Щотижневий аналіз 15 – 21 вересня 2026 року

Президент України призначив в неконституційний спосіб виконуючого обов’язки Генерального прокурора  

Подія 

17 вересня Президент України видав Указ № 946/2026 «Про покладення виконання обов’язків Генерального прокурора». 

Цим Указом виконання обов’язків Генерального прокурора покладено на Ковальського А.А., який на момент ухвалення цього рішення обіймав посаду керівника Хмельницької обласної прокуратури.

Правовою підставою свого рішення Президент визначив положення частини 2 статті 11 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», згідно з якими у період дії воєнного стану Президент України може приймати рішення про відсторонення від займаної посади посадових  осіб, призначення та звільнення яких віднесено до його повноважень, а також покладення виконання їх обов’язків на іншу особу на відповідний період.

Оцінка ЦППР

Існує ризик визнання Конституційним Судом України цього Указу неконституційним або його скасування Верховним Судом як незаконного. Також в процесі його реалізації під загрозою опиняться результати кримінальних проваджень, у яких Генеральний прокурор або особа, яка виконує його обов’язки, здійснює виключні повноваження. 

Стаття 106 Конституції України визначає виключний перелік повноважень Президента України, які не передбачають повноважень з покладення виконання обов’язків Генерального прокурора на певну особу. Конституційний Суд неодноразово наголошував на неможливості розширеного тлумачення цих конституційних положень. 

На підставі змін до Конституції України від 2016 року прокуратура віднесена до системи правосуддя (стаття 131-1). Отже, призначення очільника прокуратури (навіть тимчасового) всупереч конституційним вимогам слід розглядати як посягання на незалежність системи правосуддя.

Чинне законодавство також не надає Президенту України повноважень відсторонювати Генерального прокурора з посади і покладати виконання обов’язків Генерального прокурора на певну особу. 

Частина 2 статті 11 Закону “Про правовий режим воєнного стану” дозволяє Президенту України у період дії воєнного стану відсторонити лише тих посадових осіб, призначення та звільнення яких належить до його повноважень. На наше переконання, це повноваження Глави держави не стосується посади Генерального прокурора, оскільки керівник прокуратури призначається та звільняється з посади лише за згодою Верховної Ради України (пункт 25 частини 1 статті 85, пункт 11 частини 1 статті 106, частина 3 статті 131-1 Конституції України). Отже, стосовно посади Генерального прокурора у Президента України відсутні самостійні повноваження призначати та звільняти з посади, як це передбачено для інших посад частиною 2 статті 11 Закону “Про правовий режим воєнного стану”.

Крім цього, частина 2 статті 11 Закону “Про правовий режим воєнного стану” уповноважує Президента України «прийняти рішення про відсторонення від займаної посади … та покладення на відповідний період виконання обов’язків на іншу особу». У цьому положенні покладення обов’язків за посадою нерозривно пов’язане з відстороненням конкретної посадової особи від тієї ж посади і обмежено відповідним періодом. 

Всупереч передбаченому законодавчому регулюванню, Генерального прокурор наразі не відсторонений від посади. А попередній керівник прокуратури звільнений на підставі Указу Президента України «Про звільнення Р. Кравченка з посади Генерального прокурора» № 932/2026 від 15 вересня 2026 року. Жодного “відповідного періоду” для звільнення не існує і існувати в принципі не може, адже звільнення не може бути тимчасовим. Отже, Президент для звільнення застосував норму, яка регулює тимчасове відсторонення, що не відповідає положенням закону.

Закон України «Про прокуратуру» також не передбачає процедури відсторонення від посади і покладення виконання обов’язків Генерального прокурора на певну особу.

Також Указ Президента України «Про покладення виконання обов’язків Генерального прокурора» не відповідає вимогам статті 1 Закону України «Про тимчасове виконання обов’язків посадових осіб, яких призначає на посаду за згодою Верховної Ради України Президент України або Верховна Рада України за поданням Президента України» від 10 грудня 1997 року № 709/97-ВР. Зазначене положення чітко передбачає, що обов’язки звільненої особи тимчасово, але не більше 1 місяця, виконує перший заступник (а у разі його відсутності – заступник) відповідної посадової особи. Всупереч цим законодавчим вимогам Президент України поклав виконання обов’язків Генерального прокурора на особу, яка не була першим заступником чи заступником Генпрокурора.

Сумніви у легітимності зайняття певною особою посади виконуючого обов’язки Генерального прокурора, ймовірні судові оскарження цього факту створюють додаткові ризики для результатів окремих кримінальних проваджень. Це особливо важливо з огляду на те, що відповідно до статті 482-2 КПК України лише Генеральний прокурор (особа, яка виконує його обов’язки) уповноважений:

– вносити до Єдиного реєстру досудових розслідувань відомості, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення народним депутатом України;

– погоджувати клопотання про дозвіл на затримання, обрання запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою чи домашнього арешту, обшук, порушення таємниці листування, телефонних розмов, а також про застосування інших заходів, що відповідно до закону обмежують права і свободи народного депутата України.

Крім того, стаття 9 Закону України “Про прокуратуру” надає Генеральному прокурору широкі організаційні та кадрові повноваження. Їх здійснення виконуючим обов’язки Генерального прокурора, легітимність якого є сумнівною, може поставити під сумнів законність його рішень.   

Для виправлення ситуації Президенту України слід невідкладно запропонувати Верховній Раді України кандидатуру на посаду Генерального прокурора згідно з вимогами Конституції України. 

Щодо спотворення порядку звільнення від кримінальної відповідальності за самовільне залишення місця служби і дезертирство

Подія

У Верховній Раді України 15 вересня 2026 року зареєстровано проєкт Закону «щодо удосконалення порядку звільнення від кримінальної відповідальності за скоєння військових кримінальних правопорушень по

в’язаних із самовільним залишенням військової частини або місця служби в умовах воєнного стану та з інших питань» (реєстр. № 16074), далі – проєкт Закону.

Ним пропонується:

– виключити зі ст. 401 Кримінального кодексу України (далі – КК) частину 5, якою передбачена підстава звільнення від кримінальної відповідальності військовослужбовця, який вперше вчинив кримінальне правопорушення, передбачене статтями 407 або 408 КК, – його добровільне звернення до слідчого, прокурора чи суду з клопотанням про намір повернутися до виконання обов’язків військової служби, якщо на це є згода відповідного командування;

– доповнити ч. 1 ст. 284 Кримінального процесуального кодексу України (далі – КПК) новим пунктом 11, згідно з яким кримінальне провадження закривається, якщо особа, яка вперше вчинив кримінальне правопорушення, передбачене статтями 407 або 408 КК, добровільно повернулась до виконання обов’язків військової служби, що підтверджено наказом відповідного командування;

– доповнити ч. 2 ст. 24 Закону «Про військовий обов’язок і військову службу» положеннями, згідно з якими військовослужбовець, який самовільно залишив місце служби або дезертирував, може особисто звернутися до командування з рапортом про бажання повернутися до виконання обов’язків військової служби; у такому випадку командування протягом 72 годин продовжує його військову службу чи дію контракту, поновлює всі види забезпечення, а в день продовження військової служби інформує про це органи досудового розслідування і прокуратури.

Позиція ЦППР

З положень проєкту Закону випливає, що військовослужбовець, який вчинив кримінальне правопорушення, передбачене статтями 407 або 408 КК, і добровільно повернувся до виконання обов’язків військової служби, не буде звільнятися від кримінальної відповідальності, оскільки підстави для такого звільнення проєкт Закону виключає.

Водночас за наявності події, складу кримінального правопорушення, встановлення особи, яка його вчинила і достатніх доказів для доведення її винуватості кримінальне провадження пропонується закривати.

По-перше, такий підхід створює низку колізій в законодавстві. Найголовніше з них полягає у тому, що згідно з ч. 3 ст. 3 КК кримінально-правові наслідки діяння (зокрема і підстави непритягнення особи до кримінальної відповідальності) визначаються тільки КК. Сенс цього положення полягає в забезпеченні принципів законності, правової визначеності та захисту людини від свавілля держави. Підстави для звільнення від відповідальності або пом’якшення покарання також чітко прописані в одному кодексі – КК. Згідно зі ст. 44 КК, статтями 285-287 КПК особа, яка вчинила кримінальне правопорушення, звільняється від кримінальної відповідальності лише у випадках, передбачених КК Це виключає ситуації, коли інші закони могли б вибірково, всупереч конституційному (ст. 24) принципу рівності всіх перед законом, «рятувати» певні категорії осіб від кримінальної відповідальності. До того ж, чинний закон передбачає, що звільнення від кримінальної відповідальності здійснюється виключно судом за клопотанням прокурора, а згідно з проєктом Закону закриття провадження за п. 11 ч. 1 ст. 284 КПК – це рішення виключно слідчого/прокурора. Проте, виключно судова остаточність рішення, а не слідчо-прокурорська дискреція щодо закриття справи є ключовим стимулом: військовослужбовець довіряє механізму, лише якщо знає, що рішення не можна скасувати одноосібним розсудом прокурора.

Проєкт Закону фактично маскує звільнення від кримінальної відповідальності під процесуальну підставу закриття провадження, аби обійти вимоги ст. 3 та ст. 44 КК. Тобто відповідальність військовослужбовців de jure зберігається, але de facto окремі з них можуть уникнути її через процесуальний механізм.

Не можна не звернути увагу і на те, що Закон «Про військовий обов’язок і військову службу» зобов’язує командування протягом 72 годин продовжити військову службу чи дію контракту, поновити всі види забезпечення щодо військовослужбовця, який самовільно залишив місце служби або дезертирував, а згодом звернувся до командування з рапортом про бажання повернутися до виконання обов’язків військової служби – незалежно від того, чи вперше військовослужбовець вчинив таке правопорушення.

По-друге, положення проєкту Закону створюють правову невизначеність. У поєднанні з нормою ст. 62 Конституції України вони можуть свідчити про «правосуддя, відкладене на потім»: оскільки відсутній вирок, що набрав законної сили, або ухвала суду про закриття кримінального провадження по тому самому обвинуваченню (див. п. 6 ч. 1 ст. 284 КПК), то прокурор має право скасувати постанову про закриття кримінального провадження у зв’язку з її незаконністю чи необґрунтованістю. Навряд чи такі положення можуть бути привабливими для військовослужбовців-порушників.

По-третє, якщо метою вилучення ч. 5 ст. 401 КК є удосконалити відповідальність, то створення паралельного процесуального механізму закриття проваджень цю мету прямо нівелює, і це суперечить самій назві проєкту Закону.

Зменшити свавілля і підвищити передбачуваність для самого військовослужбовця можуть лише об’єктивні, а не дискреційні критерії застосування. Тому варто взагалі відмовитися від  умови «за згодою командування» на користь формальних критеріїв, як от факт добровільного звернення і відносно нетривалий строк відсутності в місці служби.

Також можливим є запровадження диференційованого підходу: звільнення від кримінальної відповідальності при поверненні в короткий строк (наприклад, до 30 днів), звільнення від покарання з випробуванням – при поверненні пізніше (наприклад, до 90 днів) або у разі вчинення короткочасного СЗЧ вдруге; реальне покарання – за відсутності пом’якшуючих обставин.

Уряд пропонує змінити порядок залучення міжнародних експертів до відбору членів ВККС

Подія

10 вересня Кабінет Міністрів України вніс до Парламенту проєкт закону №16018-1 щодо удосконалення конкурсних процедур на зайняття посади члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (ВККС), члена Вищої ради правосуддя (ВРП). 

Законопроєкт передбачає внесення змін до процедур формування ВККС, ВРП, зокрема:

щодо формування ВККС:

• три етапи проведення конкурсу: (1) допуск кандидатів до участі; (2) проведення спеціальної перевірки та визначення Конкурсною комісією відповідності кандидатів критерію доброчесності, зокрема, за результатами співбесіди; (3) визначення Конкурсною комісією відповідності кандидатів критерію професійної компетентності за результатами співбесіди та визначення переліку кандидатів для рекомендації ВРП;

• особливості другого складу Конкурсної комісії: троє осіб з числа суддів або суддів у відставці, запропонованих Радою суддів України, та троє осіб, не менше ніж одна з яких є громадянином України, запропонованих міжнародними та іноземними організаціями;
• порядок прийняття рішень другим складом Конкурсної комісії: визначено різні кворуми для прийняття рішень щодо відповідності кандидата критерію доброчесності та професійної компетентності. Рішення щодо доброчесності кандидата є ухваленим, якщо за нього проголосували не менше ніж чотири члени комісії, з яких двоє запропоновані міжнародними та іноземними організаціями; у разі однакової кількості голосів – голоси трьох членів, з яких двоє запропоновані міжнародними та іноземними організаціями, є вирішальними. Натомість рішення за результатами перевірки професійної компетентності кандидата є ухваленим, якщо за нього проголосували не менше ніж чотири члени комісії, з яких один запропонований міжнародними та іноземними організаціями;

щодо формування ВРП:

• документи для участі в конкурсі подаються не до ВРП, а до органу, який скликає відповідний з’їзд або конференцію, який і вирішує питання про їх допуск;
• проведення органом, який скликає з’їзд або конференцію, парламентським комітетом, до предмета відання якого належать питання судоустрою, співбесіди для визначення професійної компетентності кандидата.

Окремо слід зазначити, що законопроєкт наразі перебуває на розгляді Венеційської комісії, а тому не варто виключати, що під час подальшого розгляду у Верховній Раді України його текст буде істотно змінено.

Оцінка експертів ЦППР

ВККС – це один з ключових органів суддівського врядування, який відповідальний за добір нових суддів та кваліфікаційне оцінювання діючих. У 2023 році вперше склад Комісії був сформований на конкурсних засадах із залученням міжнародних експертів. Конкурс був переважно схвально оцінений профільними громадськими організаціями, а новий склад ВККС показав достатньо ефективні результати своєї роботи. Водночас, строк повноважень 15 із 16 членів ВККС спливає вже в червні 2027 року.

На необхідності збереження високих стандартів добору нових членів ВККС, а також продовження залучення міжнародних експертів до їх відбору неодноразово звертали увагу профільні громадські організації та міжнародні партнери. Зокрема, Європейська комісія в звіті про розширення за 2025 рік рекомендувала невідкладно продовжити тимчасове залучення міжнародних експертів до відбору членів ВККС. Крім того, потреба в реалізації цього заходу відзначена і в спільній заяві Комісара з питань розширення М. Кос та на той момент Віцепрем’єр-міністра України з питань європейської та євроатлантичної інтеграції Т. Качки (т.зв. “план Качки-Кос”), а також в умовах для вступу за Кластером 1 (т.зв. “бенчмарки”).

Таким чином, вдосконалення процедури добору членів ВККС критично важливе як для подальшого впровадження судової реформи в Україні, так і для наближення судової системи до європейських стандартів.

Попри те, що законопроєкт дійсно продовжує залучення міжнародних експертів до відбору членів ВККС ще на два роки, окремі його положення можуть значно підважити ефективність конкурсу, зокрема:

• перевірка професійної компетентності кандидатів після перевірки доброчесності: такий порядок створює додаткове навантаження на Конкурсну комісію, оскільки перевірка доброчесності є більш часо- та ресурсозатратним процесом, оскільки вимагає збору та аналізу інформації з десятків джерел, отримання пояснень від кандидата та подальшого уточнення окремих обставин. Крім того, викликає сумнів ефективність запропонованого в законопроєкті механізму оцінювання професійної компетентності кандидатів – виключно на основі співбесіди, через його значну суб’єктивність; 
• переважне право голосу міжнародних експертів лише на етапі оцінювання доброчесності кандидатів: міжнародні експерти матимуть переважне право голосу лише на етапі перевірки доброчесності кандидатів, а їхній вплив на результати оцінювання професійної компетентності буде мінімальний. Законопроєкт не врегульовує ситуацію, коли під час оцінювання професійної компетентності голоси членів Конкурсної комісії розподіляться порівну. До того ж оцінювання професійної компетентності кандидатів є завершальним етапом перед формуванням списку кандидатів, рекомендованих ВРП до призначення на посади членів ВККС, тобто, саме цей етап визначатиме переможців конкурсу;
• відсутність секретаріату Конкурсної комісії: на відміну від чинних положень закону, які передбачають можливість залучення помічників для членів першого складу Конкурсної комісії, проєкт закону визначає можливість залучення лише перекладачів. Зазначене істотно збільшить навантаження на членів Конкурсної комісії. В поєднанні з необхідністю проведення перевірки доброчесності до оцінювання професійної компетентності це може значно збільшити тривалість проведення конкурсу. Наприклад, до першого конкурсу до ВККС було допущено 301 кандидата. При збереженні такої динаміки під час другого конкурсу до ВККС збір інформації щодо доброчесності кандидатів власними силами членів Конкурсної комісії та проведення співбесід з кількома сотнями кандидатів може якщо не паралізувати конкурс, то затягнути його настільки, що не вдастся сформувати повноважний склад ВККС до закінчення строку повноважень чинного складу; 
• неоприлюднення рішень Конкурсної комісії щодо кандидатів: законопроєкт не передбачає оприлюднення рішень комісії за результатами оцінювання доброчесності чи професійної компетентності кандидатів. Запропоновано надавати такі рішення лише на вимогу кандидата, а у випадку з оцінювання професійної компетентності – комісія роз’яснює мотиви ненадання рекомендації на зайняття посади члена ВККС. Зазначене значно підважує прозорість проведення конкурсу;
• поглиблення проблеми “два кандидати на одну вакантну посаду”: законопроєкт пропонує чітко закріпити, що Конкурсна комісія має рекомендувати ВРП не менше двох кандидатів на одну вакантну посаду, в тому числі не менше двох кандидатів з числа суддів або суддів у відставці на одну вакантну посаду члена ВККС з числа суддів або суддів у відставці. Якщо кандидатів менше – оголошується новий конкурс. Під час першого конкурсу до ВККС, Конкурсна комісія рекомендувала ВРП 32 кандидати на 16 вакантних посад, проте, з них було лише 10 суддів та суддів у відставці. Це зумовило публічні дискусії щодо можливості ВРП заповнити всі вісім посад за суддівською квотою чи хоча б шість, які необхідні для набуття ВККС повноважності. Врешті, тоді вдалося сформувати повноважний склад ВККС та заповнити всі 16 вакантних посад. Водночас, запропоноване законопроєктом положення підвищує ризики неможливості сформувати повноважний склад ВККС, оскільки навіть якщо Конкурсна комісія рекомендує більшу кількість кандидатів ніж кількість вакантних посад, і серед них буде достатня кількість суддів/суддів у відставці для заповнення суддівської квоти, але не буде дотримана вимога щодо двох кандидатів на одну вакантну посаду, – виникне потреба в оголошенні нових конкурсів, що може призвести або до неповноважності ВККС, або до формування Комісії в неповному складі, що негативно вплине на її інституційні спроможності. Крім того, необхідність дотримання згаданої “квоти” створює ризик надзвичайного затягування процедури формування ВККС;
• зниження вимог до кандидатів у члени Конкурсної комісії за квотою Ради суддів України: щодо формування першого складу Конкурсної комісії, п. 50 Прикінцевих та перехідних положень Закону України “Про судоустрій і статус суддів” наразі передбачає, що кандидатами на посаду члена Конкурсної комісії, які є суддями чи суддями у відставці, можуть бути судді чи судді у відставці, які успішно пройшли кваліфікаційне оцінювання. Натомість для другого складу Конкурсної комісії, законопроєкт такої вимоги не встановлює. Не передбачено також інших обставин, які унеможливлюють призначення особи членом Конкурсної комісії (наприклад, наявність непогашеного дисциплінарного стягнення, притягнення до кримінальної відповідальності).

Також законопроєкт передбачає, що строк повноважень другого складу Конкурсної комісії буде становити лише два роки з дня його призначення, тобто, відсутня прив’язка до формування повноважного складу ВККС, як це зараз є в законі. З урахуванням недоліків, зазначених вище, не варто виключати, що такого строку може бути недостатньо для формування повноважного складу ВККС.

Враховуючи викладене вище, проєкт закону несе істотні загрози для формування повноважного складу ВККС та потребує доопрацювання в частині забезпечення ефективної участі міжнародних експертів на всіх етапах конкурсу, підвищення інституційних спроможностей Конкурсної комісії, мінімізації випадків необхідності оголошення додаткових конкурсів, оптимізації черговості проведення конкурсу та визначення гарантій його прозорості.