EU Justice Scoreboard 2023: загальний огляд показників судових систем країн Європейського Союзу

8 червня 2023 року Європейська Комісія оприлюднила черговий, вже одинадцятий, звіт EU Justice Scoreboard за 2023 рік. Він містить результати оцінки ефективності, якості та незалежності за окремими показниками національних систем правосуддя країн-членів ЄС. Враховуючи, що Україна наразі перебуває на шляху до ЄС, результати такого оцінювання корисні нам для розуміння, як функціонують судові системи в ЄС.

Що таке EU Justice Scoreboard?

EU Justice Scoreboard — це моніторинговий інструмент, який використовується в ЄС для дослідження та оцінки національних систем правосуддя країн-членів за показниками ефективності, якості та незалежності. Його мета — допомогти ЄС та країнам-членам підвищити ефективність національних систем правосуддя шляхом надання об’єктивних, надійних і порівняльних даних за низкою індикаторів, які допомагають оцінити вказані вище показники. 

Особливість цього інструмента в тому, що він не має на меті сформувати «рейтинг» національних систем правосуддя, виокремити кращих та присоромити гірших. Scoreboard не відповідає на питання як та з якими показниками має функціонувати судова система, що потрібно впровадити для підвищення її ефективності чи що зроблено неправильно. Але Scoreboard дає непряму підказку в кого, тобто, в яких країн, про це можна запитати.

Фактично, Scoreboard виконує три функції: 

• моніторингову;
• інформаційну;
• комунікаційну. 

Адже Scoreboard не тільки відстежує прогрес країни в розрізі декількох років, але й заохочує до діалогу та обміну кращими практиками між країнами, що має наслідком зміцнення верховенства права у всьому ЄС.

Щодо України, то, на жаль, наша система правосуддя поки не оцінюється у межах Scoreboard, але в 2022 році Центр політико-правових реформ за підтримки Європейського Союзу та Міжнародного Фонду «Відродження» в межах грантового компонента проєкту EU4USociety провів неофіційну оцінку українського правосуддя за методикою EU Justice Scoreboard, з результатами якої можна ознайомитися за посиланням. Для ілюстрації, в статті будуть використані окремі результати з цього дослідження.

Тож, власне, про що ми дізналися з цьогорічного Scoreboard?

Висновки Scoreboard

Ефективність систем правосуддя

Згідно з методологією Scoreboard, цей показник охоплює декілька індикаторів: 

• кількість справ, які надходять на розгляд;
• розрахунковий час подолання залишку нерозглянутих справ на кінець відповідного періоду з урахуванням поточної спроможності суду вирішувати справи (disposition time);
• рівень завершення справ (clearance rate);
• кількість нерозглянутих справ на кінець року;
• показники ефективності судів в окремих галузях права ЄС, зокрема, середня тривалість провадження в справах щодо захисту прав споживачів, торгових марок, відмивання коштів, хабарництва, електронних комунікацій, а також конкурентних спорах.

За даними цьогорічного дослідження, медіанне значення розрахункового часу подолання залишку некримінальних справ в судах першої інстанції в країнах ЄС у 2021 році становило 107 днів. Для цивільних/господарських справ, в яких є спір між сторонами та адміністративних справ ця тривалість є істотно вищою та становить 234 та 296 днів відповідно. 

Україна (2020 рік): для судів першої інстанції цей показник становив щодо: некримінальних справ – 138 днів; цивільних/господарських, в яких є спір між сторонами – 170 днів; адміністративних – 203 дні.

Щодо рівня завершення справ, тобто, спроможності суду впоратися з кількістю справ, які надходять на розгляд, то медіанне значення для судів першої інстанції країн ЄС у 2021 році щодо некримінальних справ (в т.ч. справ, в яких є спір між сторонами та адміністративних справ) становило 101-102%, тобто, в більшості країн ЄС суди можуть впоратися з існуючим навантаженням. Цікаво, що у 2020 році рівень завершення справ був дещо гіршим та становив близько 99%, тобто, за рік системам правосуддя більшості країн ЄС вдалося підвищити свою ефективність.

Україна (2020 рік): для судів першої інстанції цей показник щодо некримінальних справ становив 94%; цивільних/господарських, в яких є спір між сторонами, — 99%; адміністративних — 81%.

Щодо кількості нерозглянутих судами першої інстанції справ на кінець року. Цей індикатор обраховується для судів першої інстанції з розрахунку на 100 жителів. Так, у 2021 році, медіанне значення для судів першої інстанції щодо кількості нерозглянутих некримінальних справ становило 3,1 справи/100 жителів. Щодо цивільних/господарських справ, в яких є спір між сторонами та адміністративних справ цей показник становив 1,2 та 0,2 справи на 100 жителів відповідно.

Україна (2020 рік): для судів першої інстанції становив щодо: некримінальних справ  цей показник становив — 0,93; цивільних/господарських, в яких є спір між сторонами, — 0,58; адміністративних — 0,28.

Щодо показників ефективності судів в окремих галузях права ЄС окремо зупинятися не будемо, оскільки це доволі специфічна сфера, яка поки є малоінформативною для нас. Лише звернемо увагу на новий індикатор, запроваджений в цьогорічному звіті — середня тривалість розгляду судами першої інстанції справ щодо хабарництва. 

Так, медіанне значення за цим показником становить майже 350 днів. Найшвидше таку категорію спорів розглядають в Болгарії (96 днів), Данії (107 днів) та Фінляндії (150 днів), а найдовше — в Словенії (793), Хорватії (632 дні) та Франції (529 днів).

Цікаво, що польські суди у 2021 році розглянули найбільшу кількість справ щодо хабарництва — понад 1,2 тис. Це лише на 188 справ менше ніж розглянули сукупно суди всіх країн ЄС, які надали відповідні дані (1424 справи).

Як підсумовують автори цьогорічного дослідження, після падіння ефективності, яке спостерігалося у 2020 році, можливо через COVID-19, у 2021 році ми бачимо повернення до рівня ефективності 2019 року. Тобто, країнам ЄС вдається поступово відновлюватися після наслідків пандемії.

Якість систем правосуддя

Цей показник є одним із найбільш комплексних та об’ємних у всьому дослідженні, оскільки охоплює аж чотири категорії індикаторів: 

1. Доступ до правосуддя для громадян та бізнесу.
2. Фінансові та людські ресурси системи правосуддя.
3. Впровадження інструментів оцінювання.
4. Диджиталізація.

В цілях оцінювання, доступ до правосуддя охоплює не лише питання фінансової доступності судів (зокрема, розміру судового збору), але й доступність правової допомоги, заходи, які вживаються державою для популяризації альтернативних методів вирішення спорів, спеціальні заходи для забезпечення рівних можливостей доступу до правосуддя для різних категорій осіб. 

Окремий фокус в цьогорічному дослідженні було зроблено на заходах, які вживаються для забезпечення доступу до правосуддя для осіб, які перебувають у зоні ризику дискримінації, людей похилого віку, а також жінок, які постраждали від насильства (в т.ч. домашнього). Умовно такі заходи можна поділити на три категорії: спеціальне навчання суддів, адаптація приміщень судів та судових процедур та доступність необхідної інформації.

Результати проведеної оцінки показали, що в більшості країн ЄС реалізовано багато заходів для забезпечення доступу до правосуддя для жінок, які стали жертвами насильства, а також для побудови дружнього до дитини правосуддя. 

Наприклад, згідно з даними Індикатора 28, в більшості країн ЄС створені спеціальні вебсайти для надання правової інформації жінкам, які постраждали від насильства, щодо попередження домашнього насильства, а також проводяться спеціальні тренінги для суддів щодо гендерно-чутливих практик у судочинстві та комунікації з жертвами насильства. 

У 22 з 27 країн, державами вжиті заходи для уникнення контактів між потерпілою та правопорушником у приміщеннях органів правопорядку та судів. В такій же кількості країн потерпілих інформують, коли злочинець втік, або його тимчасово/остаточно звільняють.

Наступна категорія індикаторів стосується ресурсів системи правосуддя. В середньому (медіанне значення) країни ЄС витрачають на суди близько 92 євро в розрахунку на одного жителя або 0,3% від ВВП, а на 100 тис. населення припадає 24 судді.

Україна (2020 рік): в розрахунку на одного жителя на судову систему було витрачено всього 13 євро, водночас частка витрат на суди як відсоток від ВВП є однією з найвищих серед країн ЄС і становить 0,42%. Щодо кількості суддів, то на 100 тис. населення припадало трохи більше 12 працюючих суддів (17 суддів, якщо проводити розрахунок виходячи із затвердженої штатної чисельності суддівського корпусу).

Не зовсім очікуваною, враховуючи український досвід, є інформація про те, що у 2021 році у 10 країнах ЄС взагалі не проводилися опитування користувачів судових послуг та професійних юристів — ані на національному, ані на регіональному, ані навіть на рівні окремих судів.

Ще одна важлива категорія індикаторів присвячена диджиталізації правосуддя. Як зазначено в звіті, використання інформаційно-комунікаційних технологій може зміцнити системи правосуддя держав-членів, зробити їх більш доступними, ефективними, стійкими та готовими до поточних і майбутніх викликів. В межах цієї категорії оцінюються індикатори щодо:

• онлайн-доступності інформації про судову систему для населення (щодо судового збору, правової допомоги, процесуальних прав, онлайн-форм для звернення до суду та ін.), яка в переважній більшості країн ЄС забезпечена на достатньо високому рівні. Важливим уроком для України тут є те, що в 22 з 27 країн функціонують вебсайти про правосуддя для «не-носіїв» мови, тобто, людей, які не володіють державною мовою;
• нормативної та матеріальної готовності правосуддя до використання цифрових технологій, зокрема. електронних засобів зв’язку;
• онлайн-доступності правосуддя, тобто наявності цифрових технологій для звернення до суду та участі у судовому провадженні. Тут відмінності між національними системами правосуддя проявляються, напевно, в найбільшій мірі, оскільки поруч з країнами, які вже використовують штучний інтелект в поточній діяльності судів (Німеччина, Австрія, Іспанія, Польща) та впровадили ряд елементів електронного судочинства, залишаються країни, в яких досі не можна сплатити онлайн судовий збір (Люксембург) або ознайомитися з матеріалами судової справи в електронній формі (Кіпр);
• онлайн-доступності судових рішень. Лише в 5 країнах ЄС забезпечується доступ до рішень судів усіх інстанцій різних юрисдикцій. На противагу цьому, для прикладу в Австрії, суддя першої/апеляційної інстанції сам вирішує чи публікувати рішення, в Португалії рішення про публікацію приймає спеціальна комісія в суді, а у Фінляндії самі суди вирішують, які рішення публікувати. 

Незалежність правосуддя

Даний показник складається з двох груп індикаторів — соціологічних досліджень щодо сприйняття незалежності судів та суддів, а також досліджень окремих інституційних аспектів незалежності правосуддя.

Щодо результатів соціологічних досліджень, то в 2023 році в 17 країнах ЄС понад 50% опитаних громадян оцінили рівень незалежності судів і суддів в своїх країнах як хороший або дуже хороший. Аналогічний результат щодо оцінки бізнесом був у 15 країнах. У 18 країнах понад 50% інвесторів впевнені в захищеності своїх інвестицій законом та судами. 

Тобто в більшості країн населення та бізнес довіряють судам. Водночас, як зазначено у висновках за результатами оцінювання, найпоширенішою причиною негативного сприйняття незалежності судів і суддів є втручання в їхню діяльність з боку уряду та політиків. 

В цьому році автори звіту в частині структурних аспектів незалежності звернули увагу на обсяг повноважень рад правосуддя, антикорупційних органів, порядок призначення голови верховного суду, генерального прокурора, членів антикорупційних органів, керівників антикорупційних прокуратур, а також вперше дослідили хто здійснює конституційне правосуддя в країнах-членах. 

Результати оцінювання вчергове підтвердили наскільки по-різному організовані національні системи правосуддя в країнах-членах ЄС, що чітко проглядається з графіків. Наприклад, у 18 країнах конституційну юрисдикцію здійснюють конституційні суди в той час, як в решти це віднесено до компетенції верховного чи вищого адміністративного суду або навіть конституційної ради. 

Таке ж різноманіття і з судовими радами (радами правосуддя) — десь їхні повноваження полягають лише у затвердженні етичних стандартів для суддів (Угорщина) або визначенні кількості персоналу в судах та прийнятті рішень щодо імплементації інформаційних технологій (Ірландія), а десь такі ради наділені широким колом повноважень — від визначення штатної чисельності суддів і аж до призначення/звільнення з посад суддів (Португалія, Румунія, Словенія).

Цікаво, що лише у двох країнах ЄС (Данія, Португалія) голову верховного суду обирають самі судді. Натомість в переважній більшості це компетенція органів виконавчої влади (в 16 країнах) або ж парламенту (в 7 країнах). Аналогічно і щодо призначення генерального прокурора — в 19 з 27 країн це повноваження виконавчої влади і лише в 5 країнах — парламенту. Тобто, політичні органи відіграють істотну роль у призначенні вищих посадових осіб в системі правосуддя в країнах ЄС.

Що у підсумку?

Таким чином, EU Justice Scoreboard 2023 засвідчив, що показники ефективності, якості та незалежності національних систем правосуддя країн-членів ЄС відрізняються в різних країнах, інколи навіть достатньо істотно. 

Є країни-лідери, в яких на високому рівні забезпечений доступ до правосуддя для різних категорій громадян, широко впроваджуються цифрові технології, а суди користуються довірою населення та бізнесу. Є і країни, судові системи яких стикаються з проблемами. 

Втім, саме завдяки Scoreboard та іншим інструментам, які використовуються в ЄС для оцінки верховенства права, члени ЄС мають конкретні орієнтири в якому напрямку їм слід рухатися та чий досвід можна використати на цьому шляху, а сам ЄС має надійні та порівнювані дані для організації предметного діалогу у цій сфері. 

Роль Scoreboard у побудові справедливого правосуддя важко переоцінити, а тому Україні вже зараз слід використовувати його методологію для оцінки власної системи правосуддя. До того ж Європейський парламент ще в лютому 2021 року в резолюції №2019/2202(INI) щодо виконання Україною Угоди про асоціацію серед іншого рекомендував використовувати EU Justice Scoreboard для оцінки прогресу та корегування реформ у сфері правосуддя, що проводяться в Україні.

Роман Смалюк, експерт Центру політико-правових реформ

Джерело: Мережа UPLAN

Публікацію підготовлено експертом Громадської мережі публічного права та адміністрації UPLAN в рамках проєкту «Програма сприяння громадській активності «Долучайся!», що фінансується Агентством США з міжнародного розвитку (USAID) та здійснюється Pact в Україні. Зміст цієї публікації є винятковою відповідальністю Pact та його партнерів і не обов’язково відображає погляди USAID або уряду США.

Чи була ця стаття корисна?