EU Justice Scoreboard як інструмент посилення переговорної позиції України щодо судової реформи в процесі євроінтеграції

04 Гру, 2025

Україна очікує на відкриття першого кластера “Фундаментальні сфери”, який включає в себе переговорний розділ щодо судової системи. Роботу за цим кластером можна вважати однією з найважчих в процесі євроінтеграції, оскільки він відкривається першим і закривається останнім, а країна-кандидат має показати солідний “track record” досягнень у сфері утвердження верховенства права. У контексті вдосконалення судової системи, ускладнює роботу ще й відсутність чітких орієнтирів та індикаторів, які б свідчили, що Україна досягла необхідного рівня імплементації стандартів ЄС. Саме тому, ми вирішили звернутися до внутрішніх моніторингових інструментів ЄС, одним із яких є EU Justice Scoreboard.

EU Justice Scoreboard — це інформаційний інструмент Європейської комісії, мета якого допомогти ЄС та країнам-членам вдосконалити національні системи правосуддя шляхом надання об’єктивних, надійних і порівнюваних даних за низкою індикаторів, які стосуються ефективності, якості та незалежності правосуддя. Scoreboard не формує рейтинг, натомість він є надійною платформою для налагодження діалогу між країнами-членами.

В основу цього матеріалу покладений EU Justice Scoreboard 2024¹, який, зважаючи на методологію проведення дослідження, містить дані за 2022 та 2023 роки. Ми хотіли б звернути увагу на окремі фактори, які враховуються Європейською комісією для оцінки ефективності та якості судової системи, переслідуючи подвійну мету:

визначити рівень ефективності української судової системи порівняно з країнами-членами ЄС, тим самим частково спростувавши або підтвердивши тези про низьку ефективність вітчизняних судів;
навести чеклист покращень для української системи правосуддя, реалізація яких дозволить значно посилити нашу переговорну позицію в процесі євроінтеграції. Варто відзначити, що значна частина таких покращень вже імплементована в Україні, а тому важливо підтримувати роботу цих інструментів та забезпечувати їх подальше покращення.

1. Ефективність судової системи

При оцінці враховуються чотири індикатори: (1) кількість справ, які надходять на розгляд; (2) тривалість вирішення справи (disposition time); (3) рівень завершення справ (clearance rate); (4) кількість нерозглянутих справ на кінець року. В цьому блоці Європейська комісія використовує дані надані Європейською комісією з ефективності правосуддя (CEPEJ) за 2012, 2020-2022 роки.

1.1. Кількість справ, які надходять на розгляд: у 2022 році медіанне значення щодо кількості некримінальних справ, які надійшли на розгляд до судів першої інстанції становило (з розрахунку на 100 жителів):

всі категорії некримінальних справ: 6,8 справ. Найвищий показник у Данії — 48,7 справ, найнижчий у Люксембургу — 1,8 справи;
цивільні та господарські справи, у яких є спір між сторонами: 1,9 справи. Найвищий показник у Румунії — 7 справ, найнижчий у Фінляндії — 0,1 справи;
адміністративні справи: 0,33 справи. Найвищий показник у Швеції — 1,4 справи, найнижчий у Мальти (0,03 справи). У 5 країн ЄС цей показник становить всього 0,1 справи.

Тенденція: порівняно з 2021 роком в більшості країн ЄС кількість справ, які надійшли на розгляд судів першої інстанції зменшилася.

Україна
– цивільні та господарські справи, у яких є спір між сторонами: у 2020 році — 1,98 справи; у 2022 році — 1,17 справи (на 38,4% нижче за медіанне значення серед країн ЄС);
– адміністративні справи: у 2020 році — 0,61 справи; у 2022 році — 0,94 справи (на 185% вище за медіанне значення серед країн ЄС).

1.2. Тривалість вирішення справи: у 2022 році медіанне значення цього показника щодо некримінальних справ для судів першої інстанції становило (у днях, чим більший показник — тим більше часу потрібно суду для розгляду справи):

усі категорії некримінальних справ: 100 днів. Найкращий показник у Данії — 17 днів, найгірший у Кіпру — 761 день;
цивільні та господарські справи, у яких є спір між сторонами: 239 днів. Найкращий показник у Литви — 116 днів, найгірший у Греції — 746 днів;
адміністративні справи: 286 днів. Найкращий показник у Литви — 79 днів, найгірший у Мальти — 1081 день.

Тенденція: порівняно з 2021 роком в більшості країн ЄС тривалість вирішення справ зросла, за винятком адміністративних справ (у 15 країнах тривалість навпаки зменшилася).

Україна
– цивільні та господарські справи, в яких є спір між сторонами: у 2020 році — 122 дні; у 2022 році — 168 днів (на 30% нижче за медіанне значення серед країн ЄС). У 2020 році — 122 дні;
– адміністративні справи: у 2020 році — 204 дні; у 2022 році — 108 днів (на 62% нижче за медіанне значення серед країн ЄС).

1.3. Рівень завершення справ: у 2022 році медіанне значення цього показника щодо некримінальних справ для судів першої інстанції становило:

всі категорії некримінальних справ: 99,8%. Найкращий показник у Італії — 106%, найгірший у Ірландії — 84%;
цивільні та господарські справи, у яких є спір між сторонами: 100,5%. Найкращий показник у Хорватії — 145%, найгірший у Ірландії — 71%;
адміністративні справи: 98,8%. Найкращий показник у Італії — 134%, найгірший у Кіпру — 88%.

Тенденція: порівняно з 2021 роком в більшості країн ЄС рівень завершення справ знизився, за винятком адміністративних справ (у 16 країнах він навпаки підвищився).

Україна
– цивільні та господарські справи, в яких є спір між сторонами: у 2020 році — 98,41%; у 2022 році — 112,39% (на 11,9% вище за медіанне значення серед країн ЄС);
– адміністративні справи: у 2020 році — 80,9%; у 2022 році — 114,8% (на 16% вище за медіанне значення серед країн ЄС.

1.4. Кількість нерозглянутих справ: у 2022 році медіанне значення цього показника щодо некримінальних справ для судів першої інстанції становило (з розрахунку на 100 жителів):

всі категорії некримінальних справ: 2,8 справи. Найкращий показник у Швеції — 0,8 справи, найгірший у Польщі — 7,5 справ;
цивільні та господарські справи, у яких є спір між сторонами: 1,03 справи. Найкращий показник у Фінляндії — 0,1 справи, найгірший у Хорватії — 4,1 справи;
адміністративні справи: 0,19 справ. Найкращий показник у Чехії — 0,055 справ, найгірший у Кіпру — 1,4 справ.

Тенденція: не прослідковується (кількість нерозглянутих всіх некримінальних справ в 11 країн зменшилася, у 12 — збільшилася; цивільних та господарських справ, у яких є спір між сторонами — в 14 країн зменшилася, у 8 — збільшилася; адміністративних справ — в 11 країн зменшилася, у 14 — збільшилася).

Україна
– цивільні та господарські справи, в яких є спір між сторонами: у 2020 році — 0,65 справ; у 2022 році — 0,61 справи (на 41% нижче за медіанне значення серед країн ЄС);
– адміністративні справи: у 2020 році — 0,28 справи; у 2022 році — 0,32 справи (на 68% вище за медіанне значення серед країн ЄС).

Таким чином, за більшістю результативних показників, ефективність судової системи України вища за медіанне значення серед країн ЄС. Звісно, можна стверджувати, що у 2022 році через повномасштабне вторгнення навантаження на судову систему зменшилося, а тому дані судової статистики є не зовсім релевантними, проте, навіть якщо брати до уваги дані “довоєнного” 2020 року — і тоді, за більшістю показників ефективність українських судів була вищою за медіанне значення в ЄС (за винятком адміністративних справ).

2. Якість системи правосуддя

При оцінюванні враховуються чотири групи факторів: (1) доступ до правосуддя для громадян та бізнесу; (2) достатність фінансових та людських ресурсів; (3) запровадження інструментів оцінювання; (4) діджиталізація.

2.1. Доступ до правосуддя розглядається достатньо широко та включає в себе питання доступності правової допомоги, судового збору та юридичних витрат; вирішення спадкових питань; доступу до альтернативних способів вирішення спорів (АВС); спеціальних механізмів доступу до правосуддя для осіб з інвалідністю, дружності правосуддя до дитини та механізмів колективного захисту прав споживачів. Варто звернути увагу на впроваджені в країнах ЄС практики та механізми, які покращують доступ до правосуддя та на які звертає увагу Європейська комісія в дослідженні.

Показник 28 Scoreboard’у присвячений заходам, які вживаються країнами-членами ЄС для популяризації використання альтернативних способів вирішення спорів у цивільних, господарських, трудових, адміністративних спорах та справах про захист прав споживачів. До таких заходів Комісія відносить:

наявність веб-сайту, з інформацією про АВС;
проведення інформаційних кампаній в ЗМІ;
брошури для громадськості;
проведення судом спеціальних інформаційних сесій щодо АВС на вимогу;
наявність координатора в суді з питань АВС/медіації;
публікація оцінок застосування АВС;
публікація статистики використання АВС;
часткове або повне покриття правовою допомогою витрат, пов’язаних з АВС;
повна чи часткова компенсація судових витрат, у випадку, якщо використання АВС було успішним;
відсутність вимоги щодо участі юриста у процедурі АВС;
можливість судді виступати в ролі медіатора;
досягнута сторонами угода підлягає примусовому виконанню за рішенням суду;
можливість ініціювати провадження та подати докази онлайн;
можливість повідомлення сторін про початок та перебіг процедури в електронній формі;
можливість онлайн-сплати необхідних зборів;
використання технологій (штучний інтелект, чат-боти) для допомоги у зверненні із заявою та вирішення спору.

Показники 31, 32 Scoreboard’у присвячені розбудові правосуддя дружнього до дитини. До заходів адаптації суду/судових процедур до потреб дитини, віднесено:

заслуховування дітей у спеціально адаптованих умовах/кімнатах (27 країн);
захищеність національним законодавством конфіденційних та персональних даних дітей, які беруть участь у судових чи позасудових провадженнях (27 країн ЄС);
утримання дітей, позбавлених волі, окремо від дорослих та надання підтримки для захисту своїх прав (25 країн);
застосування спеціальних запобіжних заходів до дітей, у випадку, коли ймовірний кривдник є батьком чи матір’ю, членом сім’ї або опікуном (25 країн);
використання будь-якої форми позбавлення волі дитини лише як крайнього заходу і на максимально короткий строк (23 країни);
забезпечення дітей та їх батьків (законних представників) оперативною, необхідною та адаптованою до їх потреб інформацією з моменту першої взаємодії із системою правосуддя або іншими компетентними органами (23 країни);
заслуховування дітей з використанням “мультидисциплінарного” підходу для запобігання повторному заслуховуванню дитини (вторинній віктимізації) (21 країна);
наявність спеціального веб-сайту та “гарячих ліній” для надання дітям інформації про систему правосуддя (18 країн).

Спеціальні заходи мають також вживатися, якщо дитина є потерпілою чи підозрюваною у вчиненні кримінального правопорушення. До таких заходів віднесено:

заслуховування дитини у спеціально адаптованих умовах, які дають їй можливість брати активну участь у слуханні (27 країн);
забезпечення дітей адаптованою під їхні потреби інформацією про права та процедури (26 країн);
вжиття спеціальних заходів для забезпечення аудіовізуальної фіксації допиту дитини, проведення відеоконференцій або інших дистанційних заходів заслуховування дітей (26 країн);
забезпечення супроводу дитини її законними представниками протягом всього провадження (25 країн);
врахування при прийнятті будь-якого рішення в межах провадження особливих потреб дитини щодо захисту, освіти, навчання та соціальної інтеграції на основі індивідуальної оцінки обставин (23 країни);
забезпечення дитини допомогою адвоката (незалежно від того, чи дитина просить про таку допомогу) (21 країна);
невідкладний розгляд кримінальних проваджень за участю дітей (18 країн).

2.2. Достатність фінансових та людських ресурсів включає в себе питання фінансування судів, співвідношення розмір суддівської винагороди до середньої заробітної плати; кількість суддів та юристів, а також доступ до тренінгів з питань комунікації.

У 2022 році в середньому країни ЄС витратили на систему правосуддя (суди, прокуратура, правова допомога, за винятком утримання в’язниць) 103,2 євро в розрахунку на одного жителя (медіанне значення – 95,8 євро). Найбільший розмір витрат у Люксембургу — 281 євро, а найменший у Кіпру — 43 євро. Якщо розраховувати у відсотках від ВВП, то в середньому країни ЄС витратили 0,32% (медіанне значення — 0,3%). Найбільше співвідношення витрат до ВВП у Болгарії (0,65%), найменше у Кіпру — 0,14%.

У середньому в країнах ЄС розмір суддівської винагороди є більшим за середню заробітну плату у 2,2 (на початку кар’єри) — 4,2 (судді Верховного Суду або найвищого апеляційного суду) рази.

Україна
– на систему правосуддя було витрачено майже 22 євро (на 79% менше за середнє значення країн ЄС, і майже вдвічі менше за найнижчий показник серед країн ЄС), що становило 0,68% ВВП (найвищий показник серед країн ЄС).
– розмір суддівської винагороди є більшим за середню заробітну плату у 5,3 (на початку кар’єри) — 23,5 (наприкінці кар’єри) рази. Це найвищі показники серед всіх країн ЄС.

У 2022 році в середньому в країнах ЄС припадало 22,2 судді (медіанне значення — 22,9) та 198,7 адвокатів (медіанне значення – 132,1) на 100 тис. жителів. Найменша кількість суддів у Ірландії – всього 3,3 судді, найбільша у Хорватії — 42,4 судді. Порівняно з 2021 роком, у 16 країнах ЄС кількість суддів зменшилася, а якщо порівнювати з 2012 роком — у 19 країнах кількість суддів зросла.

Україна
На 100 тис. жителів припадало всього 12,5 суддів (на 44% менше за середнє значення країн ЄС) та 157,6 адвокатів (на 21% менше за середнє значення країн ЄС). В порівнянні з 2012 роком кількість суддів зменшилася на 27%.

Показник 40 відображає тематику комунікаційних тренінгів для суддів, як складової початкової чи регулярної підготовки. Зокрема, для суддів мають бути доступні тренінги щодо належної взаємодії з дітьми (22 країни); комунікації з жертвами насильства над жінками та домашнього насильства (18 країн); спілкування з особами різного культурного, релігійного, расового, етнічного чи мовного походження (17 країн); використання соціальних мереж та взаємодію з медіа (15 країн); комунікації з біженцями (13 країн); протидію дезінформаційним кампаніям у соціальних мережах (12 країн); комунікації з ЛГБТІК-людьми (11 країн); комунікації з людьми похилого віку (9 країн).

2.3. Запровадження інструментів оцінювання роботи системи правосуддя. За цим показником досліджувалася тематика опитувань, які проводилися серед користувачів судових послуг та професійних юристів. Згідно з Показником 41 опитування охоплювали питання щодо: клієнтоорієнтованості суду (11 країн); загального рівня довіри до системи правосуддя (9 країн); доступності судових сервісів (8 країн); порядку проведення засідань (8 країн); судових рішень (8 країн); рівня задоволення потреб потерпілих (6 країн); обізнаності про права (6 країн); рівня задоволення потреб дітей (4 країни); потреб та рівня задоволення не-носіїв мови (3 країни); дослідження правових потреб (2 країни). Аж в 13 країнах у 2023 році опитування взагалі не проводилися.

2.4. Діджиталізація включає в себе питання адаптованості процесуального законодавства для використання цифрових технологій, використання цифрових інструментів судами (в т.ч. рівень їхньої захищеності), онлайн доступність судів та інформації про систему правосуддя.

Показник 42 визначає засоби забезпечення онлайн доступності інформації про судову систему для громадськості:

правова допомога: веб-сайти з візуально доступною і зрозумілою інформацією щодо доступу до правової допомоги (26 країн);
судові збори: веб-сайти з візуально доступною і зрозумілою інформацією щодо судових зборів і права на їх зменшення (25 країн);
процесуальні права громадян: веб-сайти з візуально доступною і зрозумілою інформацією (24 країни);
веб-сайти з контактними формами чи емейлами де громадяни можуть отримати відповідь на запит (24 країни);
мобільні версії веб-сайтів щодо доступу до правосуддя (24 країни);
не носії мови: веб-сайти з інформацією про судову систему (23 країни);
веб-сайти з посиланнями на всі онлайн форми для ініціювання судового провадження чи участі в ньому (23 країни);
юридичні потреби: веб-сайти з контактною інформацією інших організацій поза системою надання правової допомоги (21 країни);
компенсація потерпілим: веб-сайти з візуально доступною і зрозумілою інформацією щодо доступу до існуючих механізмів (20 країн);
правова допомога: інтерактивний онлайн симулятор для оцінки можливості отримати правову допомогу (13 країн);
освітні онлайн програми для громадськості щодо їх прав (11 країн);
використання чат-ботів для допомоги громадянам у пошуку інформації про систему правосуддя (6 країн).

Показник 44 відображає рівень використання цифрових технологій судами, а саме:

технології дистанційного зв’язку, зокрема відеоконференції (повністю чи частково реалізовано у 27 країнах);
електронні системи документообігу (27 країн);
забезпечення безпечної дистанційної роботи судді (27 країн);
забезпечення безпечної дистанційної роботи персоналу (26 країн);
електронний автоматизований розподіл справ на основі об’єктивних критеріїв (20 країн);
використання штучного інтелекту в основній діяльності (5 країн);
технологій блокчейну (2 країни).

Показники 47, 48 стосуються цифрових рішень для участі у судових провадженнях, а саме:

цивільні, господарські, адміністративні справи:
можливість ініціювати провадження/подати позов онлайн (повністю чи частково реалізовано у 26 країнах);
доступність онлайн інформації про судовий збір (25 країн);
надсилання громадянам офіційних судових документів електронними засобами зв’язку (25 країн);
надання електронного підтвердження отримання судом поданих документів (24 країни);
доступ користувачів суду до електронного файлу їхніх завершених справ (24 країни);
доступ користувачів суду до електронного файлу їхніх справ, які перебувають на розгляді (24 країни);
надсилання підприємствам офіційних судових документів електронними засобами зв’язку (якщо процедура розпочата не за зверненням підприємства) (24 країни);
подання онлайн заяви про надання правової допомоги (23 країни);
онлайн-оплата судового збору (22 країни);
кримінальні справи
подання потерпілим письмових заяв онлайн (включаючи заяви про початок провадження) (повністю чи частково реалізовано у 17 країнах);
доступ обвинуваченого до його справи, яка перебуває на розгляді, з використанням електронних засобів зв’язку (16 країн);
доступу потерпілого до своєї справи, яка перебуває на розгляді, з використанням електронних засобів зв’язку (16 країн);
подання обвинуваченим письмових заяв онлайн, включаючи заяви про надання правової допомоги (16 країн);
використання обвинуваченим, який перебуває під вартою, інформаційно-комунікаційних технологій для підготовки до слухань (16 країн);
забезпечення конфіденційності комунікації обвинуваченого зі своїми адвокатами під час дистанційних слухань (14 країн).

3. Незалежність системи правосуддя

У цьому розділі EU Justice Scoreboard, на жаль, ми можемо мало запозичити для вдосконалення української судової системи, оскільки в ньому основна увага зосереджена на відображенні різноманітності національних систем правосуддя країн-членів ЄС. Так, в Scoreboard 2023 року йдеться про склад судових рад, порядок призначення голів судів, зміст декларацій, які подаються суддями на виконання вимог антикорупційного законодавства.

Таким чином, на основі аналізу даних EU Justice Scoreboard 2024 можна зробити декілька висновків:

1) українська судова система не відстає від систем країн-членів ЄС. Ефективність роботи українських судів за багатьма показниками є вищою за медіанне значення серед країн ЄС. При цьому, слід врахувати, що наші суди працюють в умовах війни, істотного кадрового (вакантними є понад 30% посад суддів, а кількість суддів на 100 тис.жителів в Україні на 44% менше за середнє значення країн ЄС) та фінансового дефіциту (в розрахунку на одного жителя Україна витрачає на систему правосуддя вдвічі менше за найнижчий показник серед країн ЄС). Проте, високі показники роботи судів це лише один, але не єдиний показник, оскільки умовою для вступу в ЄС є наявність незалежної, високоякісної та ефективної судової системи, яка забезпечує захист прав і свобод та утвердження принципу верховенства права на практиці. Досягнення цієї мети можливе лише за наявності чіткого плану з визначеними заходами, відповідальними виконавцями, проміжними цілями та індикаторами їх досягнення, а також у тісній взаємодії влади з громадянським суспільством, ЄС та країнами-членами. EU Justice Scoreboard це один з інструментів, який може допомогти в цьому, оскільки дає чіткі відповіді на питання, де ми відстаємо і в кого можна запозичити досвід реалізації кращих практик.

2) національні системи правосуддя країн-членів ЄС істотно відрізняються. Відмінності спостерігаються за всіма ключовими критеріями – ефективністю, якістю, незалежністю. Так, тривалість вирішення адміністративної справи у Мальті майже в 14 разів вище ніж у Литві, кількість нерозглянутих цивільних та господарських справ, у яких є спір між сторонами на кінець року у Фінляндії в 10 разів нижча ніж у Хорватії. Аналогічна ситуація і стосовно якості судової системи. Якщо в Ірландії є всього 3,3 судді на 100 тис. жителів, то у Хорватії цей показник вищий у 13 разів (42,4 судді). Рівень діджиталізації судових систем також відрізняється – в деяких країнах вже використовують штучний інтелект в основній діяльності та чат-боти для допомоги у пошуку інформації про судову систему, натомість в інших навіть не реалізована можливість сплатити онлайн судовий збір. Подібні відмінності є і щодо довіри – якщо в Хорватії лише 23% громадян позитивно оцінюють незалежність судів і суддів, то в Данії цей показник становить аж 83%. Цей факт важливий для розуміння, що не існує визначеного стандарту судової системи країни-члена ЄС;

3) існують практики та інструменти, які позитивно впливають на якість судової системи, що впроваджені у всіх або в абсолютній більшості членів ЄС. До таких практик можна віднести заслуховування дитини в межах судового провадження у спеціально адаптованих умовах, захист персональних даних дітей, які беруть участь у провадженнях, забезпечення дитини оперативною та адаптованої до її потреб інформацією про судову систему, її права та процедури, що відбуваються, забезпечення громадян візуально доступною і зрозумілою інформацією про їхні процесуальні права, суб’єктів надання правової допомоги, механізми компенсації шкоди потерпілим та ін. На нашу думку, в межах вдосконалення вітчизняної судової системи в процесі євроінтеграції акцент слід робити на імплементації саме таких практик, що дасть змогу наблизити нашу систему до стандартів ЄС;

¹Для порівняння були використані кількісні дані наведені в EU Justice Scoreboard Quantative Data Factsheet, а щодо України – з офіційних веб-ресурсів Європейської комісії з ефективності правосуддя: https://public.tableau.com/app/profile/cepej/viz/OverviewEN/Overview; https://public.tableau.com/app/profile/cepej/viz/EfficiencyEN/Efficiency; https://public.tableau.com/app/profile/cepej/viz/CountryProfilesEN/Page1; https://rm.coe.int/cepej-evaluation-report-part-1-en-/1680b272ac;

Чи була ця стаття корисна?