Вісім складових доброчесності: як їх правильно визначити Конкурсній комісії і конкурсантам

Микола Хавронюк, доктор юридичних наук, професор, член правління Центру політико-правових реформ, підготував розлогий аналіз складових доброчесності, адже належне тлумачення та розуміння цього терміну Конкурсними комісіями та конкурсантами — запорука успішного проведення конкурсів й отримання максимально об’єктивних результатів.

Конкурси

В останні роки вже стала звичною конкурсна система заповнення вакансій на посади в органах державної влади. Конкурси все більше набувають рис справжніх конкурсів, а до конкурсантів висуваються все більш високі вимоги.

Не стануть винятком і конкурси на близько 3 тисячі посад суддів, які розпочнуться невдовзі після сформування нового складу Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (ВККСУ). Членів ВККСУ має призначити новий склад Вищої ради правосуддя (ВРП). Своєю чергою, для відбору кандидатів в члени ВККСУ створена Конкурсна комісія, а для відбору кандидатів в члени ВРП – Етична рада. Нарешті, ВККСУ відбиратиме кандидатів на посади суддів, ВРП – рекомендуватиме їх для призначення, а Президент України – призначатиме. Надалі призначені судді будуть забезпечувати справедливе правосуддя.

Справедливість – категорія як правова, так і моральна.

Тому до кандидатів на посаду судді, крім вимог щодо стажу роботи, компетентності тощо, висувається і вимога бути доброчесним (ст. 127 Конституції України, ст. 69 Закону «Про судоустрій і статус суддів»). Логічно, що ця висока етична вимога стосується і кандидатів на посади членів ВККСУ і ВРП, і членів Конкурсної комісії та Етичної ради.

Власне, це прямо передбачено законами.

Згідно із Законом «Про Вищу раду правосуддя» (ст. 9-1), Етична рада утворюється з метою сприяння органам, що обирають (призначають) членів ВРП, у встановленні відповідності кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності, а членами Етичної ради можуть бути особи, які мають, зокрема, бездоганну ділову репутацію, високі професійні та моральні якості, суспільний авторитет, відповідають критеріям професійної етики та доброчесності.

Цей же Закон (статті 6, 9 і 9-1) визначає, що на посаду члена Вищої ради правосуддя може бути обраний (призначений) громадянин України, який відповідає критеріям професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

Законом «Про судоустрій і статус суддів» (ст. 95-1) визначено, що кандидатами на посаду члена Конкурсної комісії можуть бути особи, які мають бездоганну ділову репутацію, високі професійні якості, суспільний авторитет та відповідають критерію доброчесності. На відміну від членів Етичної ради, вимоги щодо високих моральних якостей та професійної етики тут не згадуються (напевно, вони охоплюються критерієм доброчесності)

Водночас відповідні вимоги до членів ВККСУ цей Закон (ст. 94) встановлює аналогічні тим, що висуваються до членів ВРП: членом ВККСУ може бути громадянин України, який відповідає критеріям доброчесності та професійної компетентності.

З цього випливає, що поняття «доброчесність» і «професійна етика та доброчесність», «високі моральні якості» – одне й те саме. Тому надалі будемо говорити про доброчесність як сукупність чеснот.

Дещо ускладнює завдання встановлення відповідності вимозі доброчесності факт, що законами, які визначають вимоги до кандидатів на посади прокурорів, адвокатів і вчених-правознавців, жодних етичних вимог не висувається. Наприклад, для кандидатів на посади прокурора й адвоката достатньо лише відповідних освіти, стажу роботи та володіння державною мовою (ст. 27 Закону «Про прокуратуру», ст. 6 Закону «Про адвокатуру та адвокатську діяльність»).

Отже, як визначити відповідність кандидата критерію доброчесності? Які у цьому контексті можуть виникнути проблеми під час конкурсів?

Доброчесність (чесноти) кандидата на посаду

Для початку необхідно визначити поняття доброчесності та її зміст. На відміну від попередніх, новий етап судової реформи характеризується кращою якістю законодавства, яке є її нормативною основою. Однією з ознак цього є визначення безпосередньо в законах (ст. 9-1 Закону «Про Вищу раду правосуддя», ст. 95 Закону «Про судоустрій і статус суддів») змісту поняття «доброчесність» (це є свідченням дотримання положення пункту 3.2 Європейської Хартії про статус суддів від 10 липня 1998 року, де вимагається Законом встановити конкретні обставини, за яких попередня діяльність кандидата або діяльність, якою займаються його/її близькі родичі, можуть викликати законні та об’єктивні сумніви щодо незалежності та неупередженості кандидата, що може бути перешкодою для його призначення).

Так, кандидат на посаду члена ВРП або члена ВККСУ вважається таким, що відповідає критерію доброчесності, якщо він є:
– незалежним,
– чесним,
– неупередженим,
– непідкупним,
– сумлінним,
– дотримується етичних норм та демонструє бездоганну поведінку в професійній діяльності та особистому житті,
– а також стосовно нього немає сумнівів щодо законності джерел походження майна, відповідності рівня життя кандидата або членів його сім’ї задекларованим доходам, відповідності способу життя кандидата його статусу.

Цей перелік практично збігається з переліком, визначеним у Бангалорських принципах поведінки суддів від 19 травня 2006 року. До цих принципів віднесені: незалежність; об’єктивність (неупередженість); чесність і непідкупність; дотримання етичних норм; старанність, а також рівність (з урахування того, що вимога утримання від будь-якої дискримінаційної поведінки висувається як одна з вимог показника 7 «Бездоганна поведінка»).

Частково цей перелік перетинається також із положеннями ст. 62 Закону «Про судоустрій і статус суддів», згідно з якими в декларації доброчесності судді мають міститися твердження про: відповідність рівня життя судді наявному в нього та членів його сім’ї майну та одержаним ними доходам; своєчасне та повне подання декларацій особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та правдивість задекларованих у них відомостей; невчинення корупційних правопорушень; відсутність підстав для притягнення судді до дисциплінарної відповідальності; сумлінне виконання обов’язків судді та дотримання ним присяги; невтручання у правосуддя, здійснюване іншими суддями.

Звернемо увагу на те, що визначене в Законі «Про державну службу» (ст. 4) поняття доброчесності є застарілим і неточним, оскільки має вельми вузький зміст – як спрямованість дій державного службовця на захист публічних інтересів та відмова від превалювання приватного інтересу під час здійснення повноважень.

Сучасний словник з етики (Тофтул М. Г. Сучасний словник з етики : Словник. Житомир: Вид-во ЖДУ ім. І. Франка, 2014. 416 с.) визначає поняття «доброчесність» як позитивну моральну якість, зумовлену свідомістю і волею людини, яка є узагальненою стійкою характеристикою людини, її способу життя, вчинків; якість, що характеризує готовність і здатність особистості свідомо і неухильно орієнтуватись у своїй діяльності та поведінці на принципи добра і справедливості. Це визначення, безперечно, правильне, але воно є філософським і не містить ознак, які дозволили б на практиці оцінити відповідність конкретної людини вимозі доброчесності.

Тому, з практичного погляду, для вирішення завдань проведення конкурсів на відповідні посади доброчесність слід визначати так, як вона визначена в законах «Про Вищу раду правосуддя» і «Про судоустрій і статус суддів», – як сукупність конкретних чеснот, позитивних моральних рис людини, які характеризують її як таку, що є морально чистою.

Конкурсною комісією затверджена Методологія оцінювання відповідності кандидата критеріям доброчесності та професійної компетентності кандидатів на зайняття посади члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, показники відповідності критеріям такого оцінювання та засобам їх встановлення, і в цій Методології (далі – Методологія), як правило, є короткий опис ознак відповідних показників.

Але наскільки обґрунтованим є зазначений перелік чеснот (показників) і чи легко визначити відповідність кандидатів на посади кожній із них? Спробуємо відповісти на ці питання і полегшити виконання згаданих завдань членами Етичної ради, Конкурсної комісії, а надалі – і ВККСУ.

Показник 1: незалежність

Згідно з Методологією, бути незалежним означає бути вільним від будь-якого зовнішнього впливу, спонукання, тиску, загрози або втручання, прямого чи опосередкованого, від будь-кого та з будь-якої причини.

Великий тлумачний словник сучасної української мови визначає людину як незалежну, якщо вона не залежить від кого-, чого-небудь, не підкоряється комусь, чомусь, є самостійною, рішучою у поведінці, діях, вільною, яка може або прагне діяти сама, без сторонньої допомоги чи керівництва.

Антонімами слова «незалежний» є слова «залежний», «нерішучий», «несамостійний», «підвладний», «підпорядкований».

Чимало декларативного характеру положень щодо незалежності суду і суддів міститься в Конституції України, Загальній декларації прав людини, Міжнародному пакті про громадянські і політичні права, Конвенції про захист прав і основоположних свобод людини, Законі України «Про судоустрій і статус суддів» та ін. Кодекс суддівської етики від 22 лютого 2013 р. (ст. 5) визначає, що незалежність судді під час здійснення правосуддя є передумовою дії принципу верховенства права та невід’ємною складовою справедливого суду. Крім того, Закон «Про судоустрій і статус суддів» та інші закони містять значну кількість гарантій забезпечення інституційної, функціональної та особистої незалежності судової влади, судів і суддів, а також прокуратури та прокурорів.

Проте, в контексті цього дослідження нас цікавить питання виключно змісту поняття «незалежність» і того, як можна перевірити відповідність певного кандидата цьому критерію.

Враховуємо також, що кандидатами на посади члена ВРП і члена ВККСУ можуть бути судді, прокурори, адвокати, вчені-правознавці та інші правники, а кандидатами на посади суддів – усі, крім власне суддів. Виходячи з цього, слід визначити зміст критерію «незалежність» (як й інших відповідних критеріїв) стосовно кожного з цих видів правничої професії.

Незалежність судді

Закон «Про судоустрій і статус суддів» визначає, що суддя у своїй діяльності щодо здійснення правосуддя є (і зобов’язаний бути) незалежним від будь-якого незаконного впливу, тиску або втручання. Будь-кому забороняється втручатися у здійснення правосуддя.

Основні принципи незалежності судових органів (схвалені резолюціями 40/32 та 40/146 Генеральної Асамблеї ООН від 29 листопада та 13 грудня 1985 року) вказують, що судові органи вирішують передані їм справи без будь-яких обмежень, неправомірного впливу, спонуки, тиску, погроз або втручання, прямого чи непрямого, з будь-якого боку і з будь-яких би то не було причин, володіють компетенцією стосовно всіх питань судового характеру і мають виняткове право вирішувати, чи входить передана їм справа до їхньої встановленої законом компетенції; не повинно мати місця неправомірне чи несанкціоноване втручання в процес правосуддя (пункти 2–4 Додатку).

Європейська Хартія про статус суддів (10 липня 1998 року) у п. 4.3 нагадує суддям, що вони повинні утримуватися від будь-якої поведінки, дії або висловлювань, які можуть серйозно вплинути на віру громадськості у їхню неупередженість та незалежність.

Рекомендація CM/Rec (2010) 12 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо суддів: незалежність, ефективність та обов’язки (17 листопада 2010 р.) вказує, зокрема, що судді:
– повинні мати необмежену свободу щодо неупередженого розгляду справ відповідно до законодавства та власного розуміння фактів;
– повинні приймати рішення у конкретних справах, спираючись на власну компетенцію;
– не зобов’язані роз’яснювати, якими переконаннями вони керувалися при прийнятті таких рішень;
– мають мати можливість діяти без будь-яких обмежень, впливу, тиску, погроз або прямого чи непрямого втручання будь-яких органів влади, зокрема внутрішніх органів судової влади;
– не повинні виконувати вказівок вищих судів щодо того, які рішення потрібно приймати в конкретних справах.

Бангалорські принципи поведінки суддів вказують, що незалежність судових органів є передумовою забезпечення правопорядку та основною гарантією справедливого вирішення справи в суді. Суддя:
– повинен діяти незалежно від стороннього впливу, спонукання, тиску, загроз чи втручання, прямого чи опосередкованого, що здійснюється з будь-якої сторони та з будь-якою метою;
– не тільки виключає будь-які взаємовідносини, що не відповідають посаді, чи втручання з боку органів законодавчої та виконавчої влади, а й робить це так, щоб це було зрозуміло навіть сторонньому спостерігачу;
– у випадках, коли рішення у справі має бути прийняте ним одноособово, діє незалежно від своїх колег по суду.

Таким чином, якщо суддя вирішував справу під неправомірним впливом, спонукою, тиском, погрозою або іншим втручанням, приймав рішення не самостійно, керувався вказівками, допустив незаконне вилучення в нього справи, незаконно виправдовувався перед будь-ким щодо прийнятого ним рішення у справі тощо, – він не був незалежним.

Залежний суддя діє не в інтересах верховенства права, а є провідником чужої нелегітимної волі, від нього не можна очікувати справедливості. Адже піддався тиску один раз, піддасться і згодом.

Незалежність прокурора

Незалежність прокурорів випливає з незалежності судів. Тому так само важливо, аби не існувало незаконного політичного, адміністративного, матеріального чи іншого впливу на прокурора щодо прийняття ним рішень при виконанні службових обов’язків, і про незалежність прокурорів прямо згадано у ст. 3 Закону «Про прокуратуру» як про одну із засад діяльності прокуратури. Також цей Закон:
– забороняє незаконні вплив, тиск чи втручання у здійснення повноважень прокурора і зобов’язує прокурора бути незалежним та звертатися з повідомленням про загрозу його незалежності до Ради прокурорів України;
– встановлює, що прокурори є незалежними, самостійно приймають рішення про порядок здійснення своїх повноважень;
– вимагає від них не виконувати накази та вказівки прокурора вищого рівня, що викликають сумнів у законності, надані не у письмовій формі, а також явно злочинні накази або вказівки.

Вчинення дій, що можуть викликати сумнів у незалежності прокурора, є підставою для його притягнення до дисциплінарної відповідальності (ст. 43 Закону).

Кодекс професійної етики та поведінки прокурорів від 27 квітня 2017 р. зобов’язує прокурора:
– бути незалежним від будь-якого впливу, тиску чи втручання в його професійну діяльність, у тому числі органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб;
– активно, у визначений законодавством спосіб протистояти спробам посягання на його незалежність;
– у прийнятті конкретних рішень бути самостійним, керуватися вимогами закону, морально-етичними принципами професії;
– відмежовуватися від будь-яких корисливих та приватних інтересів, політичного впливу, тиску з боку громадськості та засобів масової інформації.

Керівні принципи ООН щодо ролі обвинувачів (27 серпня–7 вересня 1990 року) вимагають від держав забезпечити, щоб обвинувачі могли виконувати свої професійні обов’язки в обставинах, вільних від загроз, перешкод, залякування, непотрібного втручання або невиправданого притягнення до цивільної, кримінальної або іншої відповідальності.

Значну увагу змісту незалежності прокурорів приділено у Висновку №13(2018) Консультативної ради європейських прокурорів: «Незалежність, підзвітність та етика прокурорів» від 23 листопада 2018 року. «Незалежність» тут означає, що прокурори не повинні зазнавати незаконного втручання у виконання своїх обов’язків з метою забезпечення повного дотримання та застосування закону та принципу верховенства права, зазнавати будь-якого політичного тиску або незаконного впливу будь-якого характеру.

Закон України «Про запобігання корупції» (розділ VI) містить правила етичної поведінки, які поширюються у тому числі та на прокурорів. Вони прямо не згадують про незалежність, але вимагають від прокурорів (як і від суддів) при виконанні своїх службових повноважень не використовувати службові повноваження в інтересах політичних партій чи їх осередків або окремих політиків, а також утримуватися від виконання будь-яких незаконних рішень чи доручень.

Незалежність адвоката

У ст. 131-2 Конституції України зазначено: «Незалежність адвокатури гарантується».

Проте, адвокати не посідають посад в державному апараті. Тож зміст їхньої незалежності повинен відрізнятися від змісту незалежності суддів і прокурорів. На жаль, в Законі «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» він чітко не визначається і єдиний висновок, що незалежність адвоката означає відсутність втручання у здійснення адвокатської діяльності, випливає зі ст. 44 Закону.

Водночас, Правила адвокатської етики від 9 червня 2017 року (ст. 6) уточнюють, що:
– незалежність адвоката означає його свободу від будь-якого зовнішнього впливу, тиску чи втручання в його діяльність з надання професійної правничої (правової) допомоги, здійснення захисту або представництва клієнта, зокрема з боку державних органів, політичних партій, інших адвокатів тощо, а також від впливу своїх особистих інтересів;
– адвокат зобов’язаний протистояти будь-яким спробам посягання на його незалежність, бути мужнім і принциповим у виконанні своїх професійних обов’язків, відстоюванні професійних прав, гарантій адвокатської діяльності та їх ефективному використанні в інтересах клієнта;
– адвокат не повинен при виконанні доручення клієнта керуватися вказівками інших осіб.

Крім того, можна згадати Кодекс поведінки європейських адвокатів, прийнятий на пленарній сесії Ради адвокатських асоціацій та правових товариств Європи (РААПТЄ) 28 жовтня 1988 року. У цьому Кодексі є окремий розділ 2.1 «Незалежність», яким передбачено, що:
– завдання, які виконує адвокат, вимагають його абсолютної незалежності і відсутності будь-якого впливу на нього, пов’язаного, в першу чергу, з його особистою зацікавленістю або з тиском ззовні. Ця незалежність є такою ж необхідною для довіри до судового провадження, як і неупередженість судді;
– адвокату слід уникати будь-якого ущемлення його незалежності і не поступатися професійними стандартами заради інтересів клієнта, суду або інших осіб;
– адвокату слід зберігати незалежність як у позасудових справах, так і в судовому провадженні. Консультація, надана адвокатом клієнту, втрачає сенс, якщо адвокат дає її, аби втертися в довіру, отримати власну вигоду або надає її під впливом зовнішнього тиску.

Незалежність вченого-правознавця

Закони «Про освіту» (ст. 1) і «Про вищу освіту» (ст. 1) згадують про незалежність учасника освітнього процесу лише як про характеристику академічної свободи: педагогічна, науково-педагогічна, наукова та/або інноваційна діяльність здійснюється на принципах свободи слова і творчості, поширення знань та інформації, проведення наукових досліджень і використання їх результатів та реалізується з урахуванням обмежень, встановлених законом.

Як правило, ці положення відображені й в університетських Етичних кодексах (наприклад, п. 2.1.1 Кодексу етики Національного університету «Києво-Могилянська академія», п. 2 Етичного кодексу університетської спільноти Київського національного університету імені Тараса Шевченка).

Етичний кодекс ученого України, схвалений постановою загальних зборів НАН України 15 квітня 2009 р. №2 (п. 6.7) передбачає, що під час експертного розгляду вчений має зберігати незалежність і не піддаватися тиску при підготовці та виголошенні висновків. На жаль, Етичного кодексу Національної академії правових наук України, в якому мали би бути викладені етичні правила поведінки саме для правознавців, не існує.

Отже, вчений-правознавець не відповідає вимозі незалежності лише у випадках, якщо він піддався тиску, не реалізував свою академічну свободу, під час наукової чи педагогічної тощо діяльності поширював знання чи інформацію, які не відповідають його переконанням, або при підготовці висновків чи інших наукових результатів виконував вказівки керівників чи забаганки інших зацікавлених осіб.

У контексті діяльності вчених-правознавців, на відміну від інших вчених, важливою може бути оцінка висновків, наданих першими як членами Науково-консультативної ради при Конституційному суді України, Науково-консультативної ради при Верховному суді, як залученими судом експертами чи спеціалістами, під кутом зору самостійності їх підготовки.

Про «чесність» і «неупередженість» як складові доброчесності читайте далі в блозі члена правління ЦППР Миколи Хавронюка.