Генеральний прокурор: призначенець за конкурсом чи в кулуарах?

Захлинутися в повноваженнях

Слово «генеральний» у посадах на зразок генерального прокурора чи генерального секретаря походить від латинського generalis «належний родові, спільний, загальний». Його додають до назви посади, щоб показати, що відповідні повноваження поширюються на всю структуру чи державу. В Українській козацько-гетьманській державі найвищих посадовців, які підпорядковувалися гетьману, також називали генеральною старшиною (генеральний писар, генеральний суддя тощо). Її обирали спочатку на козацькій (військовій), пізніше — на старшинській раді. Але прокурорів як таких тоді не було. Функцію обвинувача в суді виконували в найважливіших випадках сам гетьман або генеральний писар, а найчастіше — так звані інстигатори (спеціально призначені канцеляристи).

Утім, значення посади обвинувача в гетьманські часи і Генерального прокурора в сучасній Україні непорівнянне. Загалом, згідно з моїми підрахунками в текстах Кримінального процесуального кодексу України й інших законів, перелік повноважень, які має виключно Генеральний прокурор або особа, яка виконує його обов’язки, складається з понад 60 пунктів (а ще він має приблизно стільки ж не виключних повноважень, а таких, що виконує він або його заступники чи керівники прокуратур обласного рівня).

Зокрема, згідно з КПК України тільки Генеральний прокурор (особа, яка виконує його обов’язки) може:

• внести до Єдиного реєстру досудових розслідувань відомості, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення народним депутатом України;
• дозволити затримання, обрання запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою чи домашнього арешту, обшук, негласні слідчі (розшукові) дії щодо народного депутата України;
• повідомити про підозру судді Вищого антикорупційного суду;
• витребувати матеріали досудового розслідування з будь-якого органу досудового розслідування (крім НАБУ);
• внести слідчому судді клопотання про відсторонення від посади директора НАБУ.

Перелік інших повноважень Генерального прокурора — представницьких, організаційно-адміністративних, кадрових, дисциплінарних, координаційних, міжнародно-правових — практично необмежений. Лише незначна частина цих повноважень визначається в ч. 1 ст. 9 Закону України «Про прокуратуру» («організовує діяльність органів прокуратури України», «призначає прокурорів на адміністративні посади та звільняє їх», «приймає рішення про неможливість подальшого перебування на посаді прокурора», «затверджує…») і завершується перелік п. 10: «Виконує інші повноваження, передбачені цим та іншими законами України».

Ця відсильна формула, що не визначає характеру й меж відповідних повноважень, є неприйнятною для належного обмеження дискреції однієї з найвищих посадових осіб держави. Неважко уявити, скільки можливостей для зловживань відкривається перед недоброчесною особою, яка обіймає посаду Генерального прокурора.

Крім ст. 9, цей Закон наділяє Генерального прокурора ще десятками повноважень, серед яких: давати вказівки будь-якому прокурору (за винятком прокурора САП); видавати обов’язкові для виконання всіма прокурорами письмові накази адміністративного характеру; утворювати та ліквідовувати обласні й окружні прокуратури, визначати їхню компетенцію, структуру і штатний розпис; визначати склад конкурсної комісії для проведення конкурсу на призначення прокурорів САП; відстороняти прокурорів від посади; ініціювати розгляд питання про порушення прокурорами вимог щодо несумісності.

З внесенням майже кожної зміни до Закону повноваження Генерального прокурора розширюються. Хоча значну частину з них можна було б скасувати, а деякі повноваження кадрового характеру передати Раді прокурорів України (наприклад, повноваження затверджувати Порядок визначення неналежного виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов’язків; Порядок розгляду звернень щодо неналежного виконання посадових обов’язків прокурором, який обіймає адміністративну посаду; Положення про службове посвідчення та його зразок; Процедуру складення Присяги; Форму і зміст заяви про участь у доборі кандидатів на посаду прокурора; Декларації доброчесності і родинних зв’язків, анкети кандидата на посаду прокурора; Порядок забезпечення прокурорів транспортними і матеріально-технічними засобами; Порядок преміювання прокурорів; Статут Тренінгового центру прокурорів України; Положення про систему індивідуального оцінювання якості роботи прокурорів, систему оцінювання якості роботи прокурорів; Порядок вимірювання та регулювання навантаження на прокурорів тощо). Легітимна передача повноважень вищому органу прокурорського самоврядування — це очевидно краще, ніж вимушене делегування їх невідомо яким помічникам.

Щодо інших законів, то в їхніх положеннях можна знайти чимало атавізмів загального нагляду прокуратури, як-от нагляд за виконанням законів у сфері боротьби з організованою злочинністю, під час проведення контррозвідувальної діяльності чи виконання судових рішень у кримінальних справах.

Тож, по-перше, уся сукупність наданих Генеральному прокуророві повноважень усередині системи органів прокуратури наділяє його неймовірною владою, а поза межами системи дозволяє цьому посадовцю впливати на представників усіх гілок влади.

По-друге, ці повноваження здійснюються на підставах й у спосіб, юридична та компетенційна визначеність яких часто залишає бажати кращого. Це стосується формулювань на кшталт «відомості, що можуть свідчити», «нагляд за виконанням законів», «координувати». Генеральний прокурор видає накази «в межах своїх повноважень», але самі ці межі не визначені, до того ж рішення, чи передавати ці накази в Мін’юст на державну реєстрацію, ухвалює сам Генеральний прокурор. Хоча вирішувати це маєсаме Мін’юст.

Тож наявною є надмірна концентрація влади в особи, що обіймає посаду Генерального прокурора; є також розуміння того, що будь-яка особа на цій посаді неспроможна ефективно виконувати свої повноваження як через їх величезний обсяг, так і через їх недостатню визначеність. Ще одна загроза надзвичайно великої кількості повноважень полягає в тому, що це розмиває фокус — стає важко зосередитися на трьох конституційних функціях прокуратури.

Припустімо, розвиток законодавства допоможе певною мірою зменшити обсяг зазначених повноважень і вдосконалити їх формулювання в законі. Але й ті повноваження, що залишаться, вимагатимуть того, щоби ними володіла непересічна особистість, професіоналізм та інші чесноти якої мають вражати.

Невимогливі вимоги до кандидата 

На жаль, станом на сьогодні Президент України за згодою Верховної Ради може призначити на посаду Генерального прокурора будь-якого юриста зі стажем роботи не менше десяти років, аби той не мав судимості й заборгованості зі сплати аліментів. Ті, що вимагаються законом, «високі морально-ділові, професійні якості та організаторські здібності», є лише на папері й ані щодо шести Генеральних прокурорів, які призначалися після ухвалення Закону «Про прокуратуру» у 2014 році, ані щодо п’яти виконувачів обов’язки Генерального прокурора в цей же період жодного разу реально і транспарентно не перевірялись. Так само, напевно, як і володіння державною мовою, цивільна дієздатність та відсутність захворювань, що перешкоджають виконанню обов’язків прокурора.

Добровільні зобов’язання України 

Виправити ситуацію видається можливим виключно завдяки запровадженню конкурсу на цю посаду, що відповідає найкращим європейським практикам. Про це йдеться, зокрема, у Дорожній карті з питань верховенства права, затвердженій розпорядженням Кабінету Міністрів України від 14.05.2025 № 475-р (розділ І «Правосуддя», підрозділ 1.1 «Основні реформи», п. б «Реформування системи судів та прокуратури», стратегічний результат 3, захід 2). Нагадаю, що відповідно до постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Національної програми адаптації законодавства України до права Європейського Союзу (acquis ЄС)» від 01.04.2026 № 438, Дорожня карта є складовою частиною Національної програми адаптації законодавства України до права Європейського Союзу (acquis ЄС).

Одним з узгоджених з ЄС критеріїв (benchmark) для України за розділом 23 «Судова система» є бенчмарк IBM 23.2 «Незалежність, підзвітність та доброчесність», згідно з яким Україна зобов’язалася вдосконалити процеси відбору на основі заслуг; забезпечити більшу прозорість та об’єктивність процедури відбору й звільнення Генерального прокурора і прокурорів високого рівня.

Відповідні конкурси не є чимось неймовірним. Вони проводяться, наприклад, у Латвії, Словенії, Сполученому Королівстві й деяких інших європейських державах.

Алгоритм проведення конкурсу 

Спосіб, у який можна провести такий конкурс, уже запропоновано проєктом Закону України щодо посилення незалежності посади Генерального прокурора (№ 15343 від 22.06.2026).

Його положення щодо проведення конкурсу є аналогічними приписам чинних законів, згідно з якими відбуваються конкурси на посади суддів Конституційного Суду України, Вищого антикорупційного суду, керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, члена Вищої ради правосуддя і багато інших топпосад.

Алгоритм простий і ясний:

• створюється конкурсна комісія в складі трьох осіб, визначених Вищою радою правосуддя на свій розсуд, і трьох осіб, визначених нею ж за пропозиціями міжнародних партнерів. Роботу Конкурсної комісії забезпечує також Вища рада правосуддя — незалежний орган суддівського врядування;
• охочі взяти участь у конкурсі подають визначений перелік документів;
• проводиться відкритий конкурс;
• комісія відбирає двох кандидатів, які відповідають критерію доброчесності та мають найкращу професійну компетентність, і виносить їхні кандидатури на розгляд Президенту України;
• Президент України обирає одного з кандидатів і надсилає до Верховної Ради подання про надання згоди на його призначення.

Вимоги до конкурсантів, що відповідають рівню посади

Вимоги до конкурсантів проти чинного Закону підвищуються: досвід роботи на керівних посадах у державних органах, установах, організаціях або в міжнародних організаціях має бути не менше п’яти років. Що ж до морально-ділових і професійних якостей та організаторських здібностей, то вони оцінюються комісією під час дослідження документів, тестування, іспитів і співбесід. Критерії доброчесності визначені в законопроєкті, а зміст цих критеріїв буде детальніше розкрито в документах конкурсної комісії — за прикладом діяльності інших подібних конкурсних комісій.

На жаль, законопроєкт не обмежив коло претендентів на посаду Генерального прокурора фахівцями, які мають хоча б трирічний стаж роботи на посаді керівника органу прокуратури не нижче обласного рівня або на посаді судді Вищого антикорупційного суду чи Верховного суду зі спеціалізацією на розгляді кримінальних проваджень.

Широта й довгота владних повноважень Президента 

Серед основних критиків законопроєкту № 15343 традиційно опинилося Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради. Назвавши слушною «ідею підвищення рівня професійної компетентності Генерального прокурора шляхом запровадження конкурсу» (хоча законопроєкт абсолютно не торкається питань підвищення професіоналізму), ГНЕУ тут же спробувало забракувати основні положення щодо конкурсу тезою про те, що обов’язковий попередній відбір кандидатів конкурсною комісією обмежує Президента України у виборі кандидатів двома особами (підкреслено у висновку). Повноваження Президента також звужуються пропонованим нетривалим строком, протягом якого йому треба ухвалити рішення. Водночас ГНЕУ, як і завжди, не пропонує нічого власного, а тому неясно, чи варто було запропонувати трьох осіб або створити довгу лаву запасних фіналістів, а також замість 10-денного вписати 14-денний строк, щоб розширити дискрецію Президента України. Крім того, ГНЕУ критикує виписаний у законопроєкті обов’язок Президента України внести кандидатуру другого фіналіста конкурсу, якщо Верховна Рада не погодиться на першого.

У цьому зв’язку зверну увагу на таке.

Конституція — це найвищий закон держави і «суспільний договір», якому повинні відповідати всі інші закони. Ключова мета ухвалення Конституції — не подарувати людям їхні права (більшість і так належить нам від народження), а обмежити державну владу, щоби захистити суспільство від свавілля, авторитаризму й узурпації влади.

Саме тому в ст. 22 Конституції України вказано, що права і свободи людини є невідчужуваними й непорушними, а коли приймають нові закони або вносяться зміни до чинних, не допускається звуження змісту й обсягу наявних прав і свобод.

І саме тому в жодній статті Конституції ви не знайдете подібної тези щодо непорушності повноважень Президента України чи будь-якого органу влади та заборони щодо звуження змісту й обсягу їхніх повноважень.

Навпаки, ст. 6 вказує: «Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах». Тобто межі повноважень органів влади можуть або залишатися такими, якими вони є згідно з Конституцією, або звужуватися. І поготів ці межі не можуть розширюватися шляхом ухвалення звичайного закону. Недаремно Конституційний Суд України традиційно (рішення від 10 квітня 2003 року № 7-рп/2003, від 7 квітня 2004 року № 9-рп/2004, від 17 грудня 2009 року № 32-рп/2009, від 13 червня 2019 року № 5-р/2019, від 16 вересня 2020 року № 11-р/2020 тощо) висловлює правову позицію, згідно з якою повноваження конституційних органів (зокрема Президента України й Верховної Ради України) визначені безпосередньо Конституцією України, і їх не можна доповнювати, змінювати чи розширювати інакше, ніж шляхом внесення змін до тексту самої Конституції за спеціальною процедурою.

На жаль, ми бачимо протилежне: повноваження владних органів лише розширюються, зокрема й під впливом висновків ГНЕУ, а права і свободи людини звужуються. І це відбувається постійно, а не лише як вимушений виняток воєнного часу.

Варто звернути увагу й на інше конституційне положення — ст. 94, згідно з якою Президент України протягом п’ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, або повертає до Верховної Ради для повторного розгляду. Тому якщо Глава держави, з огляду на євроінтеграційні зобов’язання України, підпише ухвалений парламентом Закон щодо посилення незалежності посади Генерального прокурора, він погодиться з ним. Якщо не підпише, то принаймні мусить надати свої пропозиції.

Висловлення недовіри 

Законопроєкт № 15343, крім запровадження конкурсу на посаду Генерального прокурора, пропонує й інші новації. Одна з них стосується звуження можливостей щодо висловлення недовіри Генеральному прокурору — її підстави пропонується закріпити безпосередньо в законі.

Цими підставами є: 1) невиконання або неналежне виконання Генеральним прокурором своїх повноважень, визначених Законом «Про прокуратуру» й іншими законами України; 2) неможливість виконання Генеральним прокурором своїх повноважень за станом здоров’я; 3) порушення Генеральним прокурором вимог Закону проти олігархів у частині подання, дотримання строків подання декларації про контакти. На мій погляд, достатньо було б залишити лише першу з цих підстав, додатково зобов’язавши Раду прокурорів України визначити, що саме слід вважати невиконанням або неналежним виконанням Генеральним прокурором своїх повноважень. Але це питання для іншої розмови.

Спроба ж закріпити в законі підстави висловлення недовіри також викликає вогонь критики: на думку опонентів, Конституція України не пов’язує реалізацію повноваження висловити недовіру «з наявністю виключного переліку підстав чи попереднім встановленням відповідних обставин спеціальним органом», і такий перелік підстав може суттєво звузити конституційні повноваження Верховної Ради України.

Але з іншого боку, Конституція і не заперечує наявності таких й інших подібних підстав. Наприклад, згідно з Конституцією Президент України здійснює помилування; у Конституції не визначено, з яких саме підстав, але ці підстави визначаються Кримінальним кодексом. Жодних практичних проблем це не створює.

Цієї ситуації цілком стосуються і висловлені вище аргументи, що ґрунтуються на ст. ст. 6 і 22 Конституції України: межі повноважень органів державної влади не підлягають розширенню, а звуження не прописане.

Що ж стосується чинного положення ст. 85 Конституції України, «До повноважень Верховної Ради України належить… висловлення недовіри Генеральному прокуророві, що має наслідком його відставку з посади», варто нагадати: в Україні визнається і діє принцип верховенства права (ст. 8 Конституції України), одним з елементів якого є юридична визначеність. У багатьох своїх рішеннях Конституційний Суд України наголошував, що принцип юридичної визначеності вимагає чіткості, зрозумілості й однозначності правових норм, зокрема їх передбачуваності та стабільності. Проте повноваження «висловити недовіру» без будь-яких визначених законом підстав допускає, що Верховна Рада може відправити Генерального прокурора у відставку, наприклад, через те, що він з’явився на засідання парламентського комітету «не в костюмі» або через те, що він дозволив провести обшук у народного депутата України.

Отже, має бути вичерпний та максимально вузький і ясний перелік підстав висловлення Верховною Радою України недовіри Генеральному прокуророві, що має наслідком його відставку з цієї адміністративної посади. Це буде однією із сильних гарантій незалежності Генерального прокурора.

Дисциплінарна відповідальність Генерального прокурора 

Наразі Генеральний прокурор фактично не підлягає дисциплінарній відповідальності, оскільки «хто ж його притягне?».

Законопроєкт № 15343 пропонує наділити Вищу раду правосуддя повноваженнями здійснювати дисциплінарне провадження й ухвалювати відповідні рішення щодо Генерального прокурора. Серед іншого передбачено, що дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення з посади Генерального прокурора може бути застосоване лише в разі, якщо дисциплінарний проступок має характер грубого порушення або якщо Генеральний прокурор вчинив дисциплінарний проступок, перебуваючи в статусі прокурора, який притягувався до дисциплінарної відповідальності.

Критики такого підходу, а це знову ж ГНЕУ, посилаючись чомусь лише на пп. 2 і 3 ч. 1 ст. 131 Конституції України, наполягають на тому, що до повноважень ВРП щодо прокурорів належить ухвалення рішень стосовно порушення прокурором вимог щодо несумісності й розгляд скарг на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора, а пропоноване в законопроєкті ніби не належить.

Це схоже на лукавство: бачити одні пункти й не бачити інших, розташованих поряд.

По-перше, у тій же статті Конституції є ще п. 9: «Здійснює інші повноваження, визначені цією Конституцією та законами України». Це буквально означає, що перелік повноважень ВРП, визначений Конституцією, не є вичерпним і може бути доповнений законом. Так насправді і є: ст. 3 Закону «Про Вищу раду правосуддя», яка має назву «Повноваження Вищої ради правосуддя», містить 25 пунктів і завершується пунктом «Здійснює інші повноваження, визначені цим Законом та Законом України “Про судоустрій і статус суддів”». Думаю, що бланкетна норма є неприйнятною тоді, коли розширює дискрецію Генпрокурора (як це прописано в ст. 9 Закону «Про прокуратуру»), але цілком нормально, коли така норма розширює підстави для контролю над ним.

По-друге, згідно з частиною десятою цієї ж статті відповідно до закону в системі правосуддя утворюються органи й установи для розгляду справ щодо дисциплінарної відповідальності суддів і прокурорів. Згідно зі ст. 26 Закону «Про Вищу раду правосуддя» для розгляду справ щодо дисциплінарної відповідальності суддів ВРП утворює Дисциплінарні палати. Для розгляду справ щодо дисциплінарної відповідальності Генерального прокурора ВРП може або створити ще один орган, або розглядати ці справи в пленарному складі — Конституція цього не заперечує.

Висновок 

Генеральний прокурор, який пройшов жорсткий відбір на прозорому конкурсі, який захищений від свавільного звільнення і який мусить, як і будь-який публічний службовець, відчувати можливість дисциплінарної відповідальності аж до звільнення з посади, — це зовсім інша за відчуттям своєї персональної відповідальності перед державою і суспільством людина, ніж простий президентський призначенець.

Чи була ця стаття корисна?