Комплексний стратегічний план реформування органів правопорядку: що про нього відомо і якою є державна політика у цій сфері?

11 травня Указом Президента затверджено Комплексний стратегічний план реформування органів правопорядку – маловідомий документ, який до 2027 року має визначати напрямок реформування органів правопорядку. Що відомо про цей документ? Чому його важливо реалізувати? Та які подальші кроки щодо його імплементації? Розповідає експерт Центру політико-правових реформ (ЦППР) Євген Крапивін як член Міжвідомчої робочої групи при Офісі Генерального прокурора, яка займалась розробкою Плану.

У Висновку Європейської комісії стосовно України від 17 червня 2022 року містяться рекомендації, серед яких зазначається необхідність «ухвалити комплексний стратегічний план реформування всього сектору правопорядку як частини безпекового середовища України». 22 червня 2023 року Єврокомісія надала усну оцінку стану виконання семи рекомендацій, де з невідомих причин, просто не згадала, що ця рекомендація була виконана, адже Президент затвердив цей План. 

Історія ухвалення стратегічного плану реформування органів правопорядку

11 листопада 2022 року наказом № 248 Генерального прокурора створена Міжвідомча робоча група (МРГ). Учасники групи — очільники Офісу Генерального прокурора, Міністерства внутрішніх справ, Міністерства юстиції, ДБР, СБУ, Національної поліції, БЕБ, Державної прикордонної служби, Державної митної служби, а також представники Офісу Президента України, Кабінету Міністрів України, міжнародні експерти від КМЄС, проєкту ЄС «PRAVO-JUSTICE», Офісу Ради Європи в Україні, відділу з правоохоронних питань Посольства США в Україні, Міжнародної організації права розвитку (IDLO).

Під час підготовки проєкту цього документа експертна група опрацювала масив пропозицій і зауважень, які допомогли сформулювати шість стратегічних пріоритетів реформування органів правопорядку як частини сектору безпеки і оборони України. Це дозволить модернізувати й узгодити його зі стандартами, яких має досягти Україна на шляху до членства у ЄС. Також закладено підґрунтя для подальших кроків на цьому шляху — формування операційного плану.

11 січня 2023 року Генеральний прокурор Андрій Костін повідомив, що МРГ розробила проєкт Комплексного стратегічного плану реформування органів правопорядку як частини сектору безпеки і оборони України на 2023–2027 роки і скеровує його до Офісу Президента України для вивчення і подальшого затвердження указом Президента України.

11 травня 2023 року Президент України Указом № 273/2023 схвалив Комплексний стратегічний план реформування органів правопорядку як частини сектору безпеки і оборони України на 2023-2027 роки.

До стратегічних пріоритетів реформування органів правопорядку належать:

1. Дієвість та ефективність органів правопорядку і прокуратури як невід’ємної складової сектору безпеки і оборони, у межах якого вони забезпечують національну безпеку України. Зокрема громадську безпеку і порядок, протидію злочинності з урахуванням стратегічних цілей і відповідно до стандартів прав людини, основних прав і свобод, а також принципів гендерної рівності.
2. Послідовна кримінальна політика, пріоритетом якої є запобігання злочинності, невідворотність відповідальності, захист особи, суспільства та держави від кримінальних правопорушень, забезпечення інтересів потерпілого.
3. Оперативність кримінального провадження з дотриманням міжнародних стандартів та принципу верховенства права.
4. Система управління, що орієнтована на результат, відповідно до встановлених пріоритетів.
5. Комплексна цифрова трансформація.
6. Відкритість, прозорість, підзвітність, незалежність та політична нейтральність.

Тобто зміст Плану стосується не тільки інституційної спроможності органів правопорядку — уніфікації їхнього правового статусу, впровадження єдиних практиків управління чи інституту детективів (наразі існують лише в БЕБ та НАБУ). А й також — кримінальної політики (наприклад, впровадження послідовної кримінальної політики та кримінологічних досліджень (crime surveys), що довели свою ефективність в інших країнах). Окрім цього, — ще й кримінального процесуального законодавства (посилення захисту учасників кримінального провадження, орієнтація на права потерпілого, альтернативний порядок вирішення кримінально-правового спору тощо).

Отже, План охоплює не лише органи правопорядку, а й органи прокуратури, які визначають стратегію кримінального переслідування у кримінальних провадженнях та відіграють ключову роль у притягненні винних у вчиненні кримінальних правопорушень осіб до відповідальності. 

Недоліки Плану

Водночас свідома розробка Плану під умови мирного часу (за рекомендацією Єврокомісії) не відповідає на реальні виклики, які сьогодні стоять перед органами правопорядку.

В Плані не згадуються:

• питання воєнної юстиції (як переслідування за міжнародні злочини – воєнні злочини, злочин агресії, злочини проти людяності, геноцид, так і боротьба з колабораціонізмом, погіршенням стану злочинності в умовах війни);
• питання військової юстиції (реформування Військової служби правопорядку, надання їй ефективних інструментів для боротьби зі злочинами в лавах Збройних Сил, що серед іншого є запорукою боєздатності армії);
• НАБУ і САП. З огляду на галузевий поділ реформ, зокрема антикорупційної реформи та сектору національної безпеки. Планом не охоплюються питання реформування такого органу правопорядку як НАБУ та структурного підрозділу ОГП Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, хоча його положення є загальними і вони мали б бути застосовані і до цих органів. Ані в складі робочої групи, ані в будь-якій публічній комунікації щодо цього документу у сфері державної політики НАБУ та САП не згадуються, ніби вони не належать до системи кримінальної юстиції та на них такі заходи не поширюються, але це не відповідає їхньому організаційно-правовому статусу й призначенню;
• питання реформування СБУ в умовах війни — позбавлення функції досудового розслідування та перетворення на контррозвідувальний орган відповідно до європейських стандартів.

Таким чином, План є більше рамковим документом, який визначає напрями реформ та ключові ідеї, а його реалізація повністю залежатиме від галузевих планів конкретних органів.

План заходів з реалізації Комплексного стратегічного плану

12 липня відбулось засідання Міжвідомчої робочої групи щодо розробки проєкту Плану заходів, спрямованих на виконання Комплексного стратегічного плану реформування органів правопорядку як частини сектору безпеки і оборони України на 2023–2027 роки.

Хоча фраза «план заходів з реалізації плану» є тавтологією, яка склалась внаслідок бажання виконати дослівну рекомендацію Єврокомісії щодо «ухвалення плану» за своїм змістом мова йде про Концепцію/Стратегію. Відтак для реалізації концептуальних положень необхідний План заходів, що буде передбачати перелік заходів, строки їхньої реалізації, виконавців та очікувані результати.

Відповідно до Наказу Генерального прокурора від 12 липня 2023 року №189, до оновленого складу міжвідомчої робочої групи входять представники експертного середовища, зокрема експерти ЦППР Микола Хавронюк та Євген Крапивін.

Що говорять інші документи у сфері державної політики?

Що ж стосується інших документів у сфері державної політики, то наразі можна назвати лише документи антикорупційного характеру, адже в них прямо згадується необхідність реформування органів прокуратури.

4 березня 2023 року на позачерговому засіданні Кабінет Міністрів України затвердив Державну антикорупційну програму на 2023–2025 роки (ДАП). Серед іншого документ містить Розділ 2.1. Справедливий суд, прокуратура та органи правопорядку.

Реалізація розділу 2.1 передбачає реформування органів правопорядку та органів прокуратури в частині удосконалення процедури притягнення до дисциплінарної відповідальності, системи добору та звільнення з посад, оплати праці тощо, а також реалізації положень щодо функціонування системи незалежно аудиту антикорупційних органів правопорядку.

Якою буде подальша реформа системи правопорядку?

Відтак можна зробити висновок, що поряд з Комплексним стратегічним планом реформування органів правопорядку існують заходи, передбачені Державною антикорупційною програмою.

До того ж це не виключає змін до законодавства, які не відповідатимуть державній політиці з огляду на неможливість обмеження можливостей субʼєктів права законодавчої ініціативи, а також ухвалення галузевих документів щодо реформи органів правопорядку та прокуратури. Наприклад, Стратегії відновного правосуддя або Стратегії деокупації чи Плану повоєнного відновлення України, які передбачатимуть заходи інституційних реформ щодо відновлення функціонування системи правопорядку на звільнених територіях від російських окупантів.

Інший приклад – безпекові ініціативи в громадах, які розвиваються у звʼязку із підвищеним запитом на безпеку в умовах війни, також можуть зачіпати підрозділи громадської безпеки Національної поліції або інші органи правопорядку в цілому.

Отже, державна політика щодо реформування сектору правопорядку на найближчі роки буде розвиватись та адаптуватись під умови воєнного стану та його скасування після перемоги України.

Проте основним і засадничим документом буде Комплексний стратегічний план реформування органів правопорядку на 2023-2027 роки, важливість якого не варто недооцінювати. Водночас його наявність не виключає можливість ухвалення додаткових заходів у сфері воєнної, військової юстиції, громадської безпеки, заходів відновного правосуддя тощо.

Євген Крапивін, експерт Центру політико-правових реформ

Джерело: Мережа UPLAN

Публікацію підготовлено експертом Громадської мережі публічного права та адміністрації UPLAN в рамках проєкту «Програма сприяння громадській активності «Долучайся!», що фінансується Агентством США з міжнародного розвитку (USAID) та здійснюється Pact в Україні. Зміст цієї публікації є винятковою відповідальністю Pact та його партнерів і не обов’язково відображає погляди USAID або уряду США.

Чи була ця стаття корисна?