кадрової» кризи у ВККС
1. Експертна думка ЦППР
Як повідомляли експерти ЦППР у політичному аналізі подій 1-8.04.2019 року, різні суб’єкти своїми діями створюють підстави для того, щоб вважати чинний склад Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (ВККС) незаконним. Новим етапом «кадрової» кризи стало вжиття Окружним адміністративним судом м. Києва 15.05.2019 року заходів забезпечення позовів шляхом встановлення:
– заборони С. Козьякову виконувати повноваження члена ВККС. Суд також ухвалив рішення, яким встановив відсутність в нього повноважень члена ВККС з 25.10.2018 року;
– обов’язку голови ВККС негайно ухвалити розпорядчий акт про включення С. Остапця до складу ВККС у зв’язку з припиненням повноважень члена ВККС С. Щотки. Рішення в Єдиному державному реєстрі судових рішень не виявлене.
Є підстави стверджувати, що ситуація з невизначеністю законодавчого регулювання строку повноважень членів ВККС, які призначені у 2014 році, використовується для дестабілізації роботи цього органу, посилення його залежності та, можливо, таким чином створюється правова основа для скасування результатів конкурсу до Вищого антикорупційного суду, другого набору до Верховного Суду та кваліфікаційного оцінювання окремих суддів, оскільки ці процедури відбулися за участю членів ВККС, строк повноважень яких зараз оскаржується в судовому порядку.
2. Контраргумент відповідного органу влади
ВККС відреагувала на вказані судові рішення, повідомивши, що «наявні у Комісії документи свідчать про інше, тобто, можна припустити, що ВККС не погодилася з висновками суду про сплив строку повноважень С. Козьякова та С. Щотки. При цьому в повідомленні міститься посилання на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 25.03.2019 року у справі №640/2620/19, у якому суд встановив, що строк повноваження С. Щотки спливає 05.12.2020 року, та відмовлено в задоволенні позовної вимоги про визнання відсутності повноважень у нього з 05.12.2018 року. Також у повідомленні згадується рішення Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 25.04.2019 року в справі №9901/66/19, у якому в мотивувальній частині суд підтвердив висновок про 6-річний строк повноважень С. Козьякова та С. Щотки. Ці рішення наразі не набрали законної сили.
Окрім того, у своїх поясненнях від 15.03.2019 року в справі №640/2620/19 представник Державної судової адміністрації України стверджував, що строк повноважень С. Щотки становить 6 років з моменту його призначення на посаду. Проте, за декілька днів до цього, 12.03.2019 року голова ДСА України оголосив про проведення конкурсу на посаду члена Комісії, а вже 06.05.2019 року призначив С. Остапця членом ВККС та припинив повноваження С. Щотки. Тобто для цілей розгляду окремої судової справи ДСА України зайняла одну позицію, а згодом кардинально її змінила.
Масове надходження адміністративних позовів, які стосуються строку повноважень членів ВККС прослідковується з лютого 2019 року. Зокрема, 15.02.2019 року до Окружного адміністративного суду м. Києва надійшли позови щодо визнання відсутності повноважень у С. Козьякова, С. Щотки, Т. Весельської. У квітні надійшли позови щодо визнання відсутності повноважень у ще 5 членів ВККС (А. Заріцької, М. Макарчука, М. Мішина, Ю. Тітова, В. Устименко). До цього питання про строк повноважень окремих членів ВККС у судову площину не виносилося.
Тобто зараз саме Окружний адміністративний суд м. Києва вирішує долю персонального складу ВККС та значною мірою легітимності проведених нею процедур. Саме тому не видається випадковою неявка у квітні 2019 року 30 суддів цього суду для складення іспиту в межах процедури кваліфікаційного оцінювання.
3. Оцінка ЦППР контраргументу органу влади
Рішення у справах №640/2620/19 та №9901/66/19, на які посилається у своєму повідомленні ВККС, наразі не набрали законної сили. Водночас ухвала про вжиття заходів забезпечення позову виконується негайно з дня її постановлення незалежно від оскарження (ч. 1 ст. 156 Кодексу адміністративного судочинства України). Тобто з моменту ухвалення вказаної ухвали С. Козьяков та С. Щотка не можуть виконувати повноваження членів ВККС.
Водночас практика забезпечення позовів у такий спосіб, як це зробив Окружний адміністративний суд м. Києва, зокрема щодо включення до штату нового члена ВККС, є нетиповою і може також призвести до нелегітимності процедур за участю цього нового члена, якщо в подальшому суд встановить його неповноважність. Тобто забезпечення позову в такий спосіб має маніпулятивний характер і свідчить про політизацію роботи цього суду.
Застосування негативних наслідків до суддів Окружного адміністративного суду м. Києва, наприклад, під час кваліфікаційного оцінювання може бути подане ними як помста за конкретні рішення.
4. Пов’язане законодавство/розпорядження, що вимагає від органу влади діяти в певний спосіб
Відповідно до ч. 2 ст. 92 Закону «Про судоустрій і статус суддів» (у редакції, що діяла на момент призначення членів ВККС у 2014 – на поч. 2015 рр.) строк повноважень члена ВККС становив 6 років.
Відповідно до підпункту 5 п. 5 Розділу ІІ Прикінцевих та перехідних положень Закону «Про забезпечення права на справедливий суд» від 12.02.2015 року члени ВККС призначені Міністром юстиції України, головою ДСА України, здійснюють свої повноваження протягом 4 років з дня призначення на посаду.
Згідно з п. 26 Прикінцевих та перехідних положень Закону «Про судоустрій і статус суддів» від 02.06.2016 року члени ВККС виконують свої повноваження до закінчення строку, на який їх було призначено.
Таким чином, існує очевидна колізія між положеннями законів, що визначають строк повноважень членів ВККС, призначених у 2014 – на поч. 2015 рр.
5. Пропозиція ЦППР: як вирішити проблему, використовуючи юридичні механізми
З огляду на тривалість і різні сценарії розгляду спорів щодо терміну повноважень членів ВККС у судах, взаємну залежність суддів і членів ВККС, а також зважаючи на численні проблеми в роботі ВККС під час конкурсу до Верховного Суду та в межах кваліфікаційного оцінювання, оптимальним шляхом є перезавантаження цього органу. Необхідно розглянути можливість реорганізації ВККС для того, щоб на період проведення реформи включити до складу органів з добору й оцінювання суддів більше представників громадського сектору, яким довіряє суспільство (правозахисники, журналісти, представники профільних громадських організацій), ніж самих суддів. Участь у таких органах представників міжнародних організацій посилить прозорість і довіру до процесу з боку міжнародної спільноти (вказана рекомендація висловлювалася в політичному аналізі подій 1-8.04.2019 року).
Що ж до негайного реагування. то членам ВККС, строк повноважень яких є предметом судового розгляду, варто утриматися від участі в процедурах, що проводяться Комісією. Діяльність суддів Окружного адміністративного суду м. Києва доцільного розглянути в межах дисциплінарних процедур.
Президент України призначив двох членів Вищої ради правосуддя, обійшовши судову заборону
1. Експертна думка ЦППР
11.03.2019 року Президент України підписав Указ №65/2019, яким визначив процедуру проведення відкритого конкурсу на призначення членів Вищої ради правосуддя (ВРП) за квотою Президента України та склад відповідної конкурсної комісії.
22.04.2019 року Окружний адміністративний суд м. Києва задовольнив заяву про забезпечення позову щодо заборони конкурсній комісії подавати Президенту рекомендації щодо призначення будь-яких кандидатів. Суд мотивував своє рішення тим, що невжиття відповідних заходів може істотно ускладнити або унеможливити виконання рішення суду, поставить під загрозу ефективний захист і поновлення порушених прав та інтересів позивача за захистом яких він звернувся.
Однак 11.05.2019 року Президент обійшов цю судову заборону шляхом внесення змін до свого Указу від 11.03.2019 року. 13.05.2019 року глава держави призначив А. В. Василенка та М. Г. Ісакова на посади членів ВРП.
2. Контраргумент відповідного органу влади
Згідно з формулюванням Указу від 11.05.2019 року про внесення змін до Указу Президента України від 11.03.2019 року №65, якщо комісія з будь-яких причин не може рекомендувати кандидатів на призначення, рекомендованими вважаються всі кандидати, які включені до переліку осіб, стосовно яких проводиться спеціальна перевірка. Президент має право призначити членом ВРП будь-кого з-поміж рекомендованих у такий спосіб кандидатів.
Таким чином, Президент отримав можливість призначити членів ВРП за своєю квотою, формально не порушуючи судової заборони.
3. Оцінка ЦППР контраргументу органу влади
На думку експертів ЦППР, призначення членами ВРП А. В. Василенка та М. Г. Ісакова є політичним, спрямованим на збереження впливу команди колишнього Президента Петра Порошенка над ключовим органом у системі суддівського врядування. На це вказує, зокрема те, що члени ВРП були призначені без конкурсу, за тиждень до закінчення повноважень Президента Порошенка, в обхід судової заборони. Водночас сам факт накладення судової заборони, спрямованої на недопущення реалізації Президентом своїх повноважень, а також низка інших сумнівних резонансних рішень Окружного адміністративного суду м. Києва протягом останнього місяця (щодо націоналізації «Приватбанку», закінчення повноважень членів ВККС тощо) вказують на те, що цей суд є політизованим органом.
4. Пов’язане законодавство/розпорядження, що вимагає від органу влади діяти в певний спосіб
Відповідно до ст. 131 Конституції України ВРП складається з двадцяти одного члена, з яких 10 – обирає з’їзд суддів України з числа суддів чи суддів у відставці, 2 – призначає Президент України, 2 – обирає Верховна Рада України, 2 – обирає з’їзд адвокатів України, 2 – обирає всеукраїнська конференція прокурорів, 2 – обирає з’їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ. Голова Верховного суду є членом ВРП за посадою.
Порядок призначення членів ВРП за квотою Президента визначається Законом «Про вищу раду правосуддя». Відповідно до нього для призначення Президентом члена ВРП на веб-сайті Офіційного Інтернет-представництва Президента розміщується оголошення про проведення відкритого конкурсу. Положення про проведення відкритого конкурсу для призначення Президентом членів ВРП затверджується Президентом України.
5. Пропозиція ЦППР: як вирішити проблему, використовуючи юридичні механізми
Призначення новообраних членів ВРП у політичний спосіб свідчить про те, що ключовий орган у системі суддівського врядування залишається насамперед політичним інструментом. За таких умов він не здатний забезпечувати незалежність судової системи. З огляду на це доцільно внести зміни до Конституції України щодо способу формування цього органу. Вважаємо, що за теперішніх умов не менше половини цього органу повинні призначатися з урахування позиції громадськості. Конкретний спосіб участі громадськості може бути визначений з урахуванням досвіду обрання членів Громадської ради доброчесності та Громадської ради міжнародних експертів. У разі, якщо досягти конституційних змін не вдасться, у законі слід передбачити обов’язкову перевірку доброчесності кандидатів на посаду членів ВРП. Наразі щодо кандидатів на посади членів ВРП проводиться лише спеціальна перевірка.
Ухвалено Закон про вдосконалення діяльності Державного бюро розслідувань
1. Експертна думка ЦППР
17 травня Верховна Рада України ухвалила в цілому, а 18 травня Президент України підписав Закон №5395-д, спрямований на підвищення ефективності роботи Державного бюро розслідувань.
Цей Закон дозволяє ДБР сформувати власні оперативні підрозділи, зокрема оперативно-технічні та особистої безпеки.
Проте ухвалений Закон містить дискусійне положення – запроваджено спеціальні звання для службовців ДБР, проте не визначено переліку посад, перебування на яких потребує присвоєння цих звань. Іншими словами, вирішення цього питання залишається на розсуд Директора ДБР та його заступників. Хоча раніше планувалося утворення ДБР як винятково «цивільного» органу.
2. Контраргумент відповідного органу влади
Державне бюро розслідувань оприлюднило заяву про оголошення конкурсу на відповідні посади в оперативні підрозділи одразу тільки після набрання чинності Законом.
3. Оцінка ЦППР контраргументу органу влади
Рішення керівництва ДБР про якнайшвидший запуску конкурсний відбір оперативних співробітників дозволить швидко підвищити ефективність роботи органу.
4. Пов’язане законодавство/розпорядження, що вимагає від органу влади діяти в певний спосіб
Конституція України, Закон України «Про Державне бюро розслідувань».
5. Пропозиція ЦППР: як вирішити проблему, використовуючи юридичні механізми
Керівництву ДБР варто встановити, що спеціальні звання повинні присвоюватися тільки службовцям оперативно-технічних підрозділів та підрозділів забезпечення особистої безпеки.