Рішення Конституційного Суду про неконституційність «судової реформи Зеленського»: юридичний аналіз

11 березня Конституційний Суд ухвалив рішення за поданням Верховного Суду щодо Закону № 193–IX (так звана «судова реформа Президента Володимира Зеленського»).

Конституційний Суд визнав неконституційними положення, якими:

• скорочено склад Верховного Суду;
• зменшено посадовий оклад для суддів Верховного Суду;
• запроваджено новий підхід до формування Вищої кваліфікаційної комісії суддів;
• запроваджено Комісію з питань доброчесності та етики, уповноважену ініціювати звільнення членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів, Вищої ради правосуддя та Верховного Суду;
• внесено зміни до дисциплінарної процедури.

Також Конституційний Суд зазначив про необхідність застосування попередніх редакцій положень Законів «Про судоустрій і статус суддів» і рекомендував Верховній Раді невідкладно привести положення законодавства України у відповідність до цього Рішення.

Що не так зі складом Верховного Суду?

Президентський закон запропонував скоротити склад Верховного Суду з максимальних 200 до 100 суддів. Скорочення мало відбутися за процедурою відбору, яку повинна була затвердити Вища кваліфікаційна комісія суддів за погодженням з Вищою радою правосуддя, з подальшим переведенням суддів, що не пройшли процедуру відбору, до апеляційних судів.

Конституційний Суд визнав ці положення неконституційними, оскільки фактично це є реорганізацією суду, що вимагає дотримання конституційної процедури – відповідний законопроект Президент України мав внести лише після консультацій з Вищою радою правосуддя. Ця процедура дотримана не була.

Крім того, Конституційний Суд зазначив, що стосовно суддів Верховного Суду мали бути реально дотримані конституційні приписи щодо «незалежності суддів, які містять юридичні гарантії, спрямовані на запобігання будь-якому впливу на суддю та судову владу», хоча й не розвинув цю аргументацію далі.

Раніше Центр політико-правових реформ надав Конституційному Суду висновок у цій справі, де зазначив про неконституційність положень про скорочення Верховного Суду саме через недотримання конституційної процедури прийняття відповідного закону, а також через відсутність обґрунтованої потреби у такому скороченні.

Що не так із заробітною платою суддів Верховного Суду?

Президентським законом було зменшено розмір посадового окладу судді Верховного Суду з 75 до 55 прожиткових мінімумів. Новий розмір посадового окладу судді Верховного Сулу дещо наблизився до посадових окладів судді Вищого антикорупційного суду чи апеляційного суду (50 прожиткових мінімумів) і суддів місцевих судів (30 прожиткових мінімумів).

Конституційний Суд повторив висловлену раніше позицію, що «зменшення органом законодавчої влади розміру посадового окладу судді призводить до зменшення розміру суддівської винагороди, що, у свою чергу, є посяганням на гарантію незалежності судді у виді матеріального забезпечення та передумовою впливу як на суддю, так і на судову владу в цілому». Далі Конституційний Суд висновував, що «законодавець не може свавільно встановлювати або змінювати розмір винагороди судді, використовуючи свої повноваження як інструмент впливу на судову владу».

Можливо, дійсно представники Парламенту і Президента не переконали Конституційний Суд, що це зменшення не було свавільним. А, може, більшу роль зіграло те, що винагорода судді Конституційного Суду обчислюється, виходячи з посадового окладу судді Конституційного Суду, а тому судді Конституційного Суду мали особистий інтерес визнати це положення неконституційним.

Однак, на думку експертів Центру політико-правових реформ, рішення законодавця не було свавільним. Після рішення Конституційного Суду суддівська винагорода судді Верховного Суду буде становити від 245 до 386 тис. грн. на місяць (замість попередніх 180 – 318 тис. грн. щомісяця). Але навіть попередній розмір суддівської винагороди був належним і достатнім для гарантування фінансової незалежності суддів Верховного Суду.

В Україні судді Верховного Суду отримують суддівську винагороду на рівні найбільш заможних держав Європи (навіть більшу, ніж у Німеччині), тоді як рівень середньої заробітної плати є найнижчим. Суддівська винагорода суддів Верховного та Конституційного Судів у 22-35 разів перевищує середню заробітну плату в Україні (приблизно 11 тис. грн на місяць). Тоді як у країнах Ради Європи цей розрив не перевищує 8 разів (Вірменія, Румунія), а в справді розвинутих державах він значно менший. В Україні той рідкісний випадок, коли суддівська винагорода у Верховному та Конституційному Судах з гарантії незалежності перетворилася на особистий привілей.

Після рішення Конституційного Суду знову зросте розрив між винагородою суддів Верховного та Конституційного Судів, з одного боку, і винагородою суддів нижчих судів, з іншого боку. Така ситуація не відповідає ні професійній, ні соціальній справедливості.

Також є питання щодо справедливості розподілу бюджетних асигнувань в межах судової влади. Наприклад, у разі запрограмованого Конституційним Судом «нарощування» винагороди суддів Верховного Суду бюджет цього суду зрівняється з бюджетом усіх апеляційних судів разом узятих (більше тридцяти) й уже вдвічі перевищуватиме сукупний бюджет Верховного Суду України і трьох вищих спеціалізованих судів, які припинили свою діяльність з початком роботи нового Верховного Суду.

Проте, зважаючи на нову позицію Конституційного Суду про недопустимість саме свавільної зміни розміру суддівської винагороди, можна припустити, що в подальшому коригування суддівської винагороди можливе у разі переконливого обґрунтування необхідності таких змін.

Що не так із формуванням Вищої кваліфікаційної комісії суддів?

Президентський закон припинив повноваження членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів і встановив, що вона тепер буде складатися не з 16, а 12 членів, які призначаються Вищою радою правосуддя за результатами конкурсу строком на чотири роки.

Конституційний Суд визнав неконституційним положення закону про те, що Комісія складається з 12 членів, які призначаються Вищою радою правосуддя за результатами конкурсу строком на чотири роки. Але підставою для цього став не сам зміст цієї норми, а те, що «зміна … кількісного складу та суб’єктів призначення членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України без запровадження відповідного перехідного періоду призвела до зупинення виконання конституційних функцій щодо добору та оцінювання суддів, неможливості здійснення Вищою радою правосуддя її окремих конституційних повноважень, а також створила істотні перешкоди для функціонування ефективного судочинства та в окремих випадках унеможливила реалізацію права кожного на доступ до правосуддя як вимог принципу верховенства права».

Цей висновок важко збагнути, оскільки зупинення виконання повноважень Вищою кваліфікаційною комісією суддів було пов’язано з перехідним положенням президентського закону про припинення повноважень її складу, яке до речі, не було визнано неконституційним. Також не був визнаний неконституційним новий спосіб добору членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів конкурсною комісією за участі міжнародних експертів і призначення їх Вищою радою правосуддя (ст. 95 Закону «Про судоустрій і статус суддів» і п. 20-1 ч. 1 ст. 3 Закону «Про Вищу раду правосуддя»).

Фактично Конституційний Суд засудив тривалу перерву, зумовлену необхідністю змінити склад Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. Тобто законодавець може відновити або й змінити відповідне положення закону, що визнане неконституційним, зокрема мінімізувавши роль Вищої ради правосуддя у цьому процесі, завдяки якій вона блокувала формування нової Вищої кваліфікаційної комісії суддів. Це відповідає логіці Конституційного Суду.

Також важливо підкреслити, що Конституційний Суд не висловився прихильно до аргументу Верховного Суду, що судді повинні становили саме більшість у складі Вищої кваліфікаційної комісії суддів.

Що не так із Комісією з питань доброчесності та етики?

Президентським законом пропонувалося запровадити Комісію з питань доброчесності та етики. Вона мала право давати оцінку кандидатам у члени Вищої ради правосуддя і Вищої кваліфікаційної комісії суддів, а також ініціювати звільнення членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів, Вищої ради правосуддя та суддів Верховного Суду, виконуючи щодо останній функції дисциплінарного органу. Комісія мала складатися наполовину з членів Вищої ради правосуддя і наполовину – з міжнародних експертів. Вона так і не була створена, бо Вища рада правосуддя відмовилася призначати її членів.

Конституційний Суд визнав неконституційними усі положення, де була згадка про Комісію.

Першим мотивом стало те, що «Комісія наділена повноваженнями щодо контролю за діяльністю членів Вищої ради правосуддя та суддів Верховного Суду, проте ці повноваження не мають конституційної основи …, оскільки виключними повноваженнями притягувати суддів Верховного Суду до відповідальності наділено Вищу раду правосуддя, і ці конституційні повноваження не можуть бути делеговані іншим органам або установам».

Цей висновок Конституційного Суду явно не випливає з Конституції, а швидше, випадково переписаний з конституційного подання. Частина 1 ст. 131 Конституції не наділяє Вищу раду правосуддя повноваженнями дисциплінарного органу відносно суддів. Вона є лише апеляційним органом відносно рішень про притягнення суддів і прокурорів до дисциплінарної відповідальності (див. п. 3 ч. 1 ст. 131 Конституції).

Натомість, згідно з ч. 10 ст. 131 Конституції, відповідно до закону в системі правосуддя утворюються органи для забезпечення розгляду справ щодо дисциплінарної відповідальності суддів. Конституція не конкретизує, що це за органи, а отже, відносить це на розсуд законодавця («відповідно до закону»), як, це наприклад, зроблено з Вищою кваліфікаційною комісією суддів як органу з добору та оцінювання суддів, який згадано у у цій же ч. 10 ст. 131 Конституції.

Наразі, за законом, дисциплінарні повноваження щодо суддів здійснюють дисциплінарні палати, що діють у складі Вищої ради правосуддя, і складаються з її членів. Але це не є перешкодою для визначення законом іншого дисциплінарного органу відповідно до ч. 10 ст. 131 Конституції.

Другим аргументом Конституційного Суд проти етичної комісії стало те, що «орган, установу, утворені при конституційному органі, закон не може наділяти контрольною функцією щодо цього конституційного органу».

Звідси можна висновувати, що сама ідея цієї комісії не є несумісною з Конституцією. Важливо лише, щоби вона була незалежним органом, а не органом при Вищій раді правосуддя. І це слушно, адже модель, за якої половину цієї Комісії складають члени Вищої ради правосуддя, що мають контролювати самих себе та інших членів Ради, виглядає нелогічно. На це, до речі, звертала увагу й Венеційська комісія у висновку щодо президентського закону.

Важливо зауважити, що Конституційний Суд і тут не пристав на позицію Верховного Суду про необхідність більшості суддів у складі такого органу. Навіть більше, Конституційний Суд підкреслив, що твердження Верховного Суду, що члена Вищої ради правосуддя має звільняти той орган, який його призначив, не ґрунтується на нормі Конституції України

Отже, законодавець може зберегти Комісію з питань доброчесності та етики дещо трансформувавши її склад (вилучивши з нього членів Вищої ради правосуддя) і повноваження з урахуванням рішення Конституційного Суду.

Що не так із дисциплінарною процедурою щодо суддів?

Президентський закон впровадив низку новел у Закон «Про Вищу раду правосуддя» щодо дисциплінарної процедури:

– матеріали судової справи (їх копії), пояснення від суддів чи прокурорів щодо судових справ надаються невідкладно, однак не пізніше трьох днів з дня отримання запиту;

– дисциплінарне провадження розпочинається після отримання скарги щодо дисциплінарного проступку судді, повідомлення про вчинення дисциплінарного проступку суддею або після самостійного виявлення членами Вищої ради правосуддя з будь-якого джерела обставин, що можуть свідчити про вчинення суддею дисциплінарного проступку, або за ініціативою Дисциплінарної палати, Комісії з питань доброчесності та етики чи Вищої кваліфікаційної комісії суддів у випадках, визначених законом;

– у разі відсутності судді, скаржника розгляд дисциплінарної справи здійснюється Дисциплінарною палатою без їх участі, крім випадків, коли суддя не був повідомлений або повідомлений з порушенням закону;

– суддя та скаржник мають бути повідомлені про засідання Дисциплінарної палати не пізніше, ніж за три дні до дня його проведення та шляхом розміщення відповідної інформації на офіційному веб-сайті Вищої ради правосуддя.

Конституційний Суд визнав усі ці положення неконституційними, але, здається, йому забракло часу, щоб виписати аргументи на користь цього висновку, або й самих аргументів.

Фактично мотивування неконституційності обмежилося такими розмитими реченнями:

«Конституційний Суд України виходить із того, що врегульовані … питання дисциплінарного провадження та притягнення судді до дисциплінарної відповідальності мають узгоджуватися з конституційним принципом незалежності суддів.

Крім того, дисциплінарна справа щодо судді має розглядатися з дотриманням розумних строків та застосуванням процедур, які повною мірою гарантують йому захист. Дисциплінарне провадження не повинне передбачати жодних оцінок судових рішень, оскільки такі рішення підлягають апеляційному перегляду, а також повинні існувати фільтри для розгляду безпідставних по суті скарг.

Аналіз оспорюваних положень … дає підстави для висновку, що вони не забезпечують розумної, домірної (пропорційної) та передбачуваної процедури дисциплінарного провадження щодо судді, справедливого та прозорого притягнення судді до дисциплінарної відповідальності».

І якщо неконституційність положень стосовно скорочення строків у дисциплінарному провадженні ще можна якось виправдати такою мотивацією, то зовсім не зрозумілим, чому, на думку Конституційного Суду, є неконституційним положення про те, що дисциплінарне провадження починається після отримання скарги чи повідомлення щодо дисциплінарного проступку судді або після самостійного виявлення членами Вищої ради правосуддя з будь-якого джерела обставин, що можуть свідчити про вчинення суддею дисциплінарного проступку, або за ініціативою Дисциплінарної палати, Комісії з питань доброчесності та етики чи Вищої кваліфікаційної комісії суддів.

Що далі?

Рішення Конституційного Суду у цій справі є далеко не найкращим прикладом якості вмотивування, яке хотілося б очікувати від високооплачуваних суддів Конституційного Суду. Думаю, така аргументація єдиного органу конституційної юрисдикції не влаштує ні сторони конституційного провадження, ані зацікавленого читача.

Щодо суті, то цілком очікуваним і закономірним був висновок Конституційного Суду про неконституційність скорочення складу Верховного Суду у запропонований законом спосіб. Наразі цю ідею потрібно відкинути.

З іншого боку, на мою думку, Конституційний Суд залишив можливість Президенту як ініціатору реформи, а також парламенту:

• вмотивовано встановити справедливі розміри суддівської винагороди, щоб вони не так сильно відрізнялися між суддями судів різних рівнів, а також були соціально справедливими, зберігаючи при цьому достатньо гарантій фінансової незалежності;
• пришвидшити формування Вищої кваліфікаційної комісії суддів за новими конкурсними правилами добору, повністю усунувши Вищу раду правосуддя від процесу добору;
• створити Комісію з питань доброчесності та етики як незалежний, зокрема і від Вищої ради правосуддя, орган, скоригувавши її функції з урахуванням рішення Конституційного Суду;
• переглянути правила дисциплінарної процедури в бік покращення справедливості та ефективності дисциплінарної процедури.

Роман Куйбіда,
Заступник голови правління Центру політико-правових реформ, к. ю. н.