Гроші на ̶п̶р̶а̶в̶о̶с̶у̶д̶д̶я̶ вітер: як витрачаються кошти платників податків на судову владу?

Судам 2020 рік запам’ятається не лише карантином, який суттєво вплинув на судочинство, але й проблемами з фінансуванням.

Спочатку різко зникли кошти на заробітну плату працівникам апаратів судів. Як повідомляла Рада суддів, обсяг річного фонду оплати праці для місцевих загальних судів забезпечував середній рівень оплати працівників апаратів у розмірі менше 2 тис. грн на місяць. Згодом через брак коштів окремі суди почали припиняти відправлення поштової кореспонденції учасникам справ, а наявних коштів було недостатньо для закупівлі “витратних” матеріалів (папір, диски для записів, конверти, обслуговування службових автомобілів тощо). У червні 2020 року тодішній голова Державної судової адміністрації (далі – ДСА) Зеновій Холоднюк повідомив Прем’єр-міністра Дениса Шмигаля, що суди вже використали всі свої фінансові ресурси, закладені у бюджеті на 2020 рік.

Безумовно достатнє та своєчасне фінансування судової системи важливе не лише для забезпечення незалежності самих суддів, але й для забезпечення доступу до правосуддя. Аналогічну позицію займає і Консультативна рада європейських суддів. Проте в умовах недофінансованості більшості сфер, першочергово виникає питання про те, чи ефективно та раціонально використовуються державою ті бюджетні кошти, що виділяються на судову владу. На основі відкритої інформації ми перевірили ефективність витрат бюджетних коштів на судову систему на прикладі 2019 року та 10 місяців 2020 року.

У 2019 році бюджетні витрати на судову владу були закладені в розмірі майже 16,8 млрд грн, а в 2020 році – 18,5 млрд грн. Ці кошти не покривали всі очікувані потреби судочинства. Наприклад, у звіті за 2019 рік ДСА зазначала, що при формуванні державного бюджету на 2019 рік був дефіцит видатків на оплату праці працівників апаратів судів більше 2 млрд грн.

У 2019 році та за 10 місяців 2020 року щонайменше 677,7 млн грн на утримання судової системи були витрачені із сумнівною ефективністю. І це лише на підставі аналізу публічно доступної інформації

Витрата № 1: виплата винагороди суддям з припиненими повноваженнями: 410 млн грн.

До конституційних змін у червні 2016 року судді вперше призначалися Президентом строком на п’ять років (т.зв. “судді-п’ятирічки”), а вже після цього могли бути обрані безстроково Верховною Радою. Зі змінами відмовилися від першого призначення суддів на п’ять років, замінивши його безстроковим призначенням.

Перехідні положення Конституції визначили, що повноваження раніше призначених “суддів-п’ятирічків” припиняються із закінченням строку, на який їх було призначено. Закон “Про судоустрій і статус суддів” визначив, що судді, повноваження яких припинилися у зв’язку із закінченням строку, можуть бути призначені безстроково лише за результатами конкурсу (пізніше Конституційний Суд підтвердив конституційність цього положення).

Але Закон “Про Вищу раду правосуддя” визначив інше регулювання: для призначення безстроково такий суддя мав пройти кваліфікаційне оцінювання й у разі успішного проходження та підтримки Вищою радою правосуддя Президент видавав указ про призначення судді. Різниця суттєва: адже у разі конкурсу на посаду може претендувати не лише цей суддя, а й інші особи, а у разі кваліфікаційного оцінювання – посада не ставала вакантною і на неї претендував лише цей суддя. Практика пішла другим шляхом.

Іншими словами, особа, яка формально відповідно до Конституції переставала бути суддею (бо повноваження припинилися), продовжувала (продовжує) отримувати суддівську винагороду без повноважень здійснювати правосуддя. Станом на кінець 2018 року був 831 суддя, у якого закінчився строк повноважень, на кінець 2019 року таких суддів було 300 суддів. Станом на початок листопада поточного року, за нашими підрахунками, залишалася невирішеною професійна доля 227 “суддів-п’ятирічок”.

На практиці із призначенням таких суддів виникали численні проблеми.

Наприклад, суддя Львівського окружного адміністративного суду М.Кедик, повноваження якої припинилися ще у серпні 2017 року, в липні 2018 року успішно пройшла кваліфікаційне оцінювання. Подання Президенту про призначення її на посаду Вища рада правосуддя (далі – ВРП) внесла лише наприкінці грудня 2018 року, а указ про її призначення Президент видав аж в травні 2019 року. За нашими підрахунками, таке зволікання уповноважених органів вартувало державному бюджету у 2019 році щонайменше 216 тис грн, виплачених судді, яка не здійснювала правосуддя.

Має місце й інша проблема. Зокрема, ВРП має право відмовити у внесенні подання Президенту про призначення на посаду судді, навіть якщо такий суддя успішно пройшов кваліфікаційне оцінювання. Проте така відмова на практиці не стає підставою для вивільнення суддівської посади, тобто такий суддя продовжує отримувати суддівську винагороду, хоча перспектив бути призначеним безстроково фактично не має (крім як скасування в судовому порядку рішення ВРП), оскільки Вища кваліфікаційна комісія суддів (далі – ВККС) не може ні повторно провести його оцінювання (за результатами якого суддю можна було б звільнити), ні повторно внести рекомендацію про його призначення, без якої процес призначення судді не може бути завершеним.

Наприклад, суддя Васильківського міськрайонного суду Київської області К.Медведєв в квітні 2018 року пройшов кваліфікаційне оцінювання. Аж через рік після цього ВРП відмовилася вносити подання Президенту про призначення його на посаду. Проте до сьогодні суддя продовжує рахуватися у штаті суду та більше того, отримав за 2019-2020 роки щонайменше 1,5 млн грн суддівської винагороди.

Траплялися випадки, коли суддя пройшов оцінювання, ВРП не встановила підстав для відмови у внесенні подання, але рекомендація ВККС була залишена без розгляду, оскільки суд, в якому працював суддя, був ліквідований. При цьому суд був ліквідований ще до того, як суддя пройшла оцінювання.

Наприклад, суддя Суворовського районного суду м.Херсона М.Рябцева, повноваження якої припинилися в березні 2016 року, в квітні 2018 року успішно пройшла оцінювання. У червні того ж року ВККС внесла рекомендацію ВРП про призначення її на посаду, але на початку жовтня 2018 року ВРП залишила без розгляду рекомендацію комісії, оскільки суд, до якого рекомендували призначити суддю, був ліквідований ще в квітні 2016 року, тобто за два роки до того, як суддя завершила оцінювання. ВРП вважала себе зв’язаною рекомендацією ВККС, а тому не захотіла вносити подання про призначення М.Рябцевої в суд-правонаступник. У лютому 2019 року суддю перевели до новоствореного суду, але досі вона не призначена безстроково. У 2019-2020 роках це вартувало державному бюджету понад 1,7 млн грн суддівської винагороди, виплаченої М.Рябцевій. 

Цілком очевидно, що вини “суддів-п’ятирічок” у такій витраті коштів немає (якщо вони тільки не ухиляються від оцінювання). Проте внаслідок дивного тлумачення конституційних положень, яке призводить до збереження посад за суддями, чиї повноваження припинилися, а також зволікання уповноваженими органами з відповідними процедурами держава виплачує винагороду особам, які не здійснюють правосуддя. За нашими підрахунками, на виплату суддівської винагороди “суддям-п’ятирічкам”, які не здійснювали правосуддя було витрачено щонайменше 410 млн грн (у 2019 році – 264,5 млн грн, за 10 місяців 2020 року – 145,5 млн грн).

Витрата № 2: утримання судів, що перебувають у процесі припинення та не здійснюють правосуддя: 244 млн грн.

Започаткована із конституційними змінами 2016 року судова реформа передбачала і зміну архітектури судової системи. Замість трьох касаційних судів і Верховного Суду України мав бути утворений єдиний Верховний Суд. З початком роботи цього суду, вказані суди припинили здійснювати правосуддя та мали бути ліквідовані.

Хоча Верховний Суд почав роботу ще в грудні 2017 року, процес ліквідації цих судів затягнувся. Однією з причин цього є те, що в їх штаті залишаються ще судді та працівники апарату, які не були переведені до інших судів. Загострив проблему з ліквідацією Верховного Суду України в лютому 2020 року Конституційний Суд, який визнав таку ліквідацію неконституційною.

Згідно з даними Верховного Суду, на утримання у 2019 році Верховного Суду України та трьох касаційних судів, що з кінця 2017 року не здійснюють правосуддя та мають бути ліквідовані, було витрачено 94,5 млн грн, а за 9 місяців 2020 року – 65 млн грн.

У межах зміни архітектури судової системи передбачалося і створення нової системи апеляційних судів, започатковане Президентом наприкінці грудня 2017 року. Перших суддів до новостворених апеляційних судів Президент почав переводити у вересні 2018 року.

Внаслідок того, що не всі судді апеляційних судів пройшли кваліфікаційне оцінювання (що було однією з умов для переведення), а також з інших незрозумілих причин (коли Президент без пояснення причин не переводив суддів), виникла ситуація, коли нові апеляційні суди почали здійснювати правосуддя, а старі апеляційні суди, припинивши розглядати справи, мали бути ліквідовані, але цю процедуру не було завершено, через те, що в їхньому штаті залишилися не переведені/не звільнені судді. Як зазначено в звіті ДСА за 2019 рік: “Станом на 01.01.2020 в апеляційних судах, що ліквідовуються, продовжували отримувати суддівську винагороду, проте не здійснювали повноваження 18 суддів. Також у штаті апеляційних судів, що ліквідовуються перебували 67 працівників, які знаходились у соціальних відпустках та залишались непереведеними до новоутворених судів”. Згідно з висновком Рахункової палати від 24 березня 2020 року №7-3 “непереведеним” суддям апеляційних судів з 1 листопада 2018 року по 1 січня 2020 року було виплачено суддівської винагороди у розмірі майже 66 млн грн. Крім того, у відповідь на наші запити апеляційні суди повідомили, що у 2020 році на утримання судів, які мають бути ліквідовані, було витрачено 31,7 млн грн.

Якщо підсумувати наведені витрати № 1 та № 2, то у 2019 році та за 10 місяців 2020 року за нездійснення правосуддя держава платила судам і суддям понад 654 млн грн.

Витрата № 3: виплата винагороди суддям, які мали бути звільнені за наслідками кваліфікаційного оцінювання: 17 млн грн.

У межах судової реформи всі судді, а не лише “судді-п’ятирічки”, мали пройти кваліфікаційне оцінювання. У випадку, якщо за результатами такого оцінювання встановлена невідповідність судді критеріям компетентності, доброчесності чи професійної етики, такий суддя мав бути звільнений з посади. Оцінювання проводила ВККС, а рішення про звільнення за його результатами приймала ВРП на підставі відповідної рекомендації комісії.

Зважаючи на те, що закон не визначає строк, протягом якого ВРП має розглянути рекомендацію про звільнення судді за результатами оцінювання, непоодинокими є випадки, коли ВРП зволікає з таким розглядом.

Наприклад, рекомендацію про звільнення судді Комінтернівського районного суду м.Харкова Н.Фатєєвої ВККС затвердила 21 грудня 2018 року. Надійшла ця рекомендація до ВРП 18 січня 2019 року, а рішення про звільнення судді ВРП прийняла аж в кінці жовтня 2019 року. За нашими підрахунками, через таке зволікання суддя до звільнення отримала щонайменше 288 тис грн суддівської винагороди.

Такі випадки непоодинокі, та за нашими підрахунками у 2019 році витрачено щонайменше 3,4 млн грн на виплату винагороди суддям, які провалили кваліфікаційне оцінювання і були звільнені (або за його результатами, або ВРП дала їм змогу звільнитися за власним бажанням). Крім того, щонайменше 13,6 млн грн витрачено на утримання суддів, які провалили кваліфікаційне оцінювання, а отже, мають бути звільнені, але протягом 2019 року та 10 місяців 2020 року ВРП так і не розглянула відповідні рекомендації ВККС.

Витрата № 4: неефективне використання бюджетних коштів під час закупівлі товарів і послуг: 6,7 млн грн.

У межах цього дослідження до неефективних витрат коштів ми не включали витрати, пов’язані із закупівлею програмного чи апаратного забезпечення, ремонтом приміщень, закупівлею мантій чи побутових приладів, оскільки необхідність таких витрат можна визначити лише при проведенні аудиту замовника. Проте окремі витрати, які здійснювалися Верховним та апеляційними судами, ВРП, Службою судової охорони, територіальними управліннями ДСА під кутом зору стороннього спостерігача очевидно були недоцільними в умовах обмеженого фінансування.

Насамперед це стосувалося закупівель брендованої продукції та різноманітних щоденників, вітальних листівок, грамот, подяк. За нашими підрахунками на закупівлю такої продукції у 2019 році та за 10 місяців 2020 року було витрачено 3,3 млн.грн.

Наприклад, у 2019 році Верховний Суд закупив щоденників та персональних органайзерів на 376 тис грн. Нещодавно створена Служба судової охорони витратила майже 250 тис грн на власну брендовану продукцію (календарі, сувенірні монети, кулькові ручки, блокноти, паперові пакети, флешки, прапорці) та різноманітні відзнаки. У 2020 році ДСА, яка переймається недофінансуванням судової влади закупила різноманітних брендованих папок для грамот та подяк для Ради суддів України на суму понад 196 тис грн. У вересні 2020 року Територіальне управління ДСА у Миколаївській області закупило вітальних листівок з дизайнерського картону майже на 50 тис грн.

Невчасною та необґрунтованою, на нашу думку, була закупівля ДСА послуг з розробки інформаційної стратегії, організації та управління роботи зі ЗМІ, інформаційного аналізу медійного ринку, на яку було у 2019 році витрачено більше 570 тис грн (тендер № 1, 2), оскільки в структурі судової адміністрації є прес-служба, яка мала б виконувати ці функції. Аналогічну закупівлю ДСА здійснювала і в 2020 році, на що планує витратити 489 тис грн. Також видається необгрунтованим замовлення ДСА у травні 2020 року послуги зі створення та просування ролика про відкриття нового приміщення Сторожинецького районного суду Чернівецької області, на що було витрачено понад 49 тис грн.

Сумнівними під кутом зору підвищення довіри до судової системи та покращення якості доступу до правосуддя видається витрата у 2019 році Державним підприємством “Судові інформаційні системи”, яке належить до сфери управління ДСА, бюджетних коштів у розмірі більше 500 тис грн (тендер № 1, 2, 3) на проведення звітної конференції про результати діяльності підприємства у 2019 році. Нам невідомо, чи відбулася ця конференція взагалі, бо жодної згадки про цю подію чи фото в Інтернеті знайти не вдалося (пошукові сервіси видають лише посилання на тендери, пов’язані з її проведенням).

Окремо слід зазначити, що, проводячи аудит діяльності окремих апеляційних судів, Рахункова палата встановила, що у 2019 році внаслідок тривалого невикористання в окремих апеляційних судах закуплених засобів інформатизації кошти у сумі майже 1,2 млн грн були використані непродуктивно. Цілком ймовірно подібне зауваження може бути справедливим і щодо місцевих судів. Адже для запровадження електронного суду було закуплено для всіх судів високошвидкісні сканери, але сам електронний суд так і не запустили, а техніка має властивість швидко старіти.

  ***

Важливо ще раз підкреслити, що сума в 677,7 млн грн розрахована виключно на підставі інформації, наявної у відкритому доступі, без проведення глибокого аудиту ефективності та доцільності витрат коштів кожною із судових установ та детальним аналізом проведених ними закупівель. При проведенні детального аналізу фінансової ефективності кожної установи у судовій системі розмір бюджетних коштів, витрачених неефективно чи нераціонально, буде в рази більшим. Наприклад, за результатами проведення у травні 2020 року службового розслідування щодо дій посадових осіб підприємства “Інформаційні судові системи”, яке перебуває у віданні ДСА, було встановлено нецільове витрачання бюджетних коштів у розмірі 2,5 млн грн на оплату праці співробітників підприємства за роботи, що фактично не виконувалися.

Отож проблема недофінансування судової системи лежить не лише в площині браку в державному бюджеті тих коштів, про які просять розпорядники, але й в ефективності та раціональності видатків, які виділяються. Оцінити наявність цього прихованого резерву коштів, які неефективно витрачаються, можна лише за результатами глибокого аудиту. Проведення такого аудиту дасть змогу оцінити дійсні потреби судової влади у фінансуванні, і вже з урахуванням цих потреб визначати бюджетні видатки. Проєкт Антикорупційної стратегії на 2020-2024 роки, який зараз перебуває на розгляді у Парламенті передбачає проведення такого аудиту.

Детальні розрахунки наведених у статті витрат доступні за посиланням.

Роман Смалюк, експерт Центру політико-правових реформ