Щотижневий аналіз 21 – 27 червня 2023 року

Ще не «відмінно», але вже й не «двійка»: як Україна виконує рекомендації Єврокомісії

Подія

22 червня під час Конференції з питань відновлення України (URC23), яка відбулася у Лондоні, була надана проміжна оцінка стану виконання рекомендацій Європейської комісії щодо вступу України в Європейський Союз. На думку членів Комісії, повністю виконані два з семи пунктів. При цьому, виконання кожної рекомендації оцінювалося за 5-бальною шкалою, де 5 балів означають повне виконання, 1 бал – відсутність прогресу.

Оцінка експертів ЦППР

Експерти Центру політико-правових реформ у березні вже робили огляд того, як Україна виконує рекомендації Європейської Комісії з акцентом на точність їх виконання. Тоді заяви Уряду, що всі сім рекомендацій виконано, були явно передчасними. Однак, навіть за ці кілька місяців Україна продемонструвала певний прогрес.

Рекомендація 1: ухвалення та впровадження законодавства щодо процедури відбору суддів Конституційного Суду України (КСУ), включаючи процес попереднього відбору на основі оцінки їх доброчесності та професійних навичок, відповідно до рекомендацій Венеційської комісії.

У грудні 2022 року Верховна Рада України ухвалила новий порядок конкурсного відбору кандидатів на посади суддів КСУ та діяльності Дорадчої групи експертів (ДГЕ) для оцінювання компетентностей і моральних якостей кандидатів у судді КСУ. Однак, у відповідному законі не була врахована рекомендація Венеційської комісії щодо сьомого члена ДГЕ за міжнародною квотою.

У квітні-травні 2023 року у Верховній Раді України було зареєстровано кілька законопроєктів, змістом яких є удосконалення чинних положень щодо роботи ДГЕ та порядку відбору суддів КСУ, а також часткове врахування зауважень Венеційської комісії. Експерти ЦППР вже надавали свою оцінку законопроєктам № 9225, № 9322, № 9322-2.

У червні цього року Венеційська комісія проаналізувала положення законопроєкту № 9322 і надала в цілому схвальний висновок, хоча основні її вимоги щодо градації оцінки моральних та професійних якостей кандидатів у судді КСУ (від «не відповідає», «відповідає» і «дуже відповідає») та включення сьомого члена до складу ДГЕ у цьому законопроєкті так і не були враховані. Утім, відсутність у складі ДГЕ ще одного члена за міжнародною квотою компенсується наданням іншим представникам міжнародної спільноти у складі групи права вирішального голосу.

Оскільки наразі ідеться лише про законопроєкт, а не про ухвалений закон, то виконання цієї рекомендації можна оцінити на 4 бали.

Рекомендація 2: завершення перевірки доброчесності кандидатів у члени Вищої ради правосуддя (ВРП) Етичною радою та відбір кандидатів до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (ВККС).

13 червня 2023 року була оприлюднена спільна інформація про хід виконання Термінового спільного висновку Венеційської комісії та Генерального директорату з прав людини та верховенства права Ради Європи щодо зміни процедури формування ВРП і діяльності дисциплінарних інспекторів. У цьому документі лише констатовано, що ВРП розпочала свою роботу і сформувала склад ВККС. Таким чином, 1 червня був сформований не лише повноважний склад комісії, а й повністю заповнені вакантні посади в ній.

Але невирішеними залишаються проблеми, пов’язані з діяльністю самої ВРП. Досі вакантні чотири посади в ній: одна – за квотою Президента України, дві – за квотою з’їзду адвокатів, одна – за квотою з’їзду юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ.

Ще в березні цього року Етична рада провела співбесіди з кандидатами до ВРП від Президента. З 11 осіб троє були визнані такими, що відповідають критерію професійної етики та доброчесності. Однак наразі таких кандидатів лишилося двоє (Олег Коліуш був обраний до ВККС).

2 червня відбувся з’їзд юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ. Жодного з двох кандидатів не було обрано через брак голосів, які б становили більшість від загальної кількості обраних делегатів. Цей з’їзд також підсвітив низку проблем у процедурі обрання членів ВРП (детальніше див. оцінку експертів ЦППР).

Рада адвокатів України з січня 2022 року до сих пір не скликала з’їзд адвокатів та не оголосила конкурс на заміщення вакантних посад у складі ВРП.

Попри ці проблеми, обидва суддівських органи виконують свої функції. Але залишається “не розблокованою” дисциплінарна функція ВРП, оскільки не сформована Служба дисциплінарних інспекторів, які відіграють одну з ключових ролей у дисциплінарному провадженні щодо суддів. З серпня 2021 року Рада не здійснює розгляд дисциплінарних скарг щодо суддів.

Зважаючи на формулювання самої рекомендації: завершити перевірку на доброчесність кандидатів до ВРП і сформувати ВККС –  вона виконана на 4,5 бали. 

Рекомендація 3: посилення боротьби з корупцією, зокрема на високому рівні, шляхом активних та ефективних розслідувань, а також забезпечення належної динаміки судових справ та винесених вироків; завершення призначення нового керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (САП) шляхом атестації визначеного переможця конкурсу, проведення процесу відбору та призначення на посаду нового директора Національного антикорупційного бюро України (НАБУ).

На думку експертів ЦППР, у березні 2023 року ця рекомендація була виконана частково. На таку оцінку вплинула відсутність у публічному доступі повного тексту затвердженої Кабінетом Міністрів України Державної антикорупційної програми на 2023–2025 роки (ДАП). Керівників НАБУ і САП на той момент уже було призначено.

Наразі в питанні боротьби з корупцією наріжним каменем є відновлення декларування публічних службовців і фінансове звітування політичних партій, на чому також акцентували європейські партнери.

Що ж стосується забезпечення належної динаміки судових справ та винесення вироків, то попри досить розмите формулювання Єврокомісії ДАП містить низку заходів, які сприятимуть виконанню цієї рекомендації. Зокрема йдеться про спрощення окремих слідчих процедур, встановлення розумних строків кримінального провадження, одноособовий розгляд окремих справ суддями першої інстанції Вищого антикорупційного суду (відповідно до законодавства зараз розгляд усіх справ  здійснюється колегіально у складі трьох суддів, що об’єктивно призводить до затягування процесу), можливість укладання угод про визнання винуватості тощо. 

Наразі, крім заяв політиків про необхідність реалізації цих кроків, жодної інформації про їх виконання немає, тому цю рекомендацію можна оцінити як виконану на 2,5 бали.

Рекомендація 4: забезпечення відповідності законодавства про боротьбу з відмиванням грошей стандартам Групи з фінансових заходів (FATF); ухвалення комплексного стратегічного плану реформування всього правоохоронного сектору як частини середовища безпеки України.

У листопаді 2022 року був ухвалений Закон «Про внесення змін до деяких законів України щодо захисту фінансової системи України від дій держави, що здійснює збройну агресію проти України, та адаптації законодавства України до окремих стандартів Групи з розробки фінансових заходів боротьби з відмиванням грошей (FATF) і вимог Директиви ЄС 2018/843». Проте, окремі стандарти FATF до українського законодавства були перенесені механічно, утворивши нові корупційні ризики (детальніше див. висновок експертів ЦППР).

11 травня 2023 року Президент України Указом № 273/2023 схвалив Комплексний стратегічний план реформування органів правопорядку як частини сектору безпеки і оборони України на 2023–2027 роки. Він стосується як інституційної реформи органів правопорядку, так і подальших змін до кримінального процесуального законодавства, кримінальної політики, прогнозування тощо. Таким чином, визначено політику реформування органів правопорядку в далекій перспективі, чого не вистачало після Революції Гідності, адже реформи мали несистемний характер і часто були просто не завершені. Оскільки у Єврокомісії не було вимог до змісту Плану (на відміну від інших рекомендацій), то важливим є сам факт ухвалення цього документу і можна сказати, що рекомендацію виконано. Детальніше про план та його оцінку ЦППР писав раніше.

Отже, це завдання виконане на 3 бали.

Рекомендація 5: запровадження антиолігархічного закону з метою обмеження надмірного впливу олігархів на економічне, політичне та суспільне життя; це має бути зроблено юридично обґрунтованим чином, з урахуванням майбутнього висновку Венеційської комісії щодо відповідного законодавства.

13 червня Венеційська комісія оприлюднила висновок щодо антиолігархічного Закону, у якому наголосила, що боротьба з олігархами в Україні повинна носити системний характер, і фактично зафіксувала необхідність вирішення проблем, зазначених в інших рекомендаціях Єврокомісії. Зокрема ідеться про: посилення антимонопольних заходів та забезпечення політичної незалежності Антимонопольного комітету; посилення боротьби з корупцією та запобігання корупції шляхом виконання ДАП; підвищення прозорості у сфері державних закупівель та медіа-власності; посилення прозорості структури юридичних осіб та імплементація політики у сфері протидії відмиванню коштів; удосконалення правил фінансування політичних партій та виборчих кампаній.

Нагадаємо, на виконання Закону проти олігархів Кабінет Міністрів затвердив План антиолігархічних заходів, для кволого виконання якого постійно знаходилися різні відмовки. І хоча у висновку Венеційки пропонується відтермінувати імплементацію Закону до завершення війни, це зовсім не означає повного згортання антиолігархічних заходів.

Як видно, на реалізацію цього пункту прямо чи опосередковано впливає виконання більшості інших рекомендацій Європейської комісії, тому він отримує 1 бал.

Рекомендація 6: подолання впливу суб’єктів з корисливими інтересами шляхом ухвалення закону про ЗМІ, який узгоджує законодавство України з Директивою ЄС про аудіовізуальні медіапослуги та надає повноваження незалежному медіа-регулятору.

За оцінками Європейської комісії ця рекомендація повністю виконана. Закон «Про медіа» був ухвалений у грудні 2022 року та набрав чинності 31 березня 2023 року. Експерти ЦППР уже звертали увагу на низку проблем, які містяться в його положеннях, констатуючи при цьому, що відповідні Директиви ЄС переважно імплементовані. Водночас, правовий режим воєнного стану і діяльність єдиного телемарафону створюють підґрунтя для встановлення впливу на значну кількість медіа окремими суб’єктами, чиї корисливі мотиви можуть проявитися після Перемоги та пожвавлення політичного життя.

Отже, цю рекомендацію Україна виконала на 4.

Рекомендація 7: завершення реформи законодавчої бази щодо національних меншин, яка зараз готується, згідно з рекомендаціями Венеційської комісії, та ухвалення негайних й ефективних механізмів імплементації.

У червні цього року Венеційська комісія надала критичний висновок щодо Закону «Про національні меншини (спільноти)». Критиці були піддані також інші закони, які зачіпають права національних меншин (спільнот), зокрема мовний закон та закон про медіа. Так, Венеційка рекомендувала скасувати встановлені цими законами мовні квоти в медіа та видавничій діяльності. Це викликало обурення в українському суспільстві, оскільки саме мовне питання послужило однією з підстав для розв’язання Росією війни проти України.

Ця незгода з позицією Венеційської комісії може суттєво загальмувати процес імплементації Закону про національні меншини, оскільки послаблення заходів із захисту державної мови призведе до подальшої експансії російськомовного середовища в першу чергу в культурному просторі, а відтак створить нові загрози для національної безпеки та незалежності України. 

Додаткову перешкоду в роботі Венеційської комісії щодо оцінювання українських законів і законопроєктів створює відсутність коректного перекладу англійською мовою Конституції України, зокрема статей 10 та 53. На жаль, якісний переклад відсутній і на інших веб-ресурсах (сайти Верховної Ради України, Конституційного Суду України, Президента України). Це безпосередньо впливає на розуміння тексту Конституції західними експертами, зокрема в аспекті дотримання конституційних прав і гарантій національних меншин в Україні.

Тож, наша оцінка виконання цієї рекомендації – 4 бали.

Середня оцінка експертів Центру політико-правових реформ майже збігається з оцінкою Європейської комісії (3,3 – від ЦППР, 3,7 – від ЄК).

Цей огляд показує, що найбільше просідає реалізація заходів, безпосередньо пов’язаних із протидією корупції та надмірному впливу олігархів. Проте, в цілому прогрес у напрямку до європейської інтеграції України помітний, адже виконання усіх рекомендацій Єврокомісії необхідне в першу чергу самим українцям.

Як Британія допомагає Україні отримати російські кошти на відшкодування шкоди, завданої війною

Подія

Минулого тижня в Об’єднаному Королівстві відбулася низка подій, які так чи інакше стосуються відбудови України та компенсацій Росією завданої нею шкоди. На початку тижня в британському уряді представили «план [Джеймса] Клеверлі» щодо збереження санкцій проти Росії та добровільної передачі російськими олігархами коштів Україні. Згодом український прем’єр-міністр Шмигаль розповів про подальші кроки України і союзників зі створення компенсаційного механізму, а на конференції в Лондоні міжнародні партнери підтримали ідею відбудови України за рахунок заморожених російських активів.

Оцінка ЦППР

Вартість пов’язаних із Росією активів, розміщених у Британії, складає близько 30 мільярдів доларів. При цьому уряд держави не поспішає приймати рішення щодо передачі заморожених російських суверенних і приватних коштів Україні.

Найсуттєвіша ініціатива була представлена напередодні конференції з відбудови України, що пройшла минулого тижня в Лондоні. План, розроблений міністром закордонних справ Дж. Клеверлі, зводиться до 3 ключових пунктів: 

1. санкції проти Росії не скасовуватимуться до моменту повної виплати компенсацій Україні;
2. підсанкційні росіяни зможуть за бажання “пожертвувати” свої заморожені активи на відновлення України;
3. Британія самостійно контролюватиме розподіл і витрачання переданих Україні коштів російських олігархів.

По-перше, представлений законопроєкт дозволить британському уряду продовжити санкції проти Росії в цікавий спосіб: тепер у відповідному законодавстві призначення цих обмежень буде змінено. Разом зі спонуканням Кремля вивести свої війська з України прямою метою санкцій буде зазначено сприяння виплаті Росією компенсацій Україні. Це також відповідає нещодавно взятому Британією зобов’язанню залишати російські державні активи заблокованими, поки Росія не відшкодує завдану шкоду.

По-друге, громадяни Росії, які перебувають під дією санкцій і бажають підтримати Україну, тепер добровільно зможуть віддати свої іммобілізовані кошти на відбудову України. Такі особи зможуть попросити розблокувати свої активи з однією метою – направити ці кошти на відновлення держави, що постраждала від дій їхнього уряду. Жодних вимог щодо послаблення санкцій в обмін на пожертву висунуто бути не може.

По-третє, британський уряд здійснюватиме контроль над роботою фонду, що розподілятиме пожертвувані підсанкційними росіянами кошти, та витрачанням цих грошей. Точні механізми контролю мають бути представлені згодом.

На другій конференції з відбудови України, яка відбулася 21-22 червня в Лондоні (Ukraine Recovery Conference), представники держав і бізнесів загалом підтримали думку про те, що для повоєнного відновлення України треба використовувати заморожені російські активи.

Ідею про залучення російських коштів для відбудови зруйнованого, зокрема, повторно озвучив напередодні конференції прем’єр-міністр України Д. Шмигаль. Зі слів прем’єра, Київ так бачить найближчі кроки для розвитку концепції компенсаційного механізму для України:

1) держави створюють міжурядову комісію для визначення обсягів компенсацій жертвам збройної агресії на підставі даних у Реєстрі збитків, сформованого під егідою Ради Європи;

2) держави-партнери вносять зміни до свого законодавства, щоб передати заблоковані на їх території російські активи на користь України;

3) створюється компенсаційний фонд, у якому будуть акумулюватися зібрані кошти;

4) конфіскація російських активів і платежі Україні здійснюються на практиці.

Більше того, Україна пропонує підписати міжнародну угоду про створення універсальної системи, за якою держави, що вдаються до протиправної збройної агресії, будуть зобов’язані платити за завдану шкоду.

Отже, всі ці події важливі для повоєнної відбудови України й відшкодування Росією завданих збитків. Тож вони укладаються в систему перехідного правосуддя для України, яка нині формується. Українська концепція перехідного правосуддя, заснована на нормах і принципах міжнародного права, містить таке положення (зокрема, воно закріплене у проєкті Закону «Про засади державної політики перехідного періоду» №5844 від 09.08.2021 р.): усі збитки врешті-решт сплачує держава-агресор. Зрозуміло, що без рішень, проаналізованих тут, передати Україні російські кошти буде вкрай важко.

Однак слід зазначити, що Британія залишається обережною щодо державних активів Росії: поки що вони лише заморожені, їх конфіскація і передача Україні не готуються. Окрім того, продовження санкцій вочевидь має на меті змусити Росію добровільно виплатити компенсації, і не свідчить про намір конфіскувати російські активи як про самоціль санкцій.

На жаль, конкретики щодо компенсацій для України на лондонській конференції не пролунало. Акцент заходу був на допомозі іноземних урядів і бізнесів Україні відновитися і стати повноцінною частиною демократичного світу, зокрема, ЄС.

Також слід наголосити, що без компенсаційного механізму, себто без узгодженого на міжнародному рівні підходу, намагання окремих держав запроваджувати й продовжувати санкції проти російських громадян і компаній, блокувати й конфісковувати кошти російських олігархів, а надто заморожувати й передавати російські суверенні активи, приречені бути низькоефективними.

При цьому залишається непохитним міжнародний консенсус щодо необхідності залучення російських коштів і майна як основних джерел компенсацій і відновлення економіки України, продовжується робота над створенням всеосяжного компенсаційного механізму, а в дискусії щодо конфіскації російських суверенних активів більшає прихильників правомірності такого кроку.