Щотижневий аналіз 19 – 25 травня 2026 року

Уряд пропонує повернути прокуратурі загальнонаглядові повноваження 

Подія

Кабінет Міністрів України подав на розгляд парламенту проєкт Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про прокуратуру» щодо приведення у відповідність з Конституцією України функцій прокуратури в частині здійснення представництва інтересів держави в суді» (реєстр. № 15253).  

Законопроект підготовлений Урядом на виконання Рішення Конституційного Суду України № 6-р(ІІ)/2025 від 3 грудня 2025 року у справі щодо представництва прокурором інтересів держави в суді, яке раніше ми аналізували.  

Цим Рішенням визнані неконституційними окремі повноваження прокурорів щодо можливості представництва інтересів держави в суді у зв’язку з (1) нездійсненням або (2) неналежним здійсненням захисту цих інтересів органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб’єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. Конституційними визнані повноваження прокурора щодо представництва інтересів держави в порядку цивільного, господарського та адміністративного судочинства лише у випадку, коли у певній сфері правовідносин взагалі відсутній орган влади, який має повноваження із захисту інтересів держави.

Оцінка ЦППР

Очевидним позитивним кроком проекту Закону є пропозиція позбавити прокуратуру повноважень з представництва інтересів громадян у судах, що повністю відповідає статті 131-1 Конституції України. Для цього в державі функціонує адвокатура та система безоплатної правничої допомоги. Хоча саме Рішення Конституційного Суду України № 6-р(ІІ)/2025 не стосується представництва інтересів громадян в судах.

Однак, попри вимоги Конституції про «виключні випадки» представництва прокуратурою інтересів держави в суді (пункт 3 статті 131-1) та зазначене Рішення КСУ, проект Закону № 15253 фактично повертає прокуратурі загальнонаглядові повноваження.

Опосередковане відновлення загального нагляду досягається поєднанням змін у двох напрямах – визначенням у статті 23 Закону про прокуратуру: а) надмірно широких або оцінних (які знову ж таки не відповідають принципу юридичної визначеності) підстав для представництва інтересів держави та б) повноважень прокурорів для реалізації представництва.

Зокрема, занепокоєння викликають такі підстави для представництва інтересів держави:
– «порушення або загроза порушення фундаментальних національних інтересів України або стратегічних загальнонаціональних пріоритетів»;
– «порушення інтересів держави органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншою юридичною особою публічного права»; 
– «наявність колізії повноважень між органами державної влади, органами місцевого самоврядування та іншими юридичними особами публічного права»; 
– «звернення органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншої юридичної особи публічного права із клопотанням про подання позову» (пункти 1, 4, 5, 8 частини 2 статті 23 Закону в редакції Проекту). 

Прокурорам також повертається повноваження звертатися до суду у спорах, де беруть участь державні компанії (частина 2 статті 23 Закону в редакції Проекту).

У цій частині не витримує критики охоплення конституційною функцією представництва прокуратурою інтересів держави у суді подання прокурорами позовів за зверненнями органів місцевого самоврядування, юридичних осіб публічного права, державних компаній.

Повноваження прокурорів, передбачені пунктами 1, 2, 4, 5 частини 4 статті 23 Закону в редакції Проекту (звернення з письмовими запитами про надання інформації, збирання відомостей про факти, засвідчення копій документів, одержання висновків фахівців та експертів) загалом є пропорційними (домірними) настільки, наскільки вписуються у повноваження сторони у цивільному, господарському судочинстві.

Сумнів викликає домірність звернення прокурора з запитами до об’єднань громадян та кореспондуючого обов’язку останніх надавати інформацію прокурору. Натомість повноваження, передбачене пунктом 3 частини 4 статті 23 Закону в редакції Проєкту (отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування чи інших юридичних осіб публічного права письмові пояснення, а від інших осіб – за їх згодою), – не відповідає конституційним засадам змагальності цивільного, господарського судочинства та рівності сторін (частина 2 статті 129 Конституції України) та реінкарнує загальнонаглядову концепцію роботи прокуратури. Це повноваження становить потенційний елемент зловживання та може бути використане в інтересах певних політичних, бізнес-кіл або тиску на них. Прокурор як сторона процесу мав би обмежуватись повноваженням звертатись з клопотанням до суду про виклик відповідних посадових осіб як свідків у судове засідання.

Також Проектом не передбачено внесення змін до процесуальних кодексів (Цивільного процесуального кодексу України, Господарського процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України). Хоча ці кодекси містять положення про повноваження із захисту інтересів держави у суді. Зокрема, потребують уточнення норми про покриття судових витрат за надані висновки експертів та фахівців за зверненням прокурора.  

Антикорупційна стратегія на 2026–2030 роки: виключення положень без пояснень

Подія

13 травня у Верховній Раді зареєстровано проєкт Закону «Про засади державної антикорупційної політики на 2026–2030 роки» (реєстраційний № 15230), поданий народним депутатом України, а 18 травня законопроєкт з такою ж назвою (реєстраційний № 15230-1) подано Кабінетом Міністрів України. Обидва документи містять Антикорупційну стратегію на 2026–2030 роки.

Її прийняття спрямовано на виконання заходу № 2 стратегічного результату № 1 підрозділу 2.1 розділу ІІ «Боротьба з корупцією» Дорожньої карти у сфері верховенства права, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 14.05.2025 № 475-р. Йдеться про необхідність подальшого розвитку та систематизації антикорупційної політики України в межах переговорного процесу щодо вступу України до ЄС. Згідно з планом Ukraine Facility крайній строк для ухвалення стратегії та антикорупційної програми – кінець червня 2026 року.

Позиція ЦППР

Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК) разом з українськими експертами – представниками численних громадських організацій, зокрема ЦППР, розробили проєкт Антикорупційної стратегії на 2026–2030 роки. Під час підготовки документа НАЗК провело 26 громадських обговорень за участю 790 експертів. Робота над документом тривала близько двох років.

НАЗК подало документ до Уряду 2 квітня та оприлюднило його на своєму вебсайті.

Майже два місяця Уряд не вносив відповідний проєкт Закону до Верховної Ради. Тому Голова Комітету Верховної Ради з антикорупційної політики Анастасія Радіна зареєструвала його у редакції НАЗК без будь-яких змін.

Водночас Уряд виключив з проєкту Антикорупційної стратегії низку важливих положень з точки зору євроінтеграційного процесу. 

Серед них – виключенно стратегічні результати щодо:

– надання заступнику Генерального прокурора – керівнику Спеціалізованої антикорупційної прокуратури повноважень: вносити відомості до Єдиного реєстру досудових розслідувань про можливе вчинення народним депутатом України кримінального правопорушення та погоджувати клопотання, які розглядаються слідчим суддею; здійснювати інші необхідні слідчі дії та процесуальні дії у всіх кримінальних провадженнях, що належать до підслідності Національного антикорупційного бюро України, без залучення Генерального прокурора (проблема 1.10.3);

– конкурсного відбору на посаду Генерального прокурора, чіткого визначення підстави висловлення недовіри Генеральному прокуророві, а також підстави для внесення подання органу, що здійснює дисциплінарне провадження, або Вищій раді правосуддя про звільнення Генерального прокурора з адміністративної посади (проблема 2.2.2);

– запровадження прозорої, меритократичної та передбачуваної процедури добору на посаду керівника Національної поліції України із залученням незалежних експертів, делегованих міжнародними партнерами, та удосконалення процедури добору на посаду Директора Державного бюро розслідувань (ДБР) із урахуванням рекомендацій, наданих Європейською Комісією (проблема 2.2.7);

– конституційного закріплення статусу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, як незалежного державного колегіального органу (проблема 2.7.1).

Крім того, змінено або виключено певні положення, які стосуються проблем містобудівної діяльності (проблема 2.5.9.), оподаткування (проблеми 2.10), у оптимізації моделей реалізації арештованого майна в процедурі виконавчого провадження (проблема 2.9.11) тощо.

Жодних пояснень щодо таких змін Урядом не надано.

ЄС може трактувати це як: відкат реформ, зокрема реформи прокуратури та її недостатню деполітизацію.

Причинами не врахування таких положень можуть бути: 

а) небажання фіксувати політично обов’язкові реформи. Якщо положення включене в Антикорупційну стратегію, то міжнародні партнери трактують його як обов’язок, і виникає очікування імплементації таких положень. Вилучення збільшує дискрецію влади, дозволяє уникати жорстких benchmark обов’язків;

б) намагання уникнути конфлікту між гілками влади. Зокрема питання конкурсного добору на посаду Генпрокурора, керівників Національної поліції та ДБР є політично конфліктними. Їх тихе вилучення могло спростити погодження документа, але, з іншого боку, воно знижує прозорість та суспільну довіру. 

Своєчасне ухвалення Антикорупційної стратегії є критично важливим для виконання міжнародних зобов’язань України, зокрема в межах Ukraine Facility, та реалізації Дорожньої карти у сфері верховенства права. НАЗК сподівається на конструктивний підхід та фахову дискусію щодо обох проєктів Законів, що в підсумку відобразиться в максимально амбітній редакції Антикорупційної стратегії на 2026–2030 роки.