Що вас цікавить?

Політичний аналіз подій 15 – 21 вересня 2020

21.09.2020

Щотижневий політичний аналіз Центру політико-правових реформ включає аналіз найважливіших процесів та подій у сферах конституціоналізму, політичних партій та виборів, урядування та публічної адміністрації, судівництва, протидії корупції, кримінальної юстиції, та ін.

У рубриці “Щотижневий політичний аналіз” подана вся щотижнева аналітика, здійснювана Центром політико-правових реформ.

Якщо ви бажаєте отримувати експертний аналіз електронною поштою – за останній тиждень і щовівторка – прохання надіслати листа за адресою media@pravo.org.ua.




Уряд затвердив проєкт Антикорупційної стратегії на 2020-2024 роки


Подія

16 вересня Кабінет Міністрів затвердив з умовою доопрацювання проєкт Антикорупційної стратегії на 2020-2024 роки, розроблений Національним агентством з питань запобігання корупції (далі – НАЗК). Під час обговорення у розділ щодо антикорупційних заходів у сфері правосуддя були внесені зміни щодо незалежної комісії, яку спочатку пропонувалося наділити повноваженнями проводити попередній відбір нових членів Вищої ради правосуддя (далі – ВРП) та Вищої кваліфікаційної комісії суддів (далі – ВККС), а після змін – лише оцінювати їх доброчесність. Також втрату посади чинними членами ВРП, які не відповідають вимогам доброчесності, як очікуваний результат, замінили на розгляд питання про втрату посади такими членами.

17 вересня ВРП затвердила позицію щодо проєкту Антикорупційної стратегії (в значній мірі щодо розділу, який стосується судоустрою), в якій назвала його таким, що «суперечить чинному конституційному регулюванню суспільних відносин». На думку ВРП, пропонуючи судоустрійні зміни, НАЗК виходить за межі своєї компетенції.

Оцінка ЦППР

Наприкінці червня 2020 року НАЗК винесло на публічне обговорення проєкт Антикорупційної стратегії на 2020-2024 роки. Експерти ЦППР підтримували запропоновані заходи у сфері судоустрою, зважаючи на їх актуальність, високий антикорупційний потенціал, а також врахування ними досвіду імплементації схожих інститутів у минулому.

Після публічного обговорення з проєкту було виключено низку важливих антикорупційних заходів, що зменшувало потенціал стратегії щодо протидії корупції у сфері правосуддя (детально в щотижневому аналізі 8 – 14 вересня 2020 року). Зміни, внесені під час засідання уряду, вочевидь також є результатом політичних компромісів. Але навіть після цих змін, на думку експертів ЦППР, положення проєкту Антикорупційної стратегії залишаються актуальними і потребують підтримки. Так чи інакше норми майбутніх законів щодо мандату незалежної комісії для перевірки теперішніх і майбутніх членів ВРП повинні відповідати міжнародним зобов’язанням України.

Після затвердження Кабінетом Міністрів проєкт Антикорупційної стратегії буде внесено до парламенту для остаточного затвердження як урядова ініціатива.

Позиція ВРП щодо проєкту Антикорупційної стратегії, на думку експертів ЦППР, заснована на неправильному розумінні юридичного значення цього документу. Антикорупційна стратегія є комплексним, програмним документом (документом політики), який визначає напрямки протидії корупції на декілька років з очікуваними результатами в різних сферах. Тому цілком очевидно, що стратегія містить положення, частину з  яких можна реалізувати лише шляхом зміни чинного нормативного регулювання. Крім того, зі змісту позиції ВРП видно, що в ній оцінений текст проєкту, оприлюднений спочатку, однак після різних раундів обговорень, він зазнав певних змін.



Ратифіковано міжнародні зобов'язання України перед ЄС, зокрема щодо реформи органів суддівського врядування


Подія

16 вересня набрав чинності Закон «Про ратифікацію Меморандуму про взаєморозуміння між Україною як Позичальником та Європейським Союзом як Кредитором і Кредитної угоди між Україною як Позичальником та Національним банком України як Агентом Позичальника та Європейським Союзом як Кредитором (щодо отримання Україною макрофінансової допомоги Європейського Союзу у сумі до 1 мільярда 200 мільйонів євро)». З-поміж іншого, ратифікований Меморандум передбачає проведення законодавчих змін і в сфері судоустрою, зокрема:

  •  формування шляхом прозорої процедури відбору незалежною комісією з міжнародною участю нової ВККС;
  •  створення за участю міжнародних експертів етичної комісії, яка проведе одноразову оцінку доброчесності чинних членів ВРП з можливістю рекомендувати їх звільнення органам обрання (призначення). Надалі комісія проводитиме попередній відбір кандидатів у ВРП, з якого  відповідні органи будуть визначати членів ради.

Оцінка ЦППР

Експерти ЦППР раніше проводили аналіз положень Меморандуму в частині взятих зобов’язань щодо реформи органів суддівського врядування (див. щотижневі аналізи 20 – 27 липня25 серпня – 1 вересня 2020). Набрання чинності законом, яким ратифіковано цей Меморандум, свідчить про те, що він став частиною національного законодавства, а тому, подальша законопроєктна робота у сфері реформи ВРП та ВККС має здійснюватися на підставі та у напрямку, закріпленому в цьому нормативному акті. Слід також зазначити, що затверджена Урядом Антикорупційна стратегія на 2020-2024 роки передбачає схожі механізми забезпечення доброчесності членів ВККС та ВРП, як один із способів протидії корупції у сфері правосуддя.

Тобто, як міжнародні інституції (Європейський Союз, Міжнародний валютний фонд), так і національні органи влади відзначають важливість запровадження дієвих механізмів контролю за доброчесністю органів суддівського врядування. Це засвідчує існування відповідної проблеми та необхідність її вирішення, як для подолання корупції в державі, так і для продовження євроатлантичного курсу України, визначеного в Конституції.

Як вже повідомляли експерти ЦППР, на розгляді у Верховній Раді знаходиться три альтернативні законопроєкти щодо реформи ВККС та ВРП (Президента Володимира Зеленського, народного депутата з фракції партії «Голос» та народних депутатів з фракції президентської партії «Слуга Народу»). Перед парламентськими канікулами профільний комітет Парламенту рекомендував ухвалити в першому читанні саме президентський законопроєкт, який не відповідає взятим міжнародним зобов’язанням, оскільки не передбачає жодних механізмів перевірки доброчесності чинних та майбутніх членів ВРП (детально – в щотижневих аналізах 15 – 22 червня, 6 – 13 липня,  13 – 20 липня 2020 року). Зважаючи на взяті зобов’язання, одним із пріоритетних напрямків роботи парламенту на найближчих засіданнях, має стати прийняття необхідного законодавчого регулювання для початку реформи ВРП та створення нової ВККС.



«Судовій владі завдано значної шкоди від змісту зазначених записів», – Верховний Суд висловив позицію щодо «плівок Вовка»


Подія

18 вересня Пленум Верховного Суду затвердив заяву щодо оприлюднених Національним антикорупційним бюро (далі – НАБУ) матеріалів негласних слідчих дій у справі за підозрою голови та суддів Окружного адміністративного суду м. Києва, Голови Державної судової адміністрації у створенні злочинної організації, яка здійснювала втручання в діяльність інших органів влади для розв’язання особистих або чужих питань, зокрема, мала на меті встановити контроль над ВККС та ВРП (т.зв. «плівки Вовка», детально в щотижневому аналізі 13 – 20 липня).

Наголосивши, що правову оцінку цим записам буде надано в правовий спосіб під час розгляду кримінального провадження, Верховний Суд констатував, що «судовій владі завдано значної шкоди від змісту зазначених записів. Це несе в собі ризик серйозного порушення цінностей, на яких будується незалежний і справедливий суд, та зводить нанівець щоденні зусилля тисяч суддів з підвищення довіри громадян до суду».  Також Пленум Верховного Суду закликав всіх суддів «усіма своїми діями та вчинками як у судовому процесі, так і поза його межами демонструвати високі стандарти правосуддя та етичної поведінки, незалежність і неупередженість у прийнятті рішень, підтверджуючи таким чином вірність присязі судді».

Через декілька годин прес-офіс ВРП відреагував на заяву Верховного Суду назвавши її такою, що надана у спосіб, не передбачений законом та привносить «недоречну політизацію процесів у судовій владі».

Оцінка ЦППР

На думку заступника голови правління ЦППР Романа Куйбіди, заява суддів Верховного Суду – це перша адекватна реакція представників суддівського корпусу на оприлюднену НАБУ інформацію щодо високопосадової корупції в сфері правосуддя.

Так звані «плівки Вовка» є одним із найбільших корупційних скандалів у судовій системі за роки незалежності. За версією слідства, на аудіозаписах зафіксовані не лише факти ухвалення суддями Окружного адміністративного суду м. Києва «замовних» рішень, але й вплив голови цього суду на діяльність інших суб’єктів у сфері правосуддя, зокрема, членів ВРП, ВККС, Голови Державної судової адміністрації, Уповноваженого Верховної ради з прав людини, суддів Конституційного Суду.

Незважаючи на те, що оприлюднена НАБУ інформація є суспільно важливою, 23 липня ВРП засудила її поширення, зазначивши, що такі дії бюро підривають авторитет правосуддя. Подальші рішення та публічна комунікація ВРП створювали враження, що у цій справі члени ради стали на сторону підозрюваних столичних суддів (детально в щотижневих аналізах 20 – 27 липня1 – 7 вересня).

Сумніви щодо об’єктивності і незалежності ВРП у цій ситуації викликає і той факт, що її члени самі фігурують на записах як піддатливі об’єкти незаконного впливу. Крім того, відповідь на заяву Верховного Суду з оцінкою її змісту на офіційному веб-сайті надав прес-офіс ВРП – структурний підрозділ, який відповідає за публічну комунікацію діяльності ради, але не може надавати власну оцінку будь-яким процесам від імені ВРП, яка не проводила засідань після ухвалення відповідного рішення Пленумом Верховного Суду.



Конституційний Суд визнав неконституційними повноваження Президента щодо Національного антикорупційного бюро


Подія

16 вересня Конституційний Суд України (далі — КСУ) Рішенням (№ 11-р/2020) у справі щодо відповідності Конституції окремих положень Закону «Про Національне антикорупційне бюро України» (далі — Закон) визнав неконституційними повноваження Президента України:

– утворювати Національне антикорупційне бюро України (далі — НАБУ) (ч. 2 ст. 1);

– призначати на посаду та звільняти Директора НАБУ (абз. 1 ч. 1 ст. 6, абз. 2 ч. 9 ст. 7);

– визначати трьох осіб до складу Конкурсної комісії (п. 1 ч. 3 ст. 7);

– щороку визначати одного з трьох членів до комісії зовнішнього контролю (друге речення абз. 2 ч. 6 ст. 26);

– затверджувати положення про Раду громадського контролю та про порядок її формування (ч. 2 ст. 31).

Оскільки КСУ постановив, що визнані неконституційними  положення цього Закону втрачають чинність через три місяці з дня ухвалення рішення, Верховній Раді слід невідкладно (до 16.12.2020 р.) привести згадані положення цього Закону у відповідність до Конституції. Відтермінування втрати чинності неконституційними положеннями пов’язано з необхідністю надання часу Парламенту для виправлення попередніх законодавчих помилок при утворенні НАБУ.

Крім того, КСУ закрив конституційне провадження у справі  щодо перевірки на відповідність Конституції абз. 1 ч. 1 ст. 1 цього Закону щодо визначення НАБУ “державним правоохоронним органом”. Суд роз’яснив, що народні депутати не обґрунтували неконституційність цього положення.

Оцінка ЦППР

Це рішення КСУ було прогнозованим, зокрема, зважаючи на юридичну позицію, висловлену в Рішенні КСУ № 9-р/2020 про неконституційність Указ Президента України про призначення Артема Ситника Директором НАБУ (див. юридичну позицію ЦППР від 4 вересня 2020 року),

Експерти ЦППР звертають увагу на те, що суб’єкт конституційного подання, стверджуючи про неконституційність повноважень Президента, не заявляв про невідповідність Конституції аналогічних повноважень Верховної Ради, через що вони не могли бути предметом оцінки КСУ у межах цього провадження. На нашу думку, також не узгоджуються з Конституцією визначені цим Законом повноваження Верховної Ради:

– звільняти Директора НАБУ з посади за наявності підстав, визначених в цьому законі (абз. 2 ч. 1 ст. 6);

– визначати трьох осіб до складу Конкурсної комісії (п. 3 ч. 3 ст. 7);

– щороку визначати одного з трьох членів до комісії зовнішнього контролю (друге речення абз. 2 ч. 6 ст. 26).

Крім того, положення п. 11 ч. 1 ст. 8 Закону щодо внесення Директором НАБУ подання Президенту України про присвоєння рангів державних службовців вищого начальницького складу НАБУ також містить в собі ознаки неконституційності, оскільки Президент України присвоює вищі військові звання, вищі дипломатичні ранги та інші вищі спеціальні звання і класні чини (п. 24 ч. 1 ст. 106 Конституції України), а не ранги державних службовців.

Тому на виконання Рішення КСУ задля приведення положень Закону “Про Національне антикорупційне бюро України” у повну відповідність до Конституції України і для збереження внутрішніх логічних зв’язків у тексті цього Закону, Верховній Раді необхідно вилучити або викласти у новій редакції такі положення цього Закону: абз. 1 ч. 1 та ч. 2 ст. 1; ч. 1 та абз. 3 ч. 4 ст. 6, ст. 7 (повністю); п. 11 ч. 1 ст. 8; перше і друге речення абз. 2 ч. 6 ст. 26; ч. 2 ст. 31; п. 3 Розділу II “Прикінцеві положення”. Водночас важливо зберегти і посилити гарантії незалежності цього органу, зокрема від політичних та інших втручань у його діяльність.

Відтермінування втрати чинності неконституційними положеннями Закону на три місяці може мати сенс не лише для приведення у відповідність до Конституції відповідних положень закону, а й для врегулювання законодавцем порядку припинення повноважень Директора НАБУ і членів Ради громадського контролю при НАБУ, які були призначені (обрані) на підставі актів, які не мали конституційної основи. Зокрема указ про призначення на посаду Директора НАБУ Артема Ситника був визнаний неконституційним 28 серпня цього року, проте з незрозумілих причин без відтермінування чинності, що викликало невизначеність юридичного статусу цієї особи після вказаної дати (див. докладно юридичну позицію ЦППР).

На сьогодні у Парламенті зареєстровано три законопроєкти про внесення змін до Закону “Про Національне антикорупційне бюро України”: 2 вересня (основний, реєстр. № 4025) та 16 вересня цього року — два альтернативних  (реєстр. № 4025-1 та № 4025-2).

Положення цих законопроєктів багато в чому є ідентичними: в них пропонуються аналогічні способи розв’язання питання щодо призначення Директора НАБУ. Зокрема, НАБУ визначається як центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом, Директор НАБУ буде призначатися Кабінетом Міністрів відповідно до результатів відкритого конкурсного добору. Однак у законопроєкті № 4025-2 друге речення абз. 2 ч. 6 ст. 26 Закону “Про Національне антикорупційне бюро України”, положення якого було визнане неконституційним, залишається в незмінній редакції.

Звертаємо також увагу на те, що зараз КСУ паралельно розглядає дві справи щодо відповідності Конституції окремих положень Закону „Про Державне бюро розслідувань“ (подання 45 народних депутатів України від 29 серпня 2019 року та подання 58 народних депутатів України від 2 червня 2020 року), в яких оспорюються кадрові повноваження Президента України щодо призначення Директора ДБР, вчинення ним інших кадрово-організаційних дій, а також сам правовий статус ДБР як державного правоохоронного органу з аналогічних підстав, як у справі про НАБУ. Тому Верховній Раді доцільно внести відповідні зміни у Закон „Про Державне бюро розслідувань”, не чекаючи рішень КСУ з цього приводу.