Щотижневий аналіз 15 – 22 червня 2020 року
Щотижневий політичний аналіз Центру політико-правових реформ включає аналіз найважливіших процесів та подій у сферах конституціоналізму, політичних партій та виборів, урядування та публічної адміністрації, судівництва, протидії корупції, кримінальної юстиції, та ін.
У рубриці “Щотижневий політичний аналіз” подана вся щотижнева аналітика, здійснювана Центром політико-правових реформ.
Якщо ви бажаєте отримувати експертний аналіз електронною поштою – за останній тиждень і щовівторка – прохання надіслати листа за адресою media@pravo.org.ua.
Новий Президентський законопроєкт щодо судової реформи: біг по колу
Подія
22 червня Президент України вніс до Верховної Ради України законопроєкт «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності Верховного Суду та органів суддівського врядування». Як зазначено в пояснювальній записці, метою законопроєкту є вдосконалення діяльності органів суддівського врядування та узгодження положень законодавства з рішеннями Конституційного Суду України від 18.02.2020 № 2-р/2020 (див. аналіз експертів ЦППР) та від 11.03.2020 № 4-р/2020 (див. аналіз експертів ЦППР), якими були визнані неконституційними ліквідація Верховного Суду України, а також окремі положення першого закону Президента Володимира Зеленського, який стосувався судової реформи.
Запропоновані зміни можна поділити на три блоки:
1. Підпорядкування Вищої кваліфікаційної комісії суддів Вищій раді правосуддя
Законопроєкт передбачає, що до складу Вищої кваліфікаційної комісії суддів (далі – ВККС) має входити 16 членів, які призначаються Вищою радою правосуддя (далі – ВРП) за результатами конкурсу строком на чотири роки. Положення про конкурс затверджує сама ВРП. На посади у ВККС не зможуть претендувати особи, які до ухвалення цього закону були членами Вищої ради юстиції, ВРП або ВККС.
Для проведення конкурсу створюється спеціальна конкурсна комісія з 4–6 членів: (до) трьох осіб з числа суддів або суддів у відставці, запропонованих Радою суддів України, та (до) трьох міжнародних експертів, визначених ВРП на підставі пропозицій міжнародних та іноземних організацій, які надають Україні міжнародну технічну допомогу чи провадять свою діяльність у сферах юстиції та/або судової влади та/або запобігання і протидії корупції. Остаточне рішення щодо персонального складу конкурсної комісії ухвалюватиме ВРП. У випадку, якщо міжнародні/іноземні організації не запропонують достатню кількість експертів для включення в комісію, то свої пропозиції може надати Уповноважений Верховної Ради України з прав людини.
Рішення конкурсної комісії вважається ухваленим, якщо за нього проголосувала більшість членів від її складу, за умови, що дві особи з числа тих, які проголосували за це рішення, призначені за квотою міжнародних експертів. Комісія має відібрати на кожну вакантну посаду члена ВККС одного кандидата, якого після спеціальної перевірки ВРП має призначити.
За законопроєктом, новостворена ВККС буде фактично підпорядкована ВРП, оскільки рада погоджуватиме / затверджуватиме акти комісії щодо добору, підготовки та оцінювання суддів, а також звільнятиме її членів.
2. Розширення повноважень Вищої ради правосуддя
Законопроєкт передбачає істотне розширення повноважень ВРП. При цьому жодних змін щодо організації роботи та добору самих членів ВРП не передбачено. Також запропоновано повернути положення, згідно з якими суб’єкт призначення може звільнити члена ради за допущені порушення лише за поданням самої ради, підтриманим щонайменше 14 її членами. Член ВРП може бути звільнений самою радою лише у випадку проблем із здоров’ям або при поданні ним заяви про звільнення. Понад те, запропоновано виключити із законодавства будь-які згадки про Комісію з питань доброчесності та етики, яка мала провести перевірку доброчесності чинних членів ВРП, а також брати участь у відборі нових.
Також запропоновано виключити із закону визнані неконституційними положення попереднього закону, ініційованого Президентом Зеленським, та повернути попередні положення закону про дисциплінарну процедуру.
3. Приєднання Верховного Суду України до Верховного Суду та переведення суддів
Верховний Суд України, який перестав функціонувати у 2017 році, буде приєднано до Верховного Суду, а суддів Верховного Суду України буде зараховано у штат відповідних касаційних судів Верховного Суду з їх подальшим, протягом року, кваліфікаційним оцінюванням. При цьому за поданням ВККС ВРП має затвердити особливі порядок та методологію проведення оцінювання таких суддів. Непроходження такого оцінювання матиме наслідком звільнення судді із займаної посади.
Із закону про судоустрій запропоновано також виключити положення, яке встановлює максимальну штатну чисельність суддів Верховного Суду.
Оцінка ЦППР
У разі ухвалення закону:
- ВРП зможе повністю контролювати процес відбору членів ВККС через затвердження положення про конкурс. Під час імплементації першого закону Президента Володимира Зеленського про судову реформу ВРП так і зробила, встановивши правила проведення конкурсу, які спотворили зміст конкурсної процедури (див. щотижневі аналізи 2-9 грудня, 9-16 грудня 2019 року, 13-20 січня, 20-27 січня, 4-10 лютого, 24 лютого-2 березня 2020 року). Запропонований порядок формування ВККС створює широкі межі для маніпулювання конкурсом ВРП. Також ВРП зможе сформувати повноважний склад конкурсної комісії з порушенням паритетного представництва українських суддів і міжнародних експертів, нівелювавши роль останніх;
- розширення суб’єктів, які можуть вносити кандидатури міжнародних експертів до складу конкурсної комісії, може призвести до формування підконтрольної ВРП конкурсної комісії. Зокрема, законопроєкт передбачає включення до цих суб’єктів будь-яких міжнародних чи іноземних організацій, які провадять діяльність у сфері юстиції, судової влади, протидії корупції. При цьому навіть не вимагається, щоб Україна співпрацювала з такими організаціями або вони надавали їй міжнародну технічну допомогу. Тобто будь-які організації з відповідною сферою діяльності та іноземною реєстрацією зможуть подати кандидатури експертів до складу конкурсної комісії. Натомість обрання міжнародних експертів з-поміж поданих пропозицій є цілковитою дискрецією ВРП, яка перебуває поза будь-яким контролем;
- наділення ВРП додатковими функціями без проведення реформи самої ВРП може призвести до ще більшого падіння ефективності роботи ради.
Крім того, законопроєкт не відповідає взятим Україною зобов’язанням щодо судової реформи перед Міжнародним валютним фондом. Зокрема, усупереч наданим зобов’язанням (див. щотижневий аналіз 8-15 червня 2020 року), не запропоновані механізми перевірки доброчесності чинних членів ВРП та кандидатів до складу ради та не передбачено вдосконалення процедури притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності шляхом створення інспекційного підрозділу у складі ВРП.
З огляду на це законопроєкт потрібно істотно інклюзивно доопрацювати в таких напрямках:
- забезпечення доброчесності в діяльності ВРП: незалежна комісія з міжнародними експертами у її складі має перевірити чинних членів ВРП на предмет відповідності їхньої поведінки вимогам доброчесності та професійної етики з можливістю подальшого припинення їх повноважень; таку перевірку мають проходити також кандидати до складу ВРП;
- формування ВККС (принаймні до виконання попереднього завдання) має здійснюватися поза будь-яким контролем ВРП незалежною конкурсною комісією з вирішальною роллю міжнародних експертів. Спори щодо діяльності такої комісії, зважаючи на предмет її діяльності, мають належати до виключної підсудності Верховного Суду. Повноваження ВРП у доборі членів ВККС мають бути обмежені церемоніальним призначенням відібраних комісією членів;
- нова ВККС у своїй діяльності має мати необхідний рівень незалежності від ВРП, передусім в частині самостійного затвердження процедурних актів, які стосуються добору та оцінювання суддів. Зміцнення ролі ВРП можливе лише після успішного виконання першого завдання.
Парламент надав можливість розв'язати окремі проблеми судочинства
Подія
18 червня Верховна Рада України ухвалила декілька важливих законів, які стосуються судочинства, зокрема:
- «Про внесення змін до Закону України «Про Вищий антикорупційний суд» щодо забезпечення приміщенням та інших питань діяльності Вищого антикорупційного суду» (№ 3348), який передбачає надання Вищому антикорупційному суду (далі — ВАКС) повноваження здійснювати управління об’єктами державної власності, що належать до сфери його управління (зараз таке повноваження відсутнє), а також обрання слідчих суддів на строк до двох років з можливістю їх повторного обрання (зараз слідчі судді у ВАКС обираються зборами суддів на один рік без права переобрання два строки поспіль);
- «Про внесення зміни до Закону України «Про реструктуризацію заборгованості державного підприємства «Антонов» щодо уточнення деяких питань реструктуризації заборгованості з метою створення передумов для забезпечення приміщенням Вищого антикорупційного суду» (№ 3350), який передбачає передання підприємством «Антонов» нежитлової будівлі по проспекту Перемоги, 41 у м. Києві до сфери управління державного органу. Саме в цій будівлі здійснює судочинство частина суддів ВАКС;
- «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перебігу процесуальних строків під час дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19)» (№ 3383), який передбачає, що на час карантину процесуальні строки поновлюються / продовжуються судом не автоматично, а лише за заявою учасника справи.
Оцінка ЦППР
1. Закони, які стосуються діяльності ВАКС, можуть позитивно вплинути на його роботу. Вони розблоковують розв’язання проблеми незабезпечення суду власним приміщенням. Як повідомляли експерти ЦППР, закріплення за судом права управління об’єктами державної власності дасть йому змогу провести капітальні ремонти у відповідних приміщеннях, тобто адаптувати їх під потреби судочинства.
Можливість обирати слідчих суддів на два роки з правом повторного переобрання розв’язує проблему, яка може виникнути у вересні 2020 року, коли річний строк повноважень слідчих суддів завершиться, і за чинним поки законом слідчими суддями мають бути обрані інші судді, що може негативно позначитися на ефективності слухання справ трьома колегіями ВАКС, оскільки судді з таких колегій фактично змушені будуть здійснювати лише функції слідчого судді, натомість колишні слідчі судді не зможуть розглядати справи, де вони брали участь як слідчі судді.
Щоправда, первісна редакція законопроєкту передбачала, що слідчі судді обираються строком на три роки (як у місцевих загальних судах), проте під час другого читання законодавець зменшив цей строк. Крім того, порівняно з первісною редакцією із закону були вилучені положення, які передбачали встановлення різних вимог для кандидатів на посаду судді першої інстанції (у т. ч. виключення вимоги про наявність «спеціального» стажу) та Апеляційної палати ВАКС, а також часткове зняття обмежень для них (наприклад, надання права стати суддею ВАКС колишнім працівникам правоохоронних органів, прокуратури, Національного антикорупційного бюро України).
2. Закон про перебіг процесуальних строків на час карантину має розв’язати проблему із «заморожуванням» правосуддя, яка виникла з 2 квітня, після того як були автоматично продовжені на час карантину практично всі процесуальні строки. Ухвалений закон передбачає, що під час карантину процесуальні строки поновлюються / продовжуються судом за заявою особи, якщо суд визнає, що неможливість їх дотримання зумовлена карантинними обмеженнями.
Порівняно з первісною редакцією в ухваленому законі усунуті окремі недоліки, на які звертали увагу експерти ЦППР. За первісною редакцією законопроєкту, суд поновлював / продовжував процесуальні строки на весь період карантину, без врахування дійсного часу, який треба учаснику справи для вчинення відповідної процесуальної дії. Важливим також є внесене уточнення про те, що причини недотримання процесуальних строків мають бути пов’язані саме з карантинними обмеженнями, що дозволить запобігти зловживанню цим інститутом на практиці.
Парламентарі запропонували призначати суддів за спрощеною процедурою
Подія
18 червня до Парламенту внесений законопроєкт «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» щодо порядку призначення на посаду судді місцевого, апеляційного суду за спеціальною (скороченою) процедурою». Передбачена спеціальна (скорочена) процедура полягає в можливості призначити на посаду судді місцевого або апеляційного суду осіб, щодо яких Вища кваліфікаційна комісія суддів (далі – ВККС) у межах конкурсних процедур ухвалила рішення про визнання їх такими, що підтвердили здатність здійснювати правосуддя, відповідно, в апеляційному або Верховному Суді. Таке рішення комісії має бути ухвалене не раніше, ніж за чотири роки до дня оголошення конкурсу за спеціальною (скороченою) процедурою.
Конкурс для таких категорій осіб оголошуватиме Вища рада правосуддя (далі – ВРП). Перехідні положення законопроєкту визначають, що такий конкурс ВРП має оголосити протягом одного місяця з дня набуття чинності законом.
Оцінка ЦППР
Законопроєкт має низку суттєвих недоліків, які, на думку експертів ЦППР, унеможливлюють запровадження запропонованої ним процедури, зокрема:
- закон наділяє ВРП нехарактерними для неї повноваженнями і при цьому не передбачає внесення змін до Закону «Про Вищу раду правосуддя»;
- виходячи зі змісту Закону «Про судоустрій і статус суддів», організацією конкурсів на зайняття вакантних посад суддів займається ВККС. За запропонованого нормативного регулювання конкурси на суддівські вакансії в місцевих та апеляційних судах будуть оголошувати та проводити два суб’єкти, що на практиці може призвести до неузгодженості кількості вакансій, щодо яких оголошуються конкурси, а також до дискримінації окремих учасників конкурсів;
- спеціальна (скорочена) процедура призначення суддів унеможливлює проведення спеціальної перевірки щодо кандидатів, а також участь Громадської ради доброчесності в доборі, оскільки такі перевірки проводяться виключно під час проведення конкурсу ВККС;
- проведені у 2016–2017 та 2018–2019 роках конкурси до Верховного Суду частково відрізнялися, зокрема щодо порядку визначення осіб, які успішно склали етап «Іспит», оскільки до виконання практичного завдання та в подальшому до співбесід у першому конкурсі допускалися всі особи, які набрали мінімальний бал, а у другому конкурсі – лише особи, які набрали мінімальний бал та за рейтингом увійшли до списку перших N-кандидатів, де N – кількість кратна кількості вакантних посад, на які оголошено конкурс. Тобто під час одночасної участі в конкурсі за спеціальною процедурою учасників конкурсу до Верховного Суду різних років буде мати місце їх дискримінація;
- розв’язання питання про призначення особи на посаду судді на підставі результатів оцінки її професійності та доброчесності декількарічної давності суперечить вимогам закону, які передбачають, що особа, має відповідати вимогам до судді на момент призначення на посаду. Наприклад, учасники першого конкурсу до Верховного Суду, який відбувався у 2016–2017 роках, виконували завдання на знання процесуального законодавства, яке зараз узагалі втратило чинність. За запропонованої процедури ВРП жодним чином не зможе перевірити рівень компетентності кандидатів. Окрім того, за чотири останні роки особа може допустити поведінку, яку доцільно оцінити під кутом зору доброчесності та професійної етики, але законопроєкт не передбачає цього.
Слід також зазначити, що ВККС так і на завершила конкурси в апеляційні суди, тобто у разі ухвалення вказаного законопроєкту він фактично буде стосуватися лише осіб, які брали участь у конкурсі до Верховного Суду.
Крім того, як уже неодноразово зазначали експерти ЦППР, ВРП переобтяжена виконанням поточних завдань. Наділення її новими повноваженнями з організації і проведення конкурсів ще більше посилить проблему перевантаження ради та на практиці може призвести до ще більшої неефективності виконання нею своїх функцій.
Зважаючи на викладене, рекомендуємо законодавцю вжити кроки для якнайшвидшого створення ВККС, а не перекладання функцій комісії на ВРП без проведення інституційних змін останньої.
Кримінальний закон – двосічне лезо: з ним треба бути обережнішим
Подія
Не пізніше як 26 червня Президент України повинен підписати та офіційно оприлюднити ухвалений Верховною Радою України 4 червня Закон «Про внесення змін до Кримінального кодексу України щодо відповідальності за злочини, вчинені злочинною спільнотою» (далі – Закон від 4 червня) або повернути його зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Парламенту на повторний розгляд.
Закон від 4 червня порівняно з чинним Кримінальним кодексом України (КК) скасовує кримінальну відповідальність за участь у злочинах, вчинених злочинною організацією (це означає, що особа, яка вчинила такі злочини, нестиме відповідальність тільки за статтями, які їх передбачають), а також встановлює відповідальність за деякі діяння, які донині злочинними не вважалися. Ідеться про:
1) керівництво структурними частинами злочинної організації (ч. 1 ст. 255);
2) створення злочинної спільноти (ч. 4 ст. 255);
3) керівництво злочинною спільнотою (ч. 4 ст. 255);
4) встановлення або поширення в суспільстві злочинного впливу (ст. 255-1);
5) звернення за застосуванням злочинного впливу (ст. 255-3).
Отже, ключовими поняттями Закону від 4 червня є поняття «злочинна спільнота», «злочинний вплив», «особа, яка здійснює злочинний вплив» і «особа, яка перебуває у статусі суб’єкта підвищеного злочинного впливу, у тому числі у статусі “вора в законі”».
Оцінка ЦППР
Поняття «злочинна спільнота» визначене законодавцем безпосередньо в диспозиції ч. 4 ст. 255 КК як об’єднання двох чи більше злочинних організацій. При цьому Закон від 4 червня дещо уточнив поняття «злочинна організація» – тепер під нею слід розуміти об’єднання, для якого характерні такі ознаки: 1) воно є стійким; 2) воно є ієрархічним; 3) воно складається з п’яти і більше осіб; 4) його члени або структурні частини за попередньою змовою організувалися для спільної діяльності; 5) метою цієї діяльності є: а) безпосереднє вчинення тяжких або особливо тяжких злочинів учасниками цієї організації, або б) керівництво чи координація злочинної діяльності інших осіб, або в) забезпечення функціонування як самої злочинної організації, так і інших злочинних груп.
Таке визначення важко назвати ідеальним хоча б тому, що воно включає низку оціночних ознак і, головне, дозволяє визнати злочинною організацією об’єднання, яке взагалі не має за мету вчинення злочинів.
Але ще більшою проблемою Закону від 4 червня є юридична невизначеність інших згаданих вище понять.
Так, злочинний вплив як поняття має такі три ознаки: 1) це «будь-які дії особи»; 2) попри те, що вони є «будь-якими», їх змістом все ж є «сприяння, спонукання, координування або здійснення іншого впливу на злочинну діяльність, організація або безпосереднє здійснення розподілу коштів, майна чи інших активів (доходів від них), спрямованих на забезпечення такої (тобто, очевидно, злочинної) діяльності»; 3) ці дії особа здійснює «завдяки авторитету, іншим особистим якостям чи можливостям» (п. 1 примітки до ст. 255 КК). З цього випливає, що будь-яка особа, яка здійснює такі дії, є «особою, яка здійснює злочинний вплив». Причому від тяжкості злочинів нічого не залежить, а закон не визначає, що саме слід розуміти під авторитетом, якими саме особистими якостями і можливостями має володіти особа, повинні ці її характеристики мати виключно негативний характер чи це необов’язково, має бути поєднання авторитету та особистих якостей і можливостей чи достатньо однієї з цих характеристик. Тому, як випливає з ч. 1 ст. 255-1 КК, будь-який безхатько, який користується повагою у своєму дворі серед інших безхатьків і підбурить одного з них до злісного ухилення від сплати аліментів, має бути позбавлений волі на строк від 7 до 10 років з конфіскацією майна. Таке покарання явно не є пропорційним.
Водночас ознаками «особи, яка перебуває у статусі суб’єкта підвищеного злочинного впливу, у тому числі у статусі «вора в законі», є те, що ця особа: 1) має авторитет, інші особисті якості чи можливості; 2) завдяки цьому здійснює злочинний вплив і координує злочинну діяльність інших осіб, які здійснюють злочинний вплив» (п. 2 примітки до ст. 255 КК). Зазначена особа за створення злочинної організації чи злочинної спільноти, керівництво нею, участь у злочинній організації, умисне в інший спосіб встановлення або поширення в суспільстві злочинного впливу може бути позбавлена волі на строк від 12 до 15 років з конфіскацією майна (ч. 5 ст. 255, ч. 3 ст. 255-1).
Але ознаки «особи, яка перебуває у статусі суб’єкта підвищеного злочинного впливу, у тому числі у статусі «вора в законі» та ознаки «особи, яка здійснює злочинний вплив», є по суті однаковими. Це ще раз підтверджується у ст. 255-3 КК, у якій встановлюється відповідальність за звернення з проханням застосувати злочинний вплив як до особи, яка перебуває у статусі суб’єкта підвищеного злочинного впливу, у тому числі у статусі “вора в законі”», так і до будь-якої особи, яка завідомо для винного може здійснювати злочинний вплив.
Таким чином, Закон від 4 червня містить низку положень, що суперечать принципу юридичної визначеності та принципу пропорційності, а тому не відповідає верховенству права і повинен бути повернений до Верховної Ради України для повторного розгляду. У разі ж його підписання Президентом України цей закон за зверненням Уповноваженого Верховної Ради з прав людини чи іншого відповідного суб’єкта має бути визнаний неконституційним.