Що вас цікавить?

Політичний аналіз подій 6 – 13 липня 2020 року

13.07.2020

Щотижневий політичний аналіз Центру політико-правових реформ включає аналіз найважливіших процесів та подій у сферах конституціоналізму, політичних партій та виборів, урядування та публічної адміністрації, судівництва, протидії корупції, кримінальної юстиції, та ін.

У рубриці “Щотижневий політичний аналіз” подана вся щотижнева аналітика, здійснювана Центром політико-правових реформ.

Якщо ви бажаєте отримувати експертний аналіз електронною поштою – за останній тиждень і щовівторка – прохання надіслати листа за адресою media@pravo.org.ua.




Правова оцінка законопроєкту про інтерпеляцію


18 травня 2020 року у Верховній Раді України був зареєстрований законопроєкт про інтерпеляцію (реєстр. № 3499), внесений 72 народними депутатами України. Його метою є забезпечення реалізації норм Конституції України щодо здійснення парламентського контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України шляхом введення інституту інтерпеляції.

Під інтерпеляцією у європейській конституційній традиції розуміють сформульовану членом (членами) парламенту і подану в письмовій формі вимогу до глави чи члена уряду дати пояснення на пленарному засіданні парламенту (палати парламенту) з приводу конкретних чи загальних питань урядової політики. Ця форма парламентського контролю за діяльністю уряду і/або його окремих членів уперше з’явилася у Франції в кінці XVIII ст., і сьогодні вона існує майже у всіх парламентських або напівпрезидентських республіках, а також в окремих парламентських монархіях (зокрема, у Німеччині, Франції, Іспанії, Італії, Нідерландах, Бельгії, Швеції, Данії, Норвегії, Чехії, Румунії та ін.). На теренах пострадянського простору інтерпеляція не є поширеним інститутом, хоча, наприклад, Конституція УНР 1918 р. вже її передбачала.

Утім, необхідно зазначити, що сам термін «інтерпеляція», який використовується у законопроєкті № 3499, має трохи інше змістове наповнення, ніж у сучасній європейській традиції конституційного права. Зокрема, законопроєкт визначає інтерпеляцію як «ініціативне проведення обов’язкового розгляду Верховною Радою України питання про діяльність окремого члена Кабінету Міністрів України з вимогою дати пояснення стосовно питань, які належать до його повноважень, та вирішення питання про задовільність його роботи», що викликає певну термінологічну плутанину, оскільки те, що якраз є інтерпеляцією у європейському розумінні, у законопроєкті названо «депутатська вимога про інтерпеляцію». ЦППР рекомендує використовувати в законодавстві України усталену європейську термінологічну традицію, оскільки коректні законодавчі дефініції сприятимуть інтеграції правової системи України до європейського правового простору.

Аналіз змісту законопроєкту. Законопроєкт № 3499 надає щонайменше 45 народним депутатам України або комітету ВРУ, до предмета відання якого належить сфера діяльності окремого члена Уряду, право ініціювати інтерпеляцію до будь-якого члена Уряду, крім Прем’єр-міністра України. Таке право реалізується через звернення на сесії Парламенту до Голови ВРУ із відповідною депутатською вимогою, яку Голова ВРУ зобов’язаний розглянути у п’ятнадцятиденний строк з дня її надходження і у разі відсутності підстав для відмови призначити інтерпеляцію, а також:

  •  надіслати депутатську вимогу відповідному членові КМУ, а також копію цієї вимоги Прем’єр-міністрові України та запросити його на розгляд;
  •  визначити дату і час здійснення інтерпеляції;
  •  надати копію депутатської вимоги (у разі ініціювання інтерпеляції народними депутатами України) відповідному комітету ВРУ, до предмета відання якого належить сфера діяльності окремого члена КМУ, визначеного цією вимогою, для надання висновку.

Член КМУ зобов’язаний бути присутнім на пленарному засіданні ВРУ під час здійснення щодо нього інтерпеляції, а також має право підготувати відповідь на депутатську вимогу та відповісти на запитання щодо його діяльності. Крім того, Прем’єр-міністр України також має право бути присутнім на пленарному засіданні ВРУ під час здійснення інтерпеляції щодо члена КМУ та висловити свою позицію з цього питання.

За результатами здійснення інтерпеляції ВРУ має право визнати роботу окремого члена КМУ незадовільною. У такому випадку протягом 15 днів з дня ухвалення Парламентом такої постанови Прем’єр-міністр України зобов’язаний внести до ВРУ подання про звільнення цього члена КМУ (крім міністра закордонних справ України та міністра оборони України). У разі невнесення такого подання ВРУ вирішує питання про звільнення члена КМУ самостійно без подання Прем’єр-міністра України. Якщо ухвалена постанова про визнання роботи міністра закордонних справ України або міністра оборони України незадовільною, то ВРУ рекомендує Президентові України внести подання про звільнення відповідного міністра України.

Законопроєкт також визначає, що інтерпеляція не може застосовуватися:

  •  якщо вона вже здійснювалась щодо конкретного члена КМУ протягом останніх трьох місяців;
  •  у разі звільнення однієї третини від складу Уряду внаслідок здійснення інтерпеляцій протягом року після схвалення Програми діяльності КМУ або протягом однієї чергової сесії ВРУ.

Правова позиція ЦППР. Експерти ЦППР вітають законодавчу ініціативу ВРУ щодо оптимізації правового врегулювання інституту парламентського контролю, передбаченого п. 13 і 33 ч. 1 ст. 85, ст. 89, ч. 2 ст. 113 Конституції України. Наявність дієвого інструментарію для ефективної реалізації Парламентом своїх конституційних повноважень є запорукою стабільності поточної моделі організації державної влади в України, відповідно до якої Уряд є відповідальний перед Президентом України та ВРУ, а також підконтрольний і підзвітний ВРУ.

Зважаючи на те, що у ЗМІ часто озвучується теза, що Парламент нібито не має повноважень звільняти окремих міністрів, необхідно наголосити, що, відповідно до п. 12 ч. 1 ст. 85 Конституції України ВРУ уповноважена самостійно звільняти окремих членів Уряду (крім Прем’єр-міністра), а міністрів, призначених за квотою Президента України, ВРУ має право звільняти «і без відповідного подання Президента України» (Рішення Конституційного Суду України від 11.12.2007 р. № 12-рп/2007).

Важливо зазначити, що в законопроєкті № 3499 є ряд недоліків та недопрацювань. Зокрема, було б доцільніше передбачити обов’язок (а не право) члена КМУ підготувати відповідь на депутатську вимогу, оскільки суть інтерпеляції (депутатської вимоги) якраз у наданні пояснень Парламенту членами Уряду. Крім того, викликають деякі зауваження нові одноособові повноваження Голови ВРУ щодо розгляду депутатської вимоги та відмови у здійсненні інтерпеляції. На думку експертів ЦППР, оскільки Парламент є колегіальним органом, а на Голову ВРУ Конституцією України покладаються повноваження організовувати роботу Парламенту та координувати діяльність її органів, у цьому законопроєкті було б доцільніше передбачити, що Голова ВРУ не ухвалює одноособове рішення з цього приводу, а зобов’язаний винести це питання на пленарне засідання ВРУ протягом певного періоду часу.

Пропозиції ЦППР щодо вдосконалення інституту інтерпеляції. Поточний конституційний підхід до взаємодії Парламенту та Уряду є неефективною практикою з точки зору логіки і стандартів належного урядування та державного управління, яка не узгоджується з європейськими традиціями парламентської демократії. Якщо Прем’єр-міністр України персонально не відповідає за формування всього складу Уряду, то він і не може відповідати за результати його діяльності. З огляду на це, ЦППР пропонує закріпити інститут інтерпеляції на рівні Конституції України, провівши комплексну конституційну реформуяка включатиме, зокрема, перегляд конституційної процедури призначення і звільнення членів Уряду:

  •  Прем’єр-міністр України має призначатися і звільнятися Парламентом за поданням Президента України;
  •  інші члени Уряду мають призначатися і звільнятися Парламентом винятково за поданням Прем’єр-міністра України;
  •  за результатами інтерпеляції Парламент має ухвалювати рекомендаційне рішення Прем’єр-міністру України щодо доцільності внесення подання на звільнення конкретного члена Уряду.

Звертаємо увагу, що робочою групою ЦППР і EU4PAR у 2018 році на замовлення КМУ був розроблений проєкт Закону «Про Кабінет Міністрів України та центральні органи виконавчої влади», який мав на меті сприяти оптимізації організації та діяльності системи органів виконавчої влади в Україні, відповідно до положень «Стратегії реформування державного управління», затвердженої Кабінетом Міністрів України 24.06.2016 року.

З огляду на це ЦППР рекомендує народним депутатам України:

  •  ввести інститут інтерпеляції у вітчизняну практику парламентаризму, зокрема розглянути законопроєкт № 3499, опрацювавши зауваження Головного науково-експертного управління Апарату ВРУ щодо покращення змістових та редакційних недоліків цього законопроєкту, які потребують виправлення (п. 5 Висновку від 02.06.2020 р.);
  •  ухвалити нову редакцію Регламенту ВРУ відповідно до чинної редакції Конституції України, оскільки процедурні аспекти реалізації кадрових повноважень ВРУ (у т. ч. щодо призначення і звільнення членів Уряду) у поточній редакції Регламенту ВРУ є застарілими і не узгоджуються з Конституцією України;
  •  створити інклюзивну парламентську групу з напрацювання комплексної конституційної реформи з метою удосконалення механізму державної влади, посилення парламентаризму, оптимізації процесу взаємодії ВРУ, КМУ та Президента України (у т. ч. в кадрових питаннях).

 



На президентський законопроєкт щодо «судової реформи» подано два альтернативні


Подія

22 червня Президент вніс до Верховної Ради України законопроєкт «Про внесення змін Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності Верховного Суду та органів суддівського врядування» (№ 3711) (див. щотижневий аналіз від 15-22 червня 2020 року).

7 липня до Парламенту було подано два альтернативні законопроєкти – № 3711-1 (внесений народним депутатом Я. Юрчишиним, партія «Голос») та № 3711-2 (внесений народними депутатами з партії «Слуга народу»).

Законопроєкт № 3711-1 на відміну від президентського проєкту передбачає:

  1.  збереження автономності Вищої кваліфікаційної комісії суддів (далі – ВККС) від Вищої ради правосуддя (далі – ВРП);
  2.  запровадження механізму забезпечення доброчесності членів ВРП;
  3.  вдосконалення інституту дисциплінарної відповідальності судді через посилення ролі інспекторів в дисциплінарній процедурі;
  4.  посилення ролі Громадської ради доброчесності (далі – ГРД) через наділення правом подавати дисциплінарні скарги, організаційне забезпечення діяльності секретаріатом ВККС, збільшення мінімальної кількості голосів членів ВККС для подолання висновку ГРД.

Так, запропоновано повернути статус ВККС як незалежного суб’єкта в судовій системі. Комісія буде самостійно, без жодних погоджень ВРП затверджувати власні акти, які визначають порядок проведення добору суддів та оцінювання.

ВККС складатиметься з 16 членів, призначених ВРП за результатами конкурсу, який проводитиметься спеціально створеною незалежною Конкурсною комісією. Таку комісію на рівних засадах сформують Рада суддів України та донори, які надавали Україні міжнародну технічну допомогу (по 3 члени). Роль ВРП у формуванні цієї комісії буде номінальною та обмежуватиметься лише затвердженням Головою ВРП її персонального складу.

У своїй діяльності Конкурсна комісія буде цілком незалежна від ВРП та самостійно визначатиме порядок та умови проведення конкурсу до ВККС. Вирішальну роль у діяльності комісії відіграватимуть міжнародні експерти, три голоси яких потрібні для ухвалення рішення. За результатами конкурсу комісія визначатиме переможців, яких надалі протягом 5 днів має призначити ВРП. Повноважень відхилити рекомендації Конкурсної комісії рада не має.

Спори щодо рішень Конкурсної комісії будуть віднесені до підсудності Верховного Суду.

Законопроєктом запропоновано закріпити на законодавчому рівні вимогу щодо доброчесності членів ВРП. Процедура добору членів ВРП буде доповнена новою стадією, на якій незалежна Конкурсна комісія (та ж сама, яка створюється для відбору членів ВККС) буде проводити попередній відбір кандидатів для визначення тих, які мають найкращий досвід, знання та якості для виконання обов’язків членів ВРП. За результатами проведеного відбору Конкурсна комісія надаватиме суб’єктам призначення список кандидатів. Суб’єкт призначення може обрати/призначити членом ВРП лише особу зі списку кандидатів, затвердженого Конкурсною комісією;

Крім того, Конкурсна комісія проведе перевірку доброчесності чинних членів ВРП за результатами якої може внести подання про звільнення такого члена ради суб’єкта його призначення. З моменту ухвалення рішення про невідповідність члена ВРП вимогам Конституції України та профільного закону він відсторонюється від займаної посади. Якщо суб’єктом призначення протягом 60 днів не буде ухвалене рішення про звільнення члена ВРП, щодо якого надійшло подання, то він відсторонюється від виконання своїх обов’язків до звільнення його з посади або до моменту припинення його повноважень.

Законопроєктом передбачено функціонування служби інспекторів ВРП як автономного допоміжного органу в складі секретаріату. Інспектори будуть перевіряти відповідність дисциплінарної скарги вимогам закону, проводити її попередню перевірку, а при відкритті дисциплінарної справи – підготовку справи до розгляду.

Також передбачаються зміни в процедурі дисциплінарного провадження. Зокрема, запропоновано встановити чіткий строк, протягом якого ВРП має вирішити питання про відкриття провадження (30 днів з моменту отримання висновку інспектора), та розширити коло суб’єктів, які можуть оскаржити рішення Дисциплінарної палати, доповнивши їх також інспектором ВРП та скаржником.

Запропоновано розширити повноваження ГРД, доповнивши правом на звернення з дисциплінарною скаргою щодо судді, можливістю ініціювати проведення моніторингу способу його життя, забезпеченням повного доступу до Єдиного реєстру судових рішень та суддівського досьє.

Також законопроєкт передбачає, що висновок ГРД може бути подоланий лише 15 голосами членів ВККС (наразі для цього вимагається лише 11 голосів).

Запропоновано покласти на секретаріат ВККС обов’язок здійснювати організаційне та матеріально-технічне забезпечення діяльності ГРД.

Крім того, пропонується повернути законодавче положення про штатну чисельність суддів Верховного Суду у складі 200 суддів.

Законопроєкт № 3711-2 передбачає:

  1.  створення кваліфікаційної палати у складі ВРП з одночасною ліквідацією ВККС і ГРД;
  2.  створення Громадської ради міжнародних експертів (далі – ГРМЕ) як консультативного органу при ВРП для сприяння у виконанні її деяких повноважень;
  3.  перейменування Верховного Суду України зі створенням у ньому сенатів (шляхом зміни назви касаційних судів) та зміною керівництва суду.

Так, автори законопроєкту пропонують відмовитися від існування в судовій системі ВККС. Її функції запропоновано передати Кваліфікаційній палаті у складі ВРП. До складу цієї палати ввійдуть члени ВРП, а перегляд рішень палати щодо кваліфікаційного оцінювання здійснюватиме сама ВРП.

Для забезпечення діяльності членів Кваліфікаційної палати у складі секретаріату ВРП буде створена служба інспекторів, які зможуть діяти виключно за дорученням члена палати.

Також саме ВРП визначатиме кількість суддів у судах за поданням Державної судової адміністрації, а у Верховному Суді – за поданням Пленуму Верховного Суду (мінімальна кількість суддів – 200).

Законопроєкт передбачає створення ГРМЕ як консультативного органу ВРП, що утворюється самою радою для сприяння їй у питаннях визначення кількісного складу суддів у судах, навантаження на суддів та інших питань, визначених окремим положенням ВРП. До складу ГРМЕ входитиме 7 членів, призначених ВРП на підставі пропозицій міжнародних правозахисних організацій, з якими Україна співпрацює.

Законопроєктом виключаються із закону про судоустрій будь-які згадки про ГРД.

Законопроєкт передбачає, що «Верховний Суд України» змінює своє найменування на «Верховний Суд» та продовжує здійснювати правосуддя як найвищий суд у системі судоустрою. При цьому мають бути обрані новий Голова Верховного Суду та Голови сенатів.

Запропоновано змінити організаційну структуру Верховного Суду, зокрема, перейменувати касаційні суди у відповідні сенати (наприклад, замість Касаційного адміністративного суду – Сенат з адміністративних справ).

Судді Верховного Суду України будуть переведені до Верховного Суду з подальшим їх оцінюванням. Оцінювання проводитиме створена ВРП Тимчасова комісія із 5 суддів Верховного Суду України у відставці.

Крім того, законопроєктом запропоновано вилучити таку вимогу щодо несумісності судді, як наявність заборони обіймати посади, щодо яких здійснюється очищення влади в порядку Закону «Про очищення влади».

Оцінка ЦППР

Законопроєкт № 3711-1 здебільшого враховує зауваження і пропозиції експертів ЦППР, які були надані до президентського проєкту № 3711, зокрема:

  •   забезпечено доброчесність у діяльності ВРП шляхом попередньої перевірки кандидатів до складу ВРП, а також чинних її членів незалежною конкурсною комісією з вирішальною роллю міжнародних експертів;
  •  передбачено формування нового складу ВККС на конкурсних засадах поза будь-яким контролем ВРП незалежною конкурсною комісією з вирішальною роллю міжнародних експертів.
  •  збережено незалежність майбутньої ВККС від «нереформованої» ВРП.

Крім того, враховуючи той вплив, який здійснював Окружний адміністративний суд м. Києва на діяльність попереднього складу ВККС (див. щотижневі аналізи 13-20 травня 2019 року, 10-17 червня 2019 року), експерти ЦППР підтримують рішення про передачу справ за участю конкурсної комісії до підсудності Верховного Суду.

Законопроєкт відповідає зобов’язанням України перед Міжнародним валютним фондом (див. щотижневий аналіз 8-15 червня 2020 року).

Передбачена законопроєктом № 3711-2 концентрація всіх кадрових повноважень щодо суддів у ВРП унеможливить якісне виконання цих повноважень, оскільки й тепер через велике навантаження (зокрема дисциплінарними питаннями) ВРП не є ефективним органом. Ця ідея також невиправдана з огляду на відсутність пропозицій щодо впровадження стандартів доброчесності у її діяльність.

Створення ж ГРМЕ як консультативного органу при ВРП не матиме жодного практичного значення, оскільки й тепер ВРП є бенефіціаром проєктів міжнародної технічної допомоги, які надають експертну та іншу підтримку її діяльності.

Законопроєкт створює ризики для здійснення правосуддя чинними суддями Верховного Суду, оскільки відсутні будь-які положення про переведення їх до складу Верховного Суду України, який буде перейменовано у Верховний Суд. Чинні судді Верховного Суду конкурсу до Верховного Суду України не проходили, у штат цього суду не зараховувалися та наразі перебувають у правових відносинах з іншою юридичною особою – Верховним Судом, яка, за задумом авторів законопроєкту, перестане існувати.

Законопроєкт № 3711-2, ініційований членами фракції політичної партії «Слуга народу» суперечить передвиборній програмі цієї ж політичної партії («перезавантажимо Вищу раду правосуддя… посилимо можливості громадського контролю за судовою системою»), зобов’язанням України перед Міжнародним валютним фондом. Проєкт сприятиме політизації системи правосуддя.

За результатами аналізу можна зробити висновок, що законопроєкт № 3711-1 найкраще відповідає сучасним викликам реформування системи правосуддя, відповідним міжнародним зобов’язанням України. Інші два законопроєкти (президентський та від представників його фракції), альтернативні за своїм змістом, матимуть негативний ефект на функціонування системи правосуддя та її незалежність.



Парламент спробує всупереч Конституції підпорядкувати Президентові орган фінансових розслідувань


Подія

Минулого тижня на сайті Верховної Ради України з’явився текст проєкту Закону про Бюро економічної безпеки (реєстр. № 3087-д від 02.07.2020). Основним автором законопроєкту є голова Комітету ВРУ з питань фінансів, податкової та митної політики Гетманцев Д. О. (фракція партії «Слуга народу»). Головним комітетом визначено Комітет ВРУ з питань фінансів, податкової та митної політики.

Відповідно до пояснювальної записки, законопроєкт розроблено з метою ліквідації податкової міліції, оптимізації структури та чисельності органів, які ведуть боротьбу зі злочинами у сфері економіки, усунення дублювання їх функцій та створення Бюро економічної безпеки з метою запобігання, попередження, виявлення, припинення, розслідування та розкриття кримінальних правопорушень, віднесених законом до їх підслідності.

Іншими словами, законопроєктом пропонується створити новий орган досудового розслідування.

Оцінка ЦППР

Законопроєкт великого обсягу, деталізований та може бути проаналізований з різних перспектив. Водночас він містить низку принципових вад, без усунення яких його подальший розгляд вкрай сумнівний.

Щодо статусу нового органу досудового розслідування

Бюро економічної безпеки пропонується утворити як державний правоохоронний орган (частина перша статті 1). Проте така пропозиція не має жодної правової, нормативної або іншої підстави. Окрім іншого, це ніяк не узгоджується з положеннями Конституції.

У висновку від 16.12.2019 № 7-в/2019 Конституційний Суд України зазначив, що утворення органів у статусі «державний правоохоронний орган» Конституцією не передбачено.

На додаток, проаналізувавши статус НАБУ та ДБР, у цьому ж висновку КСУ наголосив, що ці органи мають подібне функціональне призначення: законом на них покладається попередження, виявлення, припинення, розслідування та розкриття кримінальних правопорушень, віднесених до їхньої підслідності. Далі КСУ нагадав, що за Конституцією заходи з боротьби зі злочинністю здійснює Кабінет Міністрів України.

Іншими словами, за сферою діяльності НАБУ та ДБР також подібні — вони здійснюють заходи з боротьби зі злочинністю. Хоча КСУ оминув питання їхніх повноважень, немає сумнівів у тому, що вони майже ідентичні.

Дещо раніше, у своєму рішенні від 13.06.2019 № 5-р/2019, КСУ констатував, що утворення незалежного державного органу, який за функціональним призначенням, сферою діяльності, повноваженнями має ознаки центрального органу виконавчої влади, але не підпорядковується КСУ і не належить до системи органів виконавчої влади, не узгоджується з Конституцією.

Як вже було зазначено, Бюро економічної безпеки створюється з метою запобігання, попередження, виявлення, припинення, розслідування та розкриття кримінальних правопорушень, віднесених законом до їх підслідності. Тобто за своїм функціональним призначенням, сферою діяльності та повноваженнями Бюро економічної безпеки є типовим органом правопорядку (органом досудового розслідування, як і НАБУ чи ДБР) та, відповідно, характеризується ознаками органу виконавчої влади. Тому Бюро економічної безпеки може бути утворене лише у статусі центрального органу виконавчої влади.

Слід додати, що статус «державний правоохоронний орган» є цілковито штучною юридичною конструкцією, що покликана виконати лише одну функцію — вивести Бюро економічної безпеки (як і НАБУ чи ДБР) із системи органів виконавчої влади і підпорядкувати його Президентові.

Водночас, як зазначив КСУ у вже згаданому висновку, перебування органів досудового розслідування навіть під опосередкованим підпорядкуванням Президента (через призначення їхніх керівників, зокрема) створює загрозу незалежності цих органів й призводить до концентрації виконавчої влади у Президента. Своєю чергою це порушує баланс конституційних повноважень між Президентом та КМУ і фактично створює паралельну виконавчу владу, підпорядковану Президенту. У підсумку така концентрація влади послаблює конституційні гарантії прав і свобод. Позаяк поділ влади є основним засобом та неодмінною умовою запобігання концентрації влади, а отже, інструментом проти зловживань нею задля адекватної реалізації прав і свобод людини.

Щодо розширення повноважень Президента та ВРУ

Як уже неодноразово нагадували експерти ЦППР, Конституція встановлює вичерпний перелік повноважень Президента та Верховної Ради, без будь-якої можливості розширення цих повноважень іншими нормативно-правовими актами. Ця позиція відображена в низці рішень КСУ: від 10.04.2003 № 7-рп/2003; від 25.12.2003 № 22-рп/2003; від 07.04.2004 № 9-рп/2004; від 16.05.2007 № 1-рп/2007; від 08.07.2008 № 14-рп/2008; від 02.10.2008 № 19-рп/2008; від 08.10.2008 № 21-рп/2008; від 07.07.2009 № 17-рп/2009; від 15.09.2009 № 21-рп/2009; від 17.12.2009 № 32- рп/2009; від 10.06.2010 № 16-рп/2010; № 5-р/2019 від 13.06.2019 тощо.

Попри це, законопроєктом пропонується наділити Президента і Парламент низкою додаткових повноважень:

Президент України:

  •  утворює Бюро (частина четверта статті 1);
  •  затверджує структуру Бюро (частина перша статті 12);
  •  призначає та звільняє директора Бюро (частини перша та дванадцята статті 13);
  •  визначає трьох осіб, які входитимуть до комісії з проведення конкурсу на зайняття посади директора Бюро (пункт перший частини третьої статті 13);
  •  забезпечує роботу та інформування про роботу, відео- та аудіофіксацію і трансляцію, а також здійснює інше організаційно-технічне забезпечення комісії з проведення конкурсу на зайняття посади директора Бюро (частини шоста, сьома, десята та одинадцята статті 13);
  •  може визнати роботу Бюро незадовільною за результатами звіту директора, що має наслідком звільнення останнього (пункт десятий частини п’ятої статті 14, частина четверта статті 32);
  •  затверджує положення про раду громадського контролю при Бюро та порядок її формування (частина перша статті 31);
  •  заслуховує, отримує та розглядає звіт директора про діяльність Бюро за попередній рік (частини перша та третя статті 32);
  •  затверджує порядок та ухвалює рішення про проведення незалежної оцінки (аудиту) ефективності діяльності Бюро (частина сьома статті 32);

Верховна Рада України:

  •  визначає трьох осіб, які входитимуть до комісії з проведення конкурсу на зайняття посади директора Бюро (пункти другий та третій частини третьої статті 13);
  •  може визнати роботу Бюро незадовільною за результатами звіту директора, що має наслідком звільнення останнього (пункт десятий частини п’ятої статті 14, частина четверта статті 32);
  •  заслуховує, отримує та розглядає звіт директора про діяльність Бюро за попередній рік (частини перша та третя статті 32).

Таким чином, викладені пропозиції (як і будь-які інші) щодо розширення повноважень Президента та ВРУ мають неконституційний характер.

З огляду на те, що Бюро економічної безпеки характеризується ознаками центрального органу виконавчої влади та має підпорядковуватися КМУ, перелічені аспекти слід віднести до відання КМУ. При цьому частину з них варто віднести до відання безпосередньо директора Бюро (наприклад, в частині затвердження структури Бюро та положення про раду громадського контролю і порядок її формування).

Також, враховуючи ординарний конституційний статус Бюро економічної безпеки, доцільно поширити на нього типовий для центральних органів виконавчої влади порядок призначення їхнього керівника (у цьому випадку – директора). Наразі відповідно до Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» кандидатури для призначення на посаду керівника центрального органу виконавчої влади на розгляд КМУ вносить Комісія з питань вищого корпусу державної служби. Внесенню подання передує конкурс, що проводиться відповідно до законодавства про державну службу.



Проєкт Антикорупційної стратегії на 2020–2024 роки: то з чим же боремося?


Подія

Як уже раніше повідомлялося, 23 червня Національне агентство з питань запобігання корупції винесло на публічне обговорення проєкт Антикорупційної стратегії на 2020−2024 роки − головний програмний документ у сфері антикорупційної політики.

Крім загальних положень, проєкт містить ще чотири розділи, присвячені, відповідно, питанням підвищення ефективності запобігання корупції, запобігання корупції у пріоритетних сферах, забезпеченню невідворотності відповідальності, а також механізму реалізації та оцінці результатів виконання заходів Антикорупційної стратегії. Кожен із розділів складається з низки підрозділів.

Оцінка ЦППР

У своєму Висновку на проєкт Антикорупційної стратегії, направленому до НАЗК 10 липня, експерти ЦППР зазначили, що загалом документ створює враження виваженого і ретельно розробленого документа, ухвалення та реалізація якого надалі можуть серйозно позитивно вплинути на стан корупції в Україні. Водночас він не позбавлений певних вад, частина з яких може суттєво знизити ймовірний потенціал Антикорупційної стратегії.

Першою з основних таких вад є недостатня визначеність ключового поняття – «корупція». По-перше, у Законі «Про запобігання корупції» вона зводиться до випадків використання лише службових повноважень для одержання неправомірної вигоди, а також «хабарництва» – і таке визначення поняття «корупції» є надзвичайно спрощеним, оскільки не дозволяє охопити деякі діяння, що прямо визнаються Кримінальним кодексом України (КК України) корупційними злочинами (наприклад, діяння, передбачені статтями 354, 365-2, 368-4, 369-2, 369-3). По-друге, у КК України (ст. 45) наводиться неузгоджений із Законом «Про запобігання корупції» перелік корупційних кримінальних правопорушень, який, з одного боку, включає діяння, які не є корупційними правопорушеннями (статті 210, 320 та ін.), а з іншого, не визнає корупційними правопорушеннями, вчинені службовою особою з метою особистого збагачення, контрабанду, рейдерство, інсайдерство та ін.

Таким чином, держава в головному програмному документі у сфері антикорупційної політики та в інших антикорупційних законах прямо демонструє свою непевність щодо того, чому ж вона, власне, запобігає та протидіє.

Насправді ж корупцією у правовому розумінні є феномен, що характеризується конкретними ознаками, які дозволяють відмежувати його від схожих феноменів:

  1.  це сукупність правопорушень, за які передбачена кримінальна або дисциплінарна, а також цивільна відповідальність;
  2.  способом вчинення цих правопорушень є використання ресурсу у виді влади, службових повноважень чи певного становища;
  3.  суб’єктами цих правопорушень є: а) група осіб, які наділені владою, службовими повноваженнями чи мають відповідне становище, що дозволяє їм використовувати їх з метою одержання неправомірної вигоди у своїх чи третіх осіб інтересах, або б) особи, які впливають на цю групу осіб з такою ж метою;
  4.  залежно від зазначеного суб’єкта неправомірна вигода є: а) предметом або б) засобом вчинення будь-якого з цих правопорушень.

Наявність такого визначення дозволила б чітко окреслити межі компетенції спеціалізованих антикорупційних органів, упорядкувати статистичні дані, визначити належну методологію запобігання та протидії корупції і відділити другорядне.

Другою значною вадою проєкту Антикорупційної стратегії є невіднесення до пріоритетних сфери юстиції та внутрішніх справ. Проблемою тут є те, що корупційні та пов’язані з корупцією правопорушення надто часто вчинюють судді, прокурори, адвокати, працівники органів правопорядку, тобто саме ті особи, які повинні забезпечувати правопорядок, чимало з цих осіб не відрізняються зразковою доброчесністю, а основною причиною цього є необґрунтовано широка дискреція і низька персональна відповідальність за свої рішення та дії і бездіяльність.

Третьою найбільшою вадою проєкту є недостатня увага, приділена проблемі відкритості влади, насамперед вищих органів державної влади, досягнення прозорості бюджетного процесу, державних фінансів й іншого державного майна (земельні ділянки, нерухомість, підприємства тощо), а також усіх об’єктів права власності народу, які донині продовжують масштабно розкрадати.