Зміст альтернативного звіту з оцінки ефективності впровадження державної антикорупційної політики

Резюме

 

Альтернативний звіт з оцінки ефективності впровадження державної антикорупційної політики є результатом оцінки, яка проводилась Центром політико-правових реформ із залученням експертів Transparency International Україна, громадської платформи Реанімаційний пакет реформ та незалежних експертів з жовтня 2016 р. по березень 2017 р.

Оцінка охоплює переважно період 2015–2016 років, а у певних частинах (зокрема в плані історичного порівняння) – і період 2013–2014 років та раніше, а також січень – лютий 2017 року.

Мета Звіту – здійснити комплексну внутрішню незалежну оцінку реального стану справ з корупцією в Україні та заходів, які виконує держава для боротьби з нею, і на цій основі зробити висновки щодо ефективності вказаних заходів та запропонувати власні рекомендації.

Висновки і рекомендації у Звіті розташовані після кожного підрозділу.

Оцінка проводилась на основі спеціально розробленої методології силами незалежних громадських експертів, які тривалий час спеціалізуються на питаннях запобігання корупції: Д.О. Калмиков, І.Б. Коліушко, О.О. Сорока, Я.Р. Юрчишин, О.В. Калітенко, В.П. Тимощук, Р.В. Сіверс, О. Лємєнов, М.І. Хавронюк, Б.В. Малишев. Двоє з експертів, у т.ч. керівник групи – М.І. Хавронюк, брали участь і в підготовці першого аналогічного звіту в 2015 році.

 

Зміст

Розділ I. Антикорупційна політика

1.1. Політична воля щодо боротьби з корупцією (Д.Калмиков, І. Коліушко)

1.1.1. Пріоритетність питань боротьби з корупцією у програмних політичних документах Президента України, Кабінету Міністрів України

1.1.2. Місце та значення питання боротьби з корупцією у програмних документах політичних партій та угоді про створення коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України

1.1.3. Відповідність дій ключових носіїв політичної волі (Президента України, Кабінету Міністрів України, коаліції депутатських фракцій, інших політичних сил) задекларованим у програмних документах

1.2. Антикорупційна стратегія та програма/ план дій (І. Коліушко, О. Сорока)

1.2.1. Наявність антикорупційної стратегії або інших документів, які визначають засади антикорупційної політики

1.2.2. Відповідність антикорупційної стратегії/іншого документа, що визначає засади антикорупційної політики усталеним стандартам щодо структури і змісту, зокрема: наявність аналізу стану справ, рівня та поширеності корупції, основних загроз ризиків, оцінки стану імплементації попередніх антикорупційних стратегій;

• визначення цілей та пріоритетних сфер;

• структурні розділи щодо пріоритетів у сферах антикорупційної політики, запобігання корупції, криміналізації та переслідування корупції, залучення громадянського суспільства та бізнесу до боротьби з корупцією, формування світогляду неприйняття корупції;

• механізм моніторингу, критерії та порядок здійснення оцінки імплементації стратегії.

1.2.3. Наявність та відповідність (у разі наявності) державної програми/плану заходів із імплементації антикорупційної стратегії усталеним стандартам, зокрема:

• конкретні заходи щодо досягнення кожної із цілей;

• виконавці заходів;

• строки виконання заходів;

• критерії оцінки виконання заходів;

• фінансування імплементації програми/плану заходів;

• орган, відповідальний за координацію та звітування щодо виконання програми/плану заходів.

1.2.4. Оприлюднення антикорупційної стратегії та програми/плану заходів, зокрема:

• проектів для обговорення;

• ухвалених документів;

• звітів щодо їх виконання.

1.3. Дослідження щодо стану справ з корупцією (Я. Юрчишин, О. Калітенко)

1.3.1. Наявність загальнодержавних, регіональних, місцевих досліджень щодо проблеми корупції, звітів за результатами аналізу корупційних ризиків; у т.ч. здійснених державними органами/органами місцевого самоврядування, інститутами громадянського суспільства, бізнес-асоціаціями, міжнародними організаціями

1.3.2. Наявність секторальних/відомчих досліджень щодо проблеми корупції, зокрема досліджень щодо довіри до органів, відповідальних за запобігання і протидію корупцію

1.3.3. Дослідження щодо стану справ з корупцією, що здійснюються на періодичній основні з метою оцінки якісних характеристики корупції у динаміці

1.3.4. Дослідження, які використовувались для розробки та оцінки стану імплементації заходів антикорупційної політики

1.3.5. Фінансування досліджень на антикорупційну тематику, у т.ч. з державного, місцевих бюджетів чи за рахунок технічної допомоги

1.3.6. Визначення уповноваженої інституції щодо організації та проведення досліджень стану корупції

1.3.7. Публічний доступ до досліджень щодо проблеми корупції, їх оприлюднення на офіційних сайтах інституцій та в засобах масової інформації

1.4. Участь громадянського суспільства та бізнесу у виробленні та моніторингу реалізації антикорупційної політики  (Я. Юрчишин, О. Калітенко)

1.4.1. Залучення інститутів громадянського суспільства та бізнесу до:

• розробки антикорупційної стратегії та державної програми/плану заходів, зокрема, через: оприлюднення проектів актів для обговорення;

проведення консультацій з громадянським суспільством та бізнесом;

створення робочих груп за участі експертів від громадянського суспільства та бізнесу;

аналіз результатів звернень громадян та повідомлень, що надходять до державних органів / органів місцевого самоврядування, зокрема через «гарячі лінії», електронну пошту;

врахування досліджень, звітів, рекомендацій інститутів громадянського суспільства та бізнесу;

• моніторингу імплементації антикорупційної стратегії та державної програми/плану заходів;

• розробки, участі в реалізації та моніторингу виконання секторальних/відомчих антикорупційних програм.

1.4.2. Наявність в органах підрозділів, службових / посадових осіб, до повноважень яких належать координація заходів із залучення громадськості до заходів із запобігання та протидії корупції

1.4.3. Механізми залучення/відбору інститутів громадянського суспільства до заходів із запобігання та протидії корупції, їх ротації

1.5. Формування атмосфери неприйняття корупції (Я. Юрчишин, О. Калітенко)

1.5.1. Наявність регулярних / періодичних інформаційних кампаній для:

• широкого загалу;

• публічних службовців;

• учнів шкіл та вищих навчальних закладів;

• інститутів громадянського суспільства та медіа;

• приватного сектору, у т.ч. бізнес-асоціацій;

• інших соціальних чи професійних груп.

1.5.2. Види інформаційних кампаній:

• розповсюдження друкованих матеріалів (які органи, як багато, як часто, яка цільова аудиторія, яким чином використані);

• поширення інформації через засоби масової інформації (інтерв’ю, статті в ЗМІ, рекламні кампанії – регулярність та цільова аудиторія);

• семінари, круглі столи (цільова аудиторія, регулярність);

• навчальні програми для різних цільових аудиторій, їх регулярність;

• розмір видатків на проведення заходів із проведення антикорупційних кампаній;

• ефективність інформаційних кампаній, наявність досліджень ефективності кампаній.

1.6. Спеціально уповноважені інституції з питань антикорупційної політики (О. Сорока, В. Тимощук)

1.6.1. Наявність органів, відповідальних за:

• розробку політики, координацію її впровадження іншими органами влади;

• координацію відносин у сфері антикорупційної політики з громадянським суспільством та іноземним партнерами;

• оцінку ефективності впровадження заходів антикорупційної політики;

• експертне та аналітичне забезпечення антикорупцийної політики, у т.ч. аналіз статистичних даних, проведення досліджень та аналіз стану справ із корупцією;

• розробку пропозицій щодо змін до законодавства у частині удосконалення антикорупційної політики;

• проведення інформаційних кампаній, поширення антикорупційних знань.

1.6.2. Відповідність міжнародним стандартам у частині спеціалізації та незалежності:

• відповідність стандартам законодавства, яке регулює статус та засади діяльності органу, повноваження органу, гарантії незалежності його діяльності;

• відповідність стандартам процедур добору та звільнення керівника органу;

• структура органу, кількість персоналу, його освіта та досвід;

• тренінги для персоналу, регулярність та кількість персоналу, який пройшов підвищення кваліфікації;

• загальний бюджет органу, процедура його формування, динаміка фінансування у порівнянні з аналогічним періодом за минулі два роки;

• підзвітність і прозорість, в т.ч. обов’язкове періодичне звітування перед суспільством.

Розділ ІІ. Запобігання корупції

2.1. Спеціалізований орган із запобігання корупції (Р. Сіверс)

2.1.1. Наявність окремого спеціалізованого органу із запобігання корупції та відповідність міжнародним стандартам в частині спеціалізації та незалежності:

• наявність законодавства, яке регулює статус та засади діяльності органу, повноваження органу, гарантії незалежності його діяльності;

• відповідність стандартам процедур добору та звільнення керівника органу;

• структура органу, кількість персоналу, його освіта та досвід;

• тренінги для персоналу, регулярність та кількість персоналу, який пройшов підвищення кваліфікації;

• загальний бюджет органу, процедура його формування, динаміка фінансування у порівнянні з аналогічним періодом за минулі два роки;

• підзвітність і прозорість, в т.ч. обов’язкове періодичне звітування перед суспільством;

• статистичні показники, що характеризують роботу органу у порівнянні з аналогічним періодом за минулі два роки.

2.2. Доброчесність публічної служби

2.2.1. Відповідність міжнародним стандартам законодавства про державну службу (Д. Калмиков, В. Тимощук), зокрема:

• чітке розмежування політичних посад і посад державних службовців;

• наявність сфер публічної служби, які регулюються іншим законом, аніж про державну службу;

• встановлені законом загальні умови для вступу на державну службу, наявність конкурсних засад добору на державну службу, посади, на які не поширюється конкурсний добір;

• наявність ефективно діючого спеціально уповноваженого органу з питань державної служби;

• дотримання вимог щодо публікації вакантних посад та критеріїв для зайняття посад;

• ефективність та відповідність закону діяльності конкурсних комісій з добору на державну службу;

• законодавче регулювання оплати праці публічних службовців, розмір змінюваної частки в оплаті праці, яка залежить від суб’єктивних критеріїв, співвідношення оплати праці публічних службовців із середньою по державі.

2.2.2. Конфлікт інтересів, етичні стандарти, декларування доходів та видатків публічних службовців (Р.Сіверс), зокрема:

• наявність та ефективність положень щодо конфлікту інтересів, правил щодо несумісності посади з іншою діяльністю, кодексів поведінки публічних службовців, правил щодо отримання подарунків, обмежень щодо працевлаштування після завершення служби;

• наявність та ефективність діяльності органу, відповідального за дотримання законодавства щодо конфлікту інтересів та кодексів поведінки;

• ефективність системи декларування майна, доходів, витрат та зобов’язань фінансового характеру публічних службовців (які категорії подають декларації; в яких випадках; обов’язок щодо оприлюднення декларацій, ефективний механізм перевірки декларацій);

• тренінги з питань кодексів поведінки, запобігання конфлікту інтересів, цільова аудиторія, тематика, кількість службовців, які взяли участь в тренінгах;

• законодавство щодо захисту осіб, які повідомляють про корупційні правопорушення, ефективність його застосування, статистичні дані щодо повідомлень, вжитих заходів.

2.3. Впровадження стандартів належного врядування

2.3.1. Антикорупційна експертиза проектів актів (Д. Калмиков), зокрема:

• ефективність процедури антикорупційної експертизи, наслідки висновків за результатами антикорупційної експертизи, публічність висновків;

• достатність та ефективність законодавства, що регулює антикорупційну експертизу;

• кількість проведених експертиз, у т.ч. за суб’єктами, кількість експертів, які здійснюють експертизу;

• здійснення спільних з громадськістю експертиз, залучення до співпраці громадянського суспільства;

• здійснення періодичних оглядів законодавства на предмет наявності корупціогенних чинників;

• проведені тренінги для експертів.

2.3.2. Антикорупційні програми (Д. Калмиков), зокрема:

• наявність антикорупційних програм у державних органах та органах місцевого самоврядування;

• координація та методологічне забезпечення підготовки антикорупційних програм;

• наявність процедур підготовки антикорупційних програм на основі здійснення аналізу ризиків корупції;

• відповідальні особи за імплементацію антикорупційних програм;

• достатність та ефективність процедур контролю, у т.ч. громадського, за виконанням антикорупційних програм.

2.3.3. Законодавство про адміністративні процедури (В. Тимощук), зокрема:

• наявність (достатність), ефективність законодавства про адміністративні процедури, відповідність його міжнародним стандартам;

• оцінки процедур на предмет корупціогенності, здійснення періодичних оцінок та аналізів корупціогенних ризиків при здійсненні адміністративних процедур;

• процедури оскарження адміністративних рішень: судові та позасудові. Статистичні дані щодо оскаржених рішень та наслідків оскарження.

2.3.4. Фінансовий контроль та аудит (Д. Калмиков), зокрема:

• проведені Рахунковою палатою України заходи щодо контролю за формуванням та використанням публічних фінансів, кількість виявлених порушень, у т.ч. тих, які можуть бути пов’язані із корупційними правопорушеннями, кількість матеріалів, переданих до спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції, результати їх розгляду;

• проведені Державною фінансовою інспекцією перевірки, кількість виявлених порушень, у т.ч. тих, які можуть бути пов’язані із корупційними правопорушеннями, кількість матеріалів, переданих до спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції, результати їх розгляду.

2.3.5. Державні закупівлі (О. Лємєнов), зокрема:

• відповідність законодавства про державні закупівлі міжнародним стандартам;

• застосування антикорупційних процедур та контроль за здійсненням державних закупівель (в т.ч. проведення уповноваженими органами перевірок державних закупівель, кількість виявлених порушень, застосованих санкцій, матеріалів, переданих до правоохоронних органів та результати їх розгляду).

2.3.6. Доступ до інформації (О. Лємєнов), зокрема:

• відповідність законодавства про доступ до інформації міжнародним стандартам;

• практика застосування законодавства про доступ до інформації, у т.ч.:

• кількість поданих запитів про доступ до інформації;

• кількість задоволених запитів та запитів, задоволенні яких було відмовлено;

• кількість скарг, поданих до вищої посадової особи чи органу (у т.ч. задоволених та скарг, у задоволенні яких відмовлено);

• кількість скарг до суду (у т.ч. задоволених та скарг, задоволенні яких відмовлено);

• кількість скарг до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (у т.ч. задоволених та скарг, задоволенні яких відмовлено);

• дані щодо заходів реагування, у т.ч. щодо притягнення до відповідальності.

2.3.7. Запобігання корупції у приватному секторі (О. Лємєнов), зокрема:

• відповідність законодавства щодо запобігання корупції в приватному секторі міжнародним стандартам;

• практика застосування заходів із запобігання корупції в приватному секторі, у т.ч. кодексів поведінки, антикорупційних програм, внутрішнього контролю, створення умов для повідомлень про правопорушення та захисту викривачів.

Розділ ІІІ. Криміналізація корупції та правоохоронна діяльність (М. Хавронюк)

3.1. Криміналізація корупції відповідно до міжнародно-правових стандартів:

• включення до кримінального закону злочинів, передбачених Конвенцією ООН проти корупції, Кримінальною конвенцією про боротьбу з корупцією;

• відповідність елементів складів злочинів міжнародним стандартам (об’єктивна сторона, суб’єктивна сторона, суб’єкт);

• відповідальність юридичних осіб за корупцію;

• достатність та ефективність санкцій за корупційні правопорушення;

• конфіскаційний режим (конфіскація доходів та знарядь від злочинів, «еквівалентна конфіскація», конфіскація доходів у третіх осіб тощо), ефективність режиму управління майном, на яке накладено арешт;

• імунітети та інші підстави для звільнення від відповідальності.

3.2. Застосування кримінального закону, наявність ефективних процедур розслідування та розгляду кримінальних справ про корупційні злочини

3.3. Спеціально уповноважені інституції із виявлення та розслідування справ про корупційні злочини:

• наявність законодавства, яке регулює статус та засади діяльності органу, повноваження органу, гарантії незалежності його діяльності;

• відповідність стандартам процедур добору та звільнення керівника органу;

• структура органу, кількість персоналу, його освіта та досвід;

• тренінги для персоналу, регулярність та кількість персоналу, який пройшов підвищення кваліфікації;

• загальний бюджет органу, процедура його формування, динаміка фінансування за останні 3 роки;

• підзвітність і прозорість, в т.ч. обов’язкове періодичне звітування перед суспільством.

3.4. Статистична інформація щодо застосування кримінального законодавства про боротьбу з корупцією Аналіз статистичних даних про результати діяльності спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції порівнянні з аналогічним періодом за минулі два роки:

• кількість зареєстрованих кожним зі спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції повідомлень про кримінальні корупційні правопорушення та правопорушення, пов’язані з корупцією;

• кількість оперативно-розшукових справ, заведених спеціально уповноваженими суб’єктами у сфері протидії корупції, та їх результативність;

• кількість осіб, щодо яких складено обвинувальні акти щодо вчинення ними кримінальних корупційних правопорушень і правопорушень, пов’язаних з корупцією, а також протоколи про вчинення адміністративних правопорушень, пов’язаних з корупцією;

• кількість осіб, щодо яких набрав законної сили обвинувальний вирок суду щодо вчинення ними кримінальних корупційних правопорушень, а також на яких накладено адміністративне стягнення за правопорушення, пов’язане з корупцією;

• кількість осіб, щодо яких набрав законної сили виправдувальний вирок суду щодо вчинення ними відповідних правопорушень, а також щодо яких закрито відповідне адміністративне провадження без накладення стягнення;

• відомості окремо за категоріями осіб, зазначених у частині першій статті 3 Закону України «Про запобігання корупції», і за видами відповідальності за корупційні правопорушення та правопорушення, пов’язані з корупцією;

• кількість осіб, звільнених з посади (роботи, служби) у зв’язку з притягненням до відповідальності за корупційні правопорушення або правопорушення, пов’язані з корупцією, а також осіб, стосовно яких застосоване як основне/додаткове покарання у виді позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю;

• відомості про розмір збитків і шкоди, завданих корупційними и та правопорушеннями, пов’язаними з корупцією, стан та обсяги їх відшкодування;

• відомості про кошти та інше майно, одержані внаслідок вчинення корупційних правопорушень або правопорушень, пов’язаних з корупцією, конфісковані за рішенням суду, а також кошти у розмірі вартості незаконно одержаних послуг чи пільг, стягнені на користь держави;

• відомості про кошти та інше майно, одержані внаслідок корупційних правопорушень або правопорушень, пов’язаних з корупцією, повернуті в Україну з-за кордону, та розпоряними;

• відомості про конфіскацію предметів та доходів від кримінальних корупційних правопорушень;

• відомості про співпрацю з відповідними органами інших держав, міжнародними організаціями і зарубіжними недержавними організаціями та укладені з ними угоди про співробітництво;

• діяльність підрозділів внутрішньої безпеки спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції; кількість повідомлень про вчинення правопорушень їх працівниками, результати розгляду таких повідомлень, притягнення працівників підрозділів внутрішньої безпеки до відповідальності.

Розділ ІV. Міжнародне співробітництво (Б. Малишев)

4.1. Участь України в міжнародно-правових інструментах з питань боротьби з корупцією

4.1.1. Участь України в міжнародно-правових інструментах щодо боротьби з корупцією, зокрема, Конвенції ООН проти корупції, Кримінальній та Цивільній конвенціях про боротьбу з корупцією, Конвенції ОЕСР щодо боротьби з хабарництвом іноземних посадових осіб у ділових операціях, а також моніторингових механізмах, передбачених цими інструментами

4.2. Міжнародна співпраця та взаємна правова допомога

4.2.1. Аналіз та порівняння статистичних даних щодо кількості одержаних/надісланих та виконаних/відмовлених у виконанні запитів про міжнародну правову допомогу:

• у зв’язку із розслідуванням кримінальних справ про корупційні правопорушення, у т.ч. щодо екстрадиції;

• у зв’язку із пошуком, арештом, заморожуванням та конфіскацією коштів та іншого майна за межами України/ в Україні; сума коштів/майна, які були предметом такого запиту;

• щодо коштів та іншого майна, повернутих до України/повернутих до іншої держави з України за результатами виконання запитів про міжнародну правову допомогу; сума коштів/ майна, які були повернуті.