Юридичні наслідки Рішення Конституційного Суду України щодо визнання призначення Директора Національного антикорупційного бюро України неконституційним (Оновлено)

20 травня 2020 року 51 народний депутат України звернулися до Конституційного Суду України з конституційним поданням щодо відповідності Конституції України Указу Президента України «Про призначення А. Ситника Директором Національного антикорупційного бюро України» від 16 квітня 2015 року № 218/2015.

Суб’єкт права на конституційне подання стверджував, що, призначивши Директора НАБУ, Президент України вийшов за межі своїх конституційних повноважень, оскільки, відповідно до пункту 31 частини першої статті 106 Конституції України, вичерпний перелік повноважень Президента України визначається виключно Конституцією України. А вказана посада не віднесена Основним Законом України до посад, призначення на які здійснює Президент України.

21 липня 2020 року 50 народних депутатів України звернулися до Конституційного Суду України з конституційним поданням щодо відповідності Конституції України окремих положень Закону України «Про Національне антикорупційне бюро України» від 14 жовтня 2014 року № 1698-VII, на підставі яких Президент України утворює НАБУ, призначає на посаду та звільняє з посади Директора НАБУ, а також здійснює інші кадрові та організаційні повноваження, які не передбачені Конституцією України. Крім того, в цьому поданні оспорюється статус НАБУ як державного правоохоронного органу.

Конституційний Суд України не постановив ухвалу про об’єднання цих справ в одне конституційне провадження, а розглядав кожну з них окремо, що є недоцільним при вирішенні справ про конституційність індивідуального акта [1], виданого на підставі закону, який також оспорюється.

У справі щодо конституційності Указу Президента України № 218/2015 — рішення ухвалено 28 серпня 2020 року; у справі щодо конституційності окремих положень Закону України № 1698-VII відкрито провадження у справі та здійснюється її підготовка до розгляду на пленарному засіданні Великої палати Суду.

Отже, 28 серпня 2020 року Конституційний Суд України у справі щодо відповідності Конституції України Указу Президента України № 218/2015 ухвалив Рішення [2] № 9-р/2020, яким:

•  визнав Указ Президента України № 218/2015 неконституційним;
•  визначив, що Указ Президента України № 218/2015, визнаний неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення;
•  зазначив, що Рішення Конституційного Суду України № 9-р/2020 не поширюється на правовідносини, які виникли внаслідок здійснення посадових обовʼязків особою, призначеною Указом Президента України № 218/2015.

Конституційний Суд України не застосував положення частини другої статті 152 Конституції України та статті 91 Закону України «Про Конституційний Суд України» щодо відтермінування втрати чинності Указу Президента України № 218/2015 для приведення чинного законодавства України у відповідність із вимогами Конституції України та призначення Директора НАБУ органом, який, відповідно до Конституції та законів України, матиме такі повноваження.

Оскільки Рішення Конституційного Суду України № 9-р/2020 стосується виключно питання конституційності призначення Президентом України А. Ситника на посаду Директора НАБУ і не зачіпає питання конституційності поточного статусу НАБУ як державного правоохоронного органу чи повноважності його керівництва, юридичні наслідки цього Рішення, на нашу думку, такі:

1.  Рішення Конституційного Суду України № 9-р/2020 набуло чинності з дня його ухвалення — 28 серпня 2020 року, і ним констатовано, що Указ Президента України № 218/2015, визнаний неконституційним цим Рішенням, втратив чинність того ж дня — 28 серпня 2020 року.
2.  А. Ситник, призначений Директором НАБУ Указом Президента України від 16 квітня 2015 року № 218/2015, правомірно здійснював керівництво діяльністю НАБУ з дня його призначення і принаймні до 28 серпня 2020 року. Накази, розпорядження, доручення Директора НАБУ, видані в межах його повноважень з 16 квітня 2015 року до 28 серпня 2020, є дійсними та обов’язковими для виконання.
3.  Рішення Конституційного Суду України № 9-р/2020 не звільняє А. Ситника з посади Директора НАБУ, а констатує неконституційність Указу Президента про призначення на цю посаду. При цьому Конституційний Суд України залишив без відповіді питання про порядок виконання ухваленого рішення, тим більше, що відповідні норми Закону № 1698-VII залишаються чинними, й інших суб’єктів призначення на посаду та звільнення з посади директора НАБУ не визначено. У світлі практики Конституційного Суду Президент України також не має конституційних повноважень видавати указ про звільнення А. Ситника із займаної посади.
4.  Одним із можливих рішень проблеми є використання механізму, за яким до моменту призначення Директора НАБУ у спосіб, що відповідає Конституції України, обов’язки Директора НАБУ виконує один із заступників Директора НАБУ (відповідно до розподілу повноважень).
5.  Зважаючи на неоднозначність статусу директора НАБУ, будь-які юридичні дії (видача наказів, розпоряджень, надання доручень тощо) А. Ситника як Директора НАБУ після 28 серпня 2020 року можуть бути оскаржені в судовому порядку з непрогнозованими наслідками.
6.  На виконання Рішення Конституційного Суду України № 9-р/2020 Верховній Раді України необхідно невідкладно внести зміни до Закону України «Про Національне антикорупційне бюро України» [3] з метою приведення норм закону у відповідність до Конституції України: змінити статус НАБУ з державного правоохоронного органу на центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом; передбачити узгоджену з Конституцією України конституційну процедуру відбору, призначення і звільнення Директора НАБУ, зокрема, через надання відповідних повноважень Кабінету Міністрів України, та проведення нового конкурсу відповідно до положень закону; врегулювати перехідні правовідносини, що виникли внаслідок ухвалення Конституційним Судом України Рішення № 9-р/2020.

Важливо також наголосити, що зараз Конституційний Суд України паралельно розглядає дві справи щодо відповідності Конституції України окремих положень Закону України «Про Державне бюро розслідувань» від 12 листопада 2015 року № 794-VIII (подання 45 народних депутатів України від 29 серпня 2019 року та подання 58 народних депутатів України від 2 червня 2020 року), в яких оспорюються кадрові повноваження Президента України щодо призначення Директора ДБР, вчинення ним інших кадрово-організаційних дій, а також сам статус ДБР як державного правоохоронного органу з аналогічних підстав, як і у двох згаданих справах про НАБУ.

Отже, Верховній Раді України доцільно невідкладно привести статус НАБУ та ДБР у відповідність до положень Конституції України з врахуванням необхідності збереження гарантій незалежності інституції, не чекаючи ухвалення Конституційним Судом України рішень у вказаних провадженнях.

Зволікання з розв’язанням питання статусу антикорупційних органів, порядку призначення керівників цих органів створює реальну загрозу реалізації антикорупційної політики держави, викликає значний суспільно-політичний резонанс, а також негативно впливає на імідж України.

[1] Варто зазначити, що питання щодо втрати чинності подібних актів є взагалі дискусійним, адже природа індивідуальних актів про призначення на посаду є спірною в теорії права, зокрема, є такі підходи: 1) визнання такого акта «разовим», тобто таким, що вичерпує себе з моменту набуття повноважень на посаді, — в такому разі неможливо констатувати його повторну втрату чинності; 2) визнання таких актів «триваючими» — в такому разі може розглядатися і питання про втрату чинності таким актом, а не лише констатація його неправомірності.

[2] Це перший випадок, коли Конституційний Суд України ухвалив рішення, яке поставило під сумнів повноважність особи, призначеної у визначений законодавством спосіб, який однак не відповідає Конституції України, на відміну від рішень, зокрема, у таких справах: щодо призначення заступників голів місцевих державних адміністрацій (Рішення від 24 грудня 1997 року № 8-зп); про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (Рішення від 13 червня 2019 року № 5-р/2019). Див. також Окрему думку судді Лемака В.В. щодо Рішення № 9-р/2020 та Висновок Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту № 1014 вимогам статей 157 і 158 Конституції України від 16 грудня 2019 року № 7-в/2019.

[3] 2 вересня 2020 року у Верховній Раді України зареєстровано проєкт Закону «Про внесення змін до Закону України «Про Національне антикорупційне бюро України» щодо приведення у відповідність до Конституції України» (реєстр. № 4025).

Експерти Центру політико-правових реформ