preloader

Що вас цікавить?

Щотижневий аналіз 1 – 7 березня 2023 рокy

07.03.2023

Щотижневий аналіз Центру політико-правових реформ включає аналіз найважливіших процесів та подій у сферах конституціоналізму, політичних партій та виборів, урядування та публічної адміністрації, судівництва, протидії корупції, кримінальної юстиції та ін.

Якщо ви бажаєте отримувати експертний аналіз електронною поштою – за останній тиждень і щовівторка – прохання надіслати листа за адресою media@pravo.org.ua.



Прем’єр-міністр Денис Шмигаль заявив, що Україна виконала усі сім рекомендацій Єврокомісії щодо вступу України до ЄС


Подія

Під час позачергового засідання Уряду 6 березня після призначення директора Національного антикорупційного бюро України (НАБУ) Прем’єр-міністр Денис Шмигаль заявив, що Україна виконала усі сім рекомендацій Єврокомісії щодо вступу України до ЄС, додавши, що Кабінет Міністрів демонструє відданість принципу нульової толерантності до корупції та підтримки антикорупційних інституцій.

Оцінка експертів ЦППР

Розглядаючи заявку України на членство в ЄС, Європейська Комісія здійснила оцінку на відповідність української правової і політичної системи встановленим Європейською Радою критеріям. У відповідному висновку було окремо наголошено на необхідності продовжувати в Україні «структурні реформи з метою усунення корупції, зменшення впливу держави та олігархів, зміцнення прав приватної власності та підвищення гнучкості ринку праці». Поряд із цим, Комісія окреслила сім кроків, за умови виконання яких Україні може бути надано статус кандидата на членство у Європейському Союзі, додавши, що ефективність указаних кроків може бути скасована, якщо основні умови не виконуються.

Отже, якщо об’єктивно оцінювати точність виконання рекомендацій ЄС, то антикорупційна реформа має, радше, дискретний, ніж поступальний характер. Для підтвердження цього варто зіставити швидкість призначення очільника НАБУ, яке відбулося невідкладно після подання конкурсною комісією трьох кандидатів, і швидкість затвердження Державної антикорупційної програми на 2023–2025 роки (ДАП), яке затягнулося майже на два місяці від визначених законом строків.

Звісно, обидві події надзвичайно важливі у протидії корупції, але новопризначений керівник антикорупційного бюро ще має продемонструвати свою ефективність і незалежність, на що потрібен певний час, а за ті два місяці, що проєкт ДАП пролежав у Кабміні, механізми її реалізації уже могли б бути запущені і працювали б.

Що ж стосується якісної складової виконання деяких рекомендацій Європейської Комісії, то вона теж видається сумнівною.

Крок 1: ухвалення та впровадження законодавства щодо процедури відбору суддів Конституційного Суду України (КСУ), включаючи процес попереднього відбору на основі оцінки їх доброчесності та професійних навичок, відповідно до рекомендацій Венеційської комісії.

13 грудня 2022 року Верховна Рада України ухвалила Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення порядку відбору кандидатур на посаду судді Конституційного Суду України на конкурсних засадах», яким визначається порядок конкурсного відбору кандидатів на посаду судді КСУ, а також порядок формування та функціонування Дорадчої групи експертів (ДГЕ), яка має оцінювати моральні якості і компетентність майбутніх суддів КСУ.

Згідно з ухваленим Законом ДГЕ складається з шести осіб, по одній від Президента, Верховної Ради, з’їзду суддів, Національної академії правових наук, з’їзду представників юридичних закладів вищої освіти та громадських організацій.

Європейська комісія «За демократію через право» (Венеційська комісія) рекомендувала ввести до складу групи сьомого члена за міжнародною квотою, проте Президент не скористався правом вето і підписав Закон, не врахувавши ці рекомендації та зауваження щодо ролі ДГЕ у конкурсній процедурі (детальніше див. оцінку цієї події експертами ЦППР).

Таким чином, перший крок Україна виконала із зауваженнями.

Крок 2: завершення перевірки доброчесності кандидатів у члени Вищої ради правосуддя (ВРП) Етичною радою та відбір кандидатів до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (ВККС).

Виконання цієї рекомендації можна оцінити як часткове. З одного боку, Етична рада продовжує оцінку кандидатів у члени ВРП, а діяльність самої ВРП нарешті вдалося розблокувати після тривалого періоду неправомочності. З іншого боку, досі триває конкурсний відбір до ВККС (22 лютого завершився етап співбесід, за результатами якого конкурсна комісія має передати до ВРП імена 32 кандидатів, серед яких 16 будуть призначені до ВККС).

Зважаючи на те, що у Вищій раді правосуддя також іще залишаються вакантні посади, то умовно можна вважати, що цей другий крок виконаний частково.

Крок 3: посилення боротьби з корупцією, зокрема на високому рівні, шляхом активних та ефективних розслідувань, а також забезпечення належної динаміки судових справ та винесених вироків; завершення призначення нового керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури шляхом атестації визначеного переможця конкурсу та проведення процесу відбору та призначення на посаду нового директора Національного антикорупційного бюро України (НАБУ).

Ступінь виконання цієї рекомендації досить складно оцінити, оскільки боротьба з корупцією – процес перманентний. Проте, проміжні результати все ж таки піддаються оцінці.

Одним із показників є успішність реалізації антикорупційної політики, засади якої відповідно до Закону «Про запобігання корупції» визначаються Антикорупційною стратегією (ухвалюється Верховною Радою) і деталізуються ДАП (затверджується Кабінетом Міністрів). Парламентарі виконали свою частину завдання у червні минулого року. Далі у Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК) було п’ять місяців на розробку проєкту ДАП і подання його на затвердження Уряду, з чим НАЗК успішно і своєчасно впоралося: 10 грудня проєкт ДАП був направлений до Секретаріату Кабінету Міністрів України. Після чого документ зазнав іще низку змін, оскільки повертався на доопрацювання спершу урядовим комітетом з питань національної безпеки і оборони та правоохоронної діяльності, потім – самим Урядом.

Затверджену 3 березня ДАП наразі важко проаналізувати через відсутність у відкритому доступі фінальної версії документу. Проте викликає занепокоєння тенденція вихолощення важливих заходів, яка почала складатися ще на стадії погодження проєкту з державними органами. Тож, поки що невідомо, якою мірою ДАП сприятиме досягненню очікуваних результатів Антикорупційної стратегії.

Крім того, досі не відновлені декларування осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та подання фінансових звітів політичних партій. Останній процес був призупинений ще у 2020 році у зв’язку із запровадженням протиепідемічних заходів, які сьогодні de facto зведені нанівець.

І хоча керівництво антикорупційних органів повністю укомплектовано, цей крок все ж таки виконано частково.

Крок 4: забезпечення відповідності законодавства про боротьбу з відмиванням грошей стандартам Групи з фінансових заходів (FATF); ухвалення комплексного стратегічного плану реформування всього правоохоронного сектору як частини середовища безпеки України.

Свою частину цих рекомендацій Верховна Рада виконала з точністю до навпаки, прийнявши у листопаді минулого року Закон, який суперечить стандартам FATF і послаблює фінансовий моніторинг публічних діячів.

Що стосується реформування правоохоронного сектору, то воно теж не має значних успіхів. Створена при Офісі генпрокурора міжвідомча робоча група розробила проєкт комплексного стратегічного плану реформування правоохоронних органів, який на початку року направлений на затвердження Президентові України. Однак, Президент досі його не затвердив.

Отже, цей крок до Європейського співтовариства не виконаний.

Крок 5: запровадження антиолігархічного закону з метою обмеження надмірного впливу олігархів на економічне, політичне та суспільне життя; це має бути зроблено юридично обґрунтованим чином, з урахуванням майбутнього висновку Венеційської комісії щодо відповідного законодавства.

Закон «Про запобігання загрозам національній безпеці, пов’язаним із надмірним впливом осіб, які мають значну економічну та політичну вагу в суспільному житті (олігархів)», набрав чинності ще у листопаді 2021 року. Тоді ж Уряд затвердив План антиолігархічних заходів, який складається з 20 пунктів. На сьогодні виконано лише 5 із них, зокрема щодо ухвалення Антикорупційної стратегії та затвердження ДАП.

Уже в лютому цього року Кабмін вніс зміни до цього Плану, відклавши виконання ледь не половини заходів до ухвалення висновку Венеційської комісії. Отже, на сьогодні цей крок не виконано.

Крок 6: подолання впливу суб’єктів з корисливими інтересами шляхом ухвалення закону про ЗМІ, який узгоджує законодавство України з Директивою ЄС про аудіовізуальні медіапослуги та надає повноваження незалежному медіа-регулятору.

Виконання цієї рекомендації відмічене різними експертами як найбільш успішне. 13 грудня 2022 року ухвалено Закон «Про медіа», під дію якого підпадають усі можливі форми медіа та який посилює захист культурно-інформаційного простору України і державної мови. Але якщо вчитатися у рекомендацію Єврокомісії, то першочерговим завданням було подолати вплив суб’єктів із корисливими мотивами.

Експерти ЦППР уже аналізували, чи відповідає Закон саме цьому критерію. Висновок не надто оптимістичний. Національна рада з питань телебачення і радіомовлення (державний регулятор у сфері медіа) досі залишається політично залежним органом. Ухвалений Закон «Про медіа» не містить положень, які б сприяли розвитку здорової конкуренції у сфері медіа. Неодноразово і самі медійники, і західні партнери звертали увагу на шкідливість єдиного телемарафону для розвитку телебачення, свободи слова і вільної конкуренції у сфері медіа. Держбюджетом передбачено витратити на телемарафон у 2023 році майже 2 млрд. гривень, частина з яких піде на фінансування телеканалів, що належать Коломойському і Пінчуку. Тож, чи отримують олігархи яку-небудь вигоду від держави під час війни – питання риторичне.

Заради об’єктивності слід констатувати, що в українське законодавство імплементовано значну частину положень Директиви ЄС про аудіовізуальні медіапослуги, тому цей крок виконано частково.

Крок 7: завершення реформи законодавчої бази щодо національних меншин, яка зараз готується, згідно з рекомендаціями Венеціанської комісії, та ухвалення негайних та ефективних механізмів імплементації.

13 грудня 2022 року Верховна Рада у рекордні строки ухвалила Закон «Про національні меншини (спільноти) України» (від реєстрації законопроєкту до ухвалення закону минуло неповних три тижні). Попри такі швидкі темпи, в цілому Закон отримав схвальні відгуки експертів, але ані проєкт, ані сам Закон не направлялися до Венеційської комісії для оцінки, тому врахувати її рекомендації неможливо. До того ж, Єврокомісія зазначила, що такий закон має бути не тільки ухвалений, а ще й імплементований, тому наразі цей крок виконано частково.

Звісно, частина рекомендацій Єврокомісії сформульована таким чином, що важко оцінити ступінь їх виконання. Наприклад, «належна динаміка судових справ та винесених вироків». За якої саме кількості справ і вироків західні партнери вважатимуть динаміку належною, важко сказати. Очевидно, має бути напрацьована певна методологія такої оцінки. Але навіть якщо брати до уваги лише ту частину рекомендацій, реалізація яких належить до компетенції Кабінету Міністрів, то говорити про виконання усіх семи зарано, оскільки за ухваленням законів неодмінно має іти процес їх імплементації, після якого можна констатувати, що крок виконано.

У будь-якому випадку заява, що «Україна виконала усі сім рекомендацій Єврокомісії щодо вступу України до ЄС», явно передчасна.


Конституційний Суд України визнав частину положень реформи органів прокуратури 2019 року неконституційними


Відповідно до зазначеного припису Закону № 113 – «з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені в належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України “Про прокуратуру”».

Раніше Конституційний Суд України (Рішенні від 21.07.2021 р. № 4-р(II)/2021), розв’язуючи схожу конституційну проблему щодо «поліцейської атестації», зазначив «Верховна Рада України шляхом ухвалення законів, що є нормативними актами, не може звільняти окремого працівника або певні категорії працівників та повідомляти їх про можливе майбутнє звільнення. Звільнення особи можливе на підставі не закону, а лише індивідуального акта права, повноважень щодо ухвалення якого Верховна Рада України не має».

Відтак, оскільки Конституція України не містить припису, що наділяє парламент повноваженням ухвалювати правозастосовні акти у процедурі звільнення є підстави вважати, що оспорюваний припис Закону № 113 Верховна Рада України ухвалила за межами своїх конституційних повноважень.

Конституційний Суд України також встановив невідповідність оспорюваного припису Закону № 113 принципу верховенства права (правовладдя), а точніше його складової – юридичної визначеності. Використання фрази «можливе майбутнє звільнення» призвело до суперечливості його змісту, оскільки будь-який прокурор міг вважати, що цей припис є або повідомленням про наступне неминуче звільнення з посади прокурора, або, що звільнення в подальшому могло бути не застосоване та розраховувати за певних умов на подальше перебування на посаді прокурора.

Отже, оспорюваний припис Закону № 113 не можна вважати «правом» у державі, керованій верховенством права (правовладдям). Конституційний Суд визнав його таким, що не відповідає Конституції України у звʼязку з тим, що:

Оцінка ЦППР

Питання неконституційності окремих положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року № 113-IX виникло ще під час розгляду його в Парламенті. Цим законопроєктом було розпочато реформу органів прокуратури, що було частиною політичної програми новообраного Президента, нового складу Парламенту, який призначив Генерального прокурора Р. Рябошапку.

Щодо проєкту Закону №1032 від 29.08.2019 р. Головне науково-експертне управління Верховної Ради (ГНЕУ) та Головне юридичне управління у своїх висновках вказували на те, що «такі законодавчі приписи є дискримінаційними і суперечать вимогам ч. 3 ст. 22 Конституції України про те, що при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод».

У 2017 році у звіті Групи держав проти корупції (GRECO; є органом Ради Європи) щодо України було відзначено «нещодавні позитивні реформи, спрямовані на зміцнення прокурорського самоврядування, автономію прокуратури», а також наголошувалося на ролі Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів як одного з «гарантій незалежності та автономності прокурорів». Після цього GRECO зауважило, що «новий закон» (№113-ІХ) про реформу органів прокуратури докорінно змінює ситуацію, що була проаналізована під час оцінювального візиту, взагалі припиняючи діяльність органів прокурорського самоврядування, зокрема КДКП на попередній період до 01 вересня 2021 року, не надаючи чіткого розуміння того, як відновиться їхня робота (п. 133). Тому GRECO висловило «найкритичніше занепокоєння щодо тимчасового припинення органів самоврядування, оскільки ці органи є запорукою незалежності та автономії прокурорів і мають функціонувати для захисту органів прокуратури від неналежного політичного впливу, як реального, так і потенційного». Адже «заміна діючої системи відбору та карʼєрного просування прокурорів на кадрові комісії, не врегульовуючи на законодавчому рівні їхній склад, функції та процедури, є однозначно незадовільною» (п. 134).

На додаток, як було відзначено на зустрічі Комітету міністрів Ради Європи у червні 2020 року, проєкт закону, що уможливив атестацію прокурорів, не був належним чином проаналізований та був прийнятий без попередніх поглиблених консультацій з національними зацікавленими сторонами та без залучення міжнародної експертизи. Також на зустрічі було окремо наголошено, що повноваження, а тим паче дискреційні, у питаннях добору, професійної підготовки, кар’єрного просування та звільнення з лав прокуратури не мали б перебувати «в руках» Генерального прокурора. Весь цей час Рада Європи наполягала на відновлені процедур та органів, відповідальних за добір прокурорів, їхню професійну підготовку, кар’єрне просування та звільнення з лав прокуратури. Таке відновлення відбулось лише восени 2021 року, коли було вичерпано дворічний термін зупинки діяльності цього органу, передбаченого Прикінцевими та Перехідними положеннями Закону №113-ІХ.

Загалом питання атестацій органів правопорядку та прокуратури завжди було проблемним саме через підхід – автоматичне атестування всіх працівників у межах реформи. Замість того, щоб посилити увагу до заходів протидії дисциплінарним правопорушенням, антикорупційних заходів, впровадження дієвої системи оцінювання ефективності роботи тощо, часто обирається шлях тотального атестування, який складно реалізувати на практиці – як з позиції вибору критеріїв, так і звуження гарантій здійснення діяльності.

Особливо це стосується гарантій здійснення професійної діяльності прокурора, на що справедливо вказує КСУ у своєму Рішенні: «Конституційний Суд України констатує, що з 30 вересня 2016 року прокуратура інституційно є елементом загальної системи правосуддя, що вимагає від держави забезпечення незалежності прокурора. Забезпечення державою належних гарантій від незаконного звільнення прокурора, діяльність якого пов’язана з функціонуванням системи правосуддя, є не лише елементом статусу прокурора, а й однією з передумов реалізації конституційного права на судовий захист. Відтак звільнення будь-якого прокурора можливе лише у порядку та на підставах, визначених законом, норми якого мають відповідати вимогам верховенства права (правовладдя), має бути спрямоване на досягнення правомірної (легітимної) мети, а застосовані при звільненні засоби мають бути домірними (пропорційними)».

Саме тому Конституційний Суд України визнав, що окремі формулювання цього Закону можуть тлумачитись по-різному, а прокурор, щодо якого вони звернені, не може узгоджувати свою майбутню поведінку через їх нечіткість. 

Оскільки предметом конституційного скарги був саме цей елемент реформи прокуратури, то питання відповідності Конституції усього процесу реформування не ставилось. Понад те, Суд дійшов висновку, що мета ухвалення оспорюваного припису Закону № 113 у цілому є правомірною з огляду на «кадрове перезавантаження» органів прокуратури.

Щодо практичних наслідків Рішення КСУ №1-р(ІІ)/2023

Протягом 2019-2021 років поступово відбулась атестація прокурорів Офісу Генерального прокурора (Генеральної прокуратури), обласних (регіональних) та окружних (місцевих) прокуратур. До судів адміністративної юрисдикції було подано низку позовів про скасування результатів атестації та визнання її протиправною. Частина позовів була задоволена, частина відхилена, проте остаточної цифри як щодо позовів, які наразі розглядаються, так і стосовно тих, в яких ухвалено рішення на користь позивача – невідомо. Так само як і розмір відшкодованих збитків. Можемо констатувати, що судова практика є неоднорідною, проте і оскарження відбувається з різних підстав, а не тільки тих, що розглядаються в Рішенні КСУ №1-р(ІІ)/2023. До того ж шлях до оскарження порушення конвенційних прав до ЄСПЛ залишається відкритим, особливо з огляду на гарантії професії прокурора як частини правосуддя (mutatis mutandis до Рішення ЄСПЛ у справі «Gumenyuk and others v. Ukraine», no. 11423/19, § 43).

Припускаємо, що кількість позовів, в яких оскаржуються саме положення, визнані неконституційними у Рішенні КСУ №1-р(ІІ)/2023, незначна порівняно з тими, де мова йде про скасування рішень атестаційних комісій внаслідок відсутності чітких критеріїв оцінювання, упередженого ставлення членів комісії тощо. Аджемова йде саме про тих осіб, які не подали заяву про намір продовжити службу в органах прокуратури (що дорівнює згоді взяти участь у процесі атестації). 

Конституційний Суд України у резолютивній частині Рішення від 21.07.2021 р. № 4-р(II)/2021 щодо «поліцейської атестації» зробив застереження такого змісту:

«Рішення Конституційного Суду України не поширюється на правовідносини, які виникли з моменту набрання чинності пунктом 8 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про Національну поліцію» від 2 липня 2015 року № 580-VIII та продовжують існувати після дня ухвалення Конституційним Суд». Іншими словами – не поставив під сумнів результати атестування поліцейських, щоб уникнути правового хаосу у звʼязку із ухваленим рішенням. Хоча у Рішенні №1-р(ІІ)/2023 Суд посилається на це рішення в частині мотивування, проте подібних застережень у резолютивній частині не містить. Водночас Конституційний Суд України і не робить такого застереження, ми вважаємо цю правову позицію сталою і такою, ще не ставить під сумнів результати атестації. Тому в самому Рішенні Суд і зазначає лише про право на компенсацію шкоди – «особа, якій завдано матеріальної та моральної шкоди внаслідок застосування оспорюваного припису Закону №113, має право на її відшкодування у разі визнання оспорюваного припису Закону №113 неконституційним»(п. 5 Рішення).

Таким чином практичним наслідком Рішення має стати відшкодування шкоди особам, які не подали заяву про намір продовжити службу в органах прокуратури, а не всім прокурорам, які проходили атестування.