Що вас цікавить?

Цифри на службі у правосуддя: 1639 слів про ефективність українських судів

05.12.2022 ,
Судівництво

1639 слів про ефективність українських судів за результатами оцінки української системи правосуддя за методикою EU Justice Scoreboard 2022


В процесі функціонування судова система генерує велику кількість інформації, в тому числі числової. Сучасні технології дозволяють легко збирати таку інформацію та проводити її первинну обробку (узагальнення, відстеження динаміки зміни показників, тощо), в результаті чого можна отримати базову інформацію про роботу судів. Водночас, потенціал використання такої інформації набагато більший — вона може і повинна використовуватися для покращення ефективності судової системи, оскільки системний аналіз кількісних показників роботи судів дозволяє виявити проблеми, які негативно впливають на продуктивність. Окреслення ж таких проблем — це перший крок до їх вирішення. Проте, важливо не тільки зібрати коректні дані, але й правильно їх опрацьовувати.

Європейська комісія з питань ефективності правосуддя (CEPEJ) в своїх рекомендаціях відзначила, що судова статистика повинна надавати можливість політикам і практикам отримувати релевантну інформацію про продуктивність і якість судової системи, зокрема, про завантаженість судів та суддів, час, необхідний для подолання поточного навантаження, якість результатів роботи судів та кількість людських, фінансових ресурсів, які необхідні для того, щоб впоратися з вхідним навантаженням. Власне, в європейських країнах CEPEJ вже тривалий час досліджує ефективність національних систем правосуддя керуючись значною мірою даними судової статистики.

Дані CEPEJ щодо окремих аспектів ефективності системи правосуддя є складовою моніторингового інструменту EU Justice Scoreboard, який використовується в Європейському Союзі та був створений для допомоги у покращенні ефективності національних систем правосуддя шляхом надання об’єктивних, надійних і порівняльних даних про низку показників.  В межах моніторингу проводиться оцінювання ефективності, якості та незалежності систем правосуддя країн-членів ЄС. Зокрема, в межах оцінки ефективності правосуддя досліджується: 

  • кількість справ, які надійшли на розгляд до судів в розрахунку на 100 жителів;
  • розрахунковий час подолання судами залишку нерозглянутих справ (disposition time, що означає кількість часу (у днях), який необхідний судам для вирішення всіх нерозглянутих справ з урахуванням поточної спроможності);
  • рівень завершення справ (clearance rate), що означає співвідношення кількості розглянутих справ до кількості справ, що надходять до судів;
  • кількість нерозглянутих на кінець року справ з розрахунку на 100 жителів.

Важливим є те, що за методикою EU Justice Scoreboard ефективність системи правосуддя оцінюється в розрізі кількох років (в дослідженні 2022 року – 2012, 2018-2020 роки), що дозволяє легко відстежити динаміку змін показників роботи судів.

Таким чином, в Європі судова статистика успішно працює на користь правосуддя і використовується державою для відстеження показників ефективності діяльності судів і судової реформи загалом.

Не зважаючи на те, що Україна поки не є повноцінним членом ЄС, ще в лютому 2021 року Європейський парламент рекомендував використовувати інструмент EU Justice Scoreboard для оцінки прогресу та корегування реформ у сфері правосуддя, які проводяться в Україні. І хоча наша держава поки не втілила цю рекомендацію і не почала використовувати цей інструмент на офіційному рівні, неформальне оцінювання судової системи за методикою EU Justice Scoreboard було проведено в рамках громадської ініціативи Центром політико-правових реформ за підтримки Європейського Союзу та Міжнародного Фонду «Відродження» у межах грантового компоненту проєкту EU4USociety.

Результати дослідження показали, що рівень ефективності українського правосуддя порівняно з країнами ЄС є досить високим. Розрахунковий час подолання судами першої інстанції залишку нерозглянутих некримінальних справ у 2020 році становив 138 днів, в той час як в семи країнах ЄС він становив понад 150 днів, а медіанне значення — 109 днів. Дещо нижчий цей показник у цивільних і господарських справах, в яких є спір між сторонами та адміністративних справах (170 та 203 дні відповідно). Водночас, результати переважної більшості національних систем правосуддя і країн ЄС є ще гіршими.

Щодо рівня завершення справ — показника, який відображає наскільки судова система здатна впоратися з кількістю справ, які надходять на розгляд, українське правосуддя показало посередні результати. Індикатором «здорової» судової системи є показник у 100% та більше. За цим параметром, у 2020 році суди першої інстанції в Україні розглянули 94% некримінальних справ від загальної кількості, які надійшли на розгляд. А от для адміністративних справ цей показник становить всього 81%, що є одним з найнижчих результатів серед країн ЄС. Кращою є ситуація з розглядом цивільних і господарських справ, в яких є спір між сторонами, де результат становить майже 99%.

За нашими підрахунками, у 2020 році на 100 жителів в Україні припадала майже одна нерозглянута судами першої інстанції некримінальна справа, що більш як вдвічі вище ніж медіанне значення серед країн ЄС (що становить 2,7 справи).

Дані, отримані за результатами проведеного дослідження не лише дозволяють порівняти ефективність правосуддя України з країнами членами ЄС, але й відстежити існуючі тенденції, що дають підстави стверджувати про істотне зниження ефективності українського судочинства впродовж останніх років. Так, порівняно з 2012 роком майже втричі зріс розрахунковий час подолання залишку справ, на 20% зменшився рівень завершення справ (для адміністративних справ цей показник впав аж на 38% — з 130% до 91%), майже вдвічі зросла кількість нерозглянутих справ. 

Безумовно, така загрозлива динаміка, вимагає реакції з боку держави. Але отримані результати лише констатують існування проблеми і не дають відповіді на питання про причини та фактори, які впливають на зниження ефективності українського правосуддя. Найбільш очевидною причиною, в даному випадку, можна вважати нестачу суддів, яка, починаючи з 2014 року, стає все більш відчутною. Звідси, одним з очевидних (і найбільш дорогих з точки зору бюджетних витрат) способів вирішення цієї проблеми є заповнення вакантних посад у судах. Однак, ще до початку повномасштабної війни держава була неспроможна повноцінно фінансувати потреби українського правосуддя, тому добір однієї-двох тисяч суддів лише погіршить ситуацію з матеріальним забезпеченням. Більш того, за теперішніх обставин, в перспективі наступних декількох років хоча б якесь збільшення видатків на суди виглядає малоймовірним.

Тому наразі, для покращення ефективності правосуддя, слід віддати перевагу таким рішенням, які матимуть якомога більший позитивний ефект відносно витрат, яких вони вимагатимуть. І складовою такого підходу є саме судова статистика. Адже, на нашу думку, цінність судової статистики полягає не в простому відображенні поточного стану справ у судах, а, насамперед, в забезпеченні держави інформацією, на яку вона зможе відреагувати прийняттям найбільш ефективних рішень, в контексті існуючих проблем. Тобто відповідні рішення мають бути спрямовані не на усунення симптомів хвороби, а на подолання причин, які її викликали.

Наразі, існуючий механізм опрацювання судової статистики більше спрямований на відображення поточного стану справ у судах, ніж на дослідження причин, які цей стан зумовили. Регулярні аналізи показників роботи судів, які здійснюються уповноваженими органами з системи правосуддя, є мало корисними з точки зору прийняття державних рішень. Безперечно, ця робота є важливою для розробки стратегічного бачення розвитку правосуддя, однак, оскільки відповідна аналітична інформація дає дуже узагальнене бачення та не розкриває фактори, які вплинули на відповідні показники, вона не дозволяє виробити конкретні тактичні кроки для досягнення бажаних результатів. Наприклад, у висновках до Аналізу стану здійснення правосуддя адміністративними судами у 2021 році вказано, що показник надходження справ і матеріалів до місцевих адміністративних судів збільшився в 1,6 рази, а до апеляційних адміністративних судів і Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду — в 1,3 рази. Водночас, аналіз не містить інформації про причини, які зумовлюють таке збільшення, хоча саме ці відомості мають ключове значення для напрацювання конкретних кроків, спрямованих на зменшення навантаження на суди. Наприклад, якщо це зумовлене певними змінами до законодавства, то варто детальніше проаналізувати як ці зміни працюють на практиці — можливо у суб’єктів владних повноважень виникають труднощі з реалізацією нових положень закону, що призводить до оскарження їхніх рішень у судах.

Ще однією проблемою роботи зі статистикою є не завжди коректні підходи до її опрацювання. Наприклад, за даними 2021 року середня тривалість розгляду некримінальної справи в судах першої або апеляційної інстанції становила близько 70-90 днів, що в цілому відповідає встановленим процесуальним строкам розгляду справ. Водночас, за результатами опитування, проведеного у 2021 році, лише 19% опитаних адвокатів та 40% громадян, які брали участь у судових засіданнях, погодилися з твердженням, що розгляд справи відбувався в розумні строки. Тобто, на думку більшості опитаних, судові справи розглядаються надто довго. Результати опитування ставлять під сумнів наведений показник середньої тривалості розгляду справи, який, ймовірно, обраховується шляхом зведення показників розгляду як нескладних справ (як то справ наказного чи окремого провадження, що здебільшого розглядаються судами надзвичайно оперативно), так і справ, розгляд яких може зайняти багато місяців (через необхідність виклику та допиту свідків, проведення експертиз). За таких умов, розрахована середня тривалість розгляду справи не відображає реальну ситуацію в судах, а отже, не може бути надійним підґрунтям для прийняття державних рішень.

Таким чином, робота із судовою статистикою в Україні потребує переосмислення. В контексті її збору та опрацювання наріжним каменем повинно бути не намагання зібрати якомога більшу кількість цифр, а отримати таку інформацію, яка в подальшому може бути основою державних рішень. У разі існування в системі правосуддя певної проблеми, що негативно позначається на ефективності роботи судів, результати обробки статистичних даних мають виявляти цю проблему, інакше — це свідчить про невірний підхід до організації роботи з даними.

На наш поглад, основою майбутньої реформи опрацювання статистичних даних в судах повинна стати діджиталізація, адже в умовах сучасного розвитку цифрових технологій опрацювання великих масивів числових даних краще доручити комп’ютерам. Це сприятиме оперативності та меншій витратності процесу, який відбуватиметься практично в онлайн режимі. Водночас, глибинний аналіз результатів такої обробки варто залишити професіоналам. З огляду на це, на нашу думку, доцільно організувати роботу із даними статистики на трьох рівнях:

І рівень — моніторинговий: оцінка показників роботи судів в режимі онлайн з мінімальним залученням людини, що відбувається шляхом обміну даними між системою документообігу суду та спеціалізованим програмним забезпеченням. На цьому етапі програмне забезпечення повинно виявляти тривожні тенденції в діяльності судів (наприклад, збільшення кількості однотипних позовів, які можуть свідчити про системну проблему у правозастосуванні), або аномальні відхилення від показників та сповіщати про це експертів.

ІІ рівень — аналітичний: опрацювання результатів моніторингу, встановлення причин, які призвели до відхилень в показниках роботи судів та напрацювання рекомендацій щодо усунення цих причин.

ІІІ рівень — комунікаційно-управлінський: оперативне реагування шляхом вжиття відповідних заходів на основі рекомендацій, напрацьованих на попередньому рівні.

Проведення реформи судової статистики неможливе без встановлення чіткої цілі, яку переслідує реформа та визначення «лідерів», які відповідатимуть за її впровадження. Втім, ключовим є зацікавленість основних стейкхолдерів у впровадженні реформи та використанні її результатів, оскільки саме від них залежить чи «запрацюють» (тобто, ляжуть в основу управлінських рішень) отримані дані.

Судова система — це живий організм, який змінюється, вдосконалюється чи деградує, а також інколи хворіє. Саме тому важливо регулярно оцінювати стан здоров’я цього організму для оперативного лікування виявлених хвороб, поки такі хвороби не стали хронічними. Якісний аналіз кількісних показників роботи судів, в поєднанні з регулярними опитуваннями користувачів судових послуг та суддів значно допоможуть в такому «лікуванні». 

Детальніше з результатами дослідження «Матриця українського правосуддя: оцінка української системи правосуддя за методикою EU Justice Scoreboard 2022» можна ознайомитися за посиланням (дослідження також доступне англійською мовою за посиланням).

Матеріал підготовлено за підтримки Європейського Союзу та Міжнародного Фонду «Відродження» в межах грантового компоненту проєкту EU4USociety. Матеріал відображає позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Міжнародного фонду «Відродження» та Європейського Союзу.



Вам може бути цікаво