Що вас цікавить?

Комітет пропонує зробити роботу прокурорів ефективнішою

26.09.2020
Кримінальна юстиція /
Органи кримінальної юстиції

Вісім років тому кримінальний процес зазнав концептуальних змін, хоча перехід від Кримінально-процесуального кодексу 1960 року до Кримінального процесуального кодексу 2012 р. (зауважте, навіть назви кодексів різні) відбувається досі. Не як перехід від одного нормативно-правового акту до іншого, а як від одних засад кримінального провадження до інших або від обвинувального ухилу (accusatory bias) до змагального процесу.

Разом з тим, недостатньо ухвалити якісне законодавство для зміни фактичних відносин у суспільстві. Багато що залежить від їхньої імплементації в повсякденну роботу органів правопорядку та прокуратури, з чим у нас, як завжди, є проблеми.

Комітет Верховної Ради з питань правоохоронної діяльності запропонував чергові зміни до КПК України, яких, м’яко кажучи, було вже багато. Мова йде про проєкт Закону № 3009а від 26.08.2020 р., ініціаторами якого є ключові члени Комітету. Оскільки він викликав немало дискусій в професійному середовищі, хотілося б трохи зупинитися на його положеннях та спробувати «відділити пшеницю та кукіль», як то кажуть.

Почнемо з того, що назва законопроєкту говорить про зміни до КПК України у частині забезпечення реалізації функцій прокуратури. Така необхідність виникла разом з ухваленням змін до Конституції України в частині правосуддя, якими змінено функції органів прокуратури (2016). Як не дивно, з того часу так і не вдалося узгодити Кодекс зі ст. 131-1 Конституції, і мова йде не тільки про зміну терміну «державне обвинувачення» на «публічне обвинувачення».

Разом з тим, законопроєкт також містить конкретні пропозиції стосовно ефективності окремих заходів забезпечення кримінального провадження, порядку реєстрації заяви/повідомлення про вчинення кримінального правопорушення тощо, які обережно в пояснювальній записці називаються «відповіддю на низку проблемних питань, які виявила практика застосування КПК України».

Тож документ містить дві групи пропозицій: стосовно функцій прокуратури та стосовно вдосконалення окремих процедур. Нижче, за браком місця та часу, ми надаємо короткий аналіз ключових положень законопроєкту № 3009а:

(і) стосовно функцій прокуратури

1) надається визначення поняттям «організація досудового розслідування», «процесуальне керівництво досудовим розслідуванням» та способи реалізації відповідних функцій (зміни до ст. 1, 36, 37 КПК України)

Проблема в тому, що хоча Конституція оперує поняттям «процесуальне керівництво» та «організація» досудового розслідування, ці терміни не визначені в процесуальному законодавстві. Понад те, прокуратура і здійснює процесуальне керівництво, і організовує, і наглядає за слідчими діями органів правопорядку.

КПК України 2012 року заклав ідею, що прокурор керує досудовим розслідуванням та приймає ключові процесуальні рішення (повідомлення про підозру, заходи забезпечення, обвинувальний акт). Водночас він скеровує слідчого (детектива) стосовно збору доказів у конкретному кримінальному провадженні, тобто організовує цей процес. Врешті, як раніше існував «нагляд за законністю», так він і залишився, адже поряд із судовим контролем за дотриманням прав і свобод людини прокурор також оцінює законність рішень слідчого.

Проблема тільки в тому, що органи правопорядку продовжують працювати за моделлю «оперативний працівник (докази) – слідчий (ключові рішення) – прокурор (погодження кінцевого результату у вигляді обвинувального акту)». До того ж існує керівник органу досудового розслідування, який мав би тільки визначати групи слідчих та забезпечувати умови їхньої роботи, а де-факто підміняє собою прокурора в частині визначення перспективності кримінального провадження, необхідних слідчих дій тощо (див. дет.: Роль прокурора на досудовому розслідуванні (2017) – С. 59–67).

Якщо повернутися до законопроєкту, то він врешті пропонує визначення цих термінів: під організацією досудового розслідування законопроєкт пропонує розуміти процесуальну діяльність прокурора, пов’язану із виконанням ним як керівником органу прокуратури та прокурором вищого рівня, а під процесуальним керівництвом досудовим розслідуванням – процесуальну діяльність прокурора, пов’язану із виконанням ним повноважень процесуального керівника, у конкретному кримінальному провадженні, що спрямовано на забезпечення ефективного досудового розслідування.

Іншими словами, організація досудового розслідування має адміністративний характер; процесуальне керівництво – процесуальний. Загалом визначення термінів у кодексах – це гарна тенденція, але варто розуміти, що на практиці це навряд чи якимось чином вплине на проблему з нерозумінням ролей слідчого, прокурора, керівника органу прокуратури та керівника ОДР стосовно своїх завдань.

2) розкриваються повноваження прокурора на стадії досудового розслідування (зміни до ст. 36 КПК України)

Прокурору пропонується надати нові інструменти впливу на органи досудового розслідування, насамперед можливість ініціювати перед керівником ОДР відсторонення слідчого у зв’язку з неефективним розслідуванням, а також можливість ініціювати перед керівником ОДР питання про притягнення слідчого до дисциплінарної відповідальності.

Загалом обидва питання раніше вирішувалися в робочому порядку, відтепер це офіційне клопотання, хоча остаточне рішення все одно за керівником ОДР. Врешті, написати дисциплінарну скаргу на слідчого може будь-хто, кому відома інформація про правопорушення (ч. 4 ст. 14 Закону про Дисциплінарний статут Національної поліції), так само як і на прокурора (ч. 2 ст. 45 Закону про прокуратуру).

Інші пропозиції – у разі здійснення повноважень у складі групи прокурорів перед вчиненням процесуальних дій та прийняттям процесуальних рішень прокурор письмово узгоджує їх зі старшим групи прокурорів, рішення якого є остаточним; старший групи прокурорів забезпечує загальне планування, розподіл обов’язків та навантаження між членами групи, доступ членів групи до накопиченої інформації, організацію обміну потрібною інформацією тощо. Мова йде про елементи плану розслідування, який дехто з прокурорів складає, а дехто ні, дехто погоджує його з групою, а дехто не погоджує.

Ці та інші повноваження ми не будемо розкривати далі з тих міркувань, що це радше питання організаційного характеру (менеджменту), а не законодавчого регулювання. Більшість з них не може вплинути на правозастосування ні позитивно, ні негативно, а просто обтяжить КПК України зайвими подробицями.

(іі) стосовно вдосконалення окремих процедур

1) перелік підстав для затримання особи пропонується доповнити ризиком уникнення кримінальної відповідальності (зміни до ст. 208 КПК України).

Ми вже багато писали про проблеми затримання. Ключова наша теза: всі проблеми впираються в неефективний порядок «ордерного» затримання, адже треба спочатку вручити особі повідомлення про підозру, тільки потім звернутися до слідчого судді за дозволом на затримання з метою приводу і розглянути стосовно неї питання про обрання запобіжного заходу. Між врученням підозри та отриманням ухвали на затримання є ризик того, що особа «стане на лижі», спотворить докази тощо. На наш погляд, виходом з цієї ситуації є якраз вдосконалення «ордерного» затримання, адже ключове тут судовий контроль, який може відбуватися по-іншому.

Законопроєкт № 3009а пропонує неконституційну підставу для затримання: «якщо у зв’язку з повідомленням особі про підозру у вчиненні тяжкого або особливо тяжкого злочину або під час його здійснення виникнуть обґрунтовані підстави вважати, що вказана особа намагатиметься в подальшому уникнути кримінальної відповідальності шляхом переховування від органів досудового розслідування та суду». Чому неконституційну? Тому що ст. 29 Конституції містить вкрай високий стандарт – тільки на місці вчинення злочину (з метою запобігання або припинення вчинення злочину). На відміну від цього, наприклад, ст. 5 ЄКПЛ говорить лише про наявність судового контролю та забезпечення процесуальних гарантій. При цьому неважливо коли людина була затримана, аби в найкоротший строк постала перед суддею.

Тож логіка наших законодавців зрозуміла, разом з тим, є висока ймовірність визнання такої підстави неконституційною («дамоклів меч» уже висить над подібною винятковою підставою для НАБУ – конституційне подання перебуває на розгляді Конституційного Суду). Варто змиритися з тим, що цей стандарт неможливо понизити (зміни до ст. 29 Конституції неможливі, адже ст. 22 забороняє звуження обсягу прав і свобод людини) і працювати саме над «ордерним» затриманням.

До того ж термін «уникнення кримінальної відповідальності шляхом переховування від органів досудового розслідування та суду» є багатозначним, неконкретизованим та непередбачуваним, тож не відповідає принципу юридичної визначеності (складової верховенства права).

Нічого не заважає змінити поняття «підозри» та вважати особу такою для цілей отримання ухвали слідчого судді із дозволом на затримання. Вже під час реалізації ухвали, тобто затримання, особі буде вручено підозру, і вона постане перед суддею.

2) уточнюється, що заява про вчинення кримінального правопорушення має містити достатні дані про обставини, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення (зміни до ст. 214 КПК України).

Невнесення відомостей в ЄРДР – це дуже болісна тема для КПК України 2012 року, адже ми маємо справу зі спадком ст. 97 КПК України 1960 року та стадією порушення кримінальної справи, яка виступала фільтром для початку офіційного розслідування. Протилежним підходом став «правозахисний» принцип «реєструємо все», передбачений ст. 214 КПК України, який на практиці не виконується.

Далі заявники та потерпілі оскаржують невнесення відомостей до слідчого судді, а останній в принципі не має дискреції в цьому питанні. Адже слідчі судді керуються Узагальненням про практику розгляду скарг на рішення, дії або бездіяльність органів досудового розслідування чи прокурора під час досудового розслідування (Лист ВССУ від 12.01.2017 № 9-49/0/4-17), яке повторює приписи ст. 214 КПК України і зводиться до того, що має бути найменша ознака злочину для внесення відомостей до ЄРДР, наприклад об’єктивна сторона «вбив, вдарив, зґвалтував»… Понад те, нещодавнє Рішення КСУ № 4-р(ІІ)/2020 дозволило оскаржувати такі ухвали в апеляційному порядку. Якщо ж суддя побачить геть «пусту» заяву і відмовить у задоволенні скарги, його рішення ще й може бути скасовано в апеляції. Про принцип процесуальної економії тут ніхто просто не чув.

На жаль, «реєструємо все» – це дуже високий стандарт, який українські органи правопорядку не можуть забезпечити через різні причини, переважно не пов’язані зі злим умислом, тобто бажанням щось «приховати», «замовчати» тощо.

Тому це положення законопроєкту № 3009а позитивно вплине на правозастосування. Адже органи правопорядку де-юре отримують право «фільтрувати» заяви про вчинення злочину (зараз це і так фактично відбувається) на предмет наявності достатніх ознак вчинення кримінального правопорушення, а суди своєю чергою отримають дискрецію відмовляти у задоволенні скарг на «пусті» заяви, які органу досудового розслідування раніше доводилося таки вносити в ЄРДР і просто закривати. Адже сам процес внесення і закриття не є формальним та потребує багатьох людських ресурсів слідчого та прокурора, які могли б бути витрачені на якісне розслідування реальних злочинів. Саме такий ефект очікується, у разі ухвалення змін.

3) пропонується обов’язкова участь прокурора під час розгляду слідчим суддею про скасування арешту майна (зміни до ст. 174 КПК України).

На практиці клопотання про скасування арешту майна розглядається або з участю слідчого, рідше – прокурора, або за відсутності обох. Понад те, згідно з даними дослідження «Роль слідчого судді» (2020, готується до друку), у 86% випадків під час зняття арешту відсутній сам власник або його представник, які клопотали про таку необхідність.

З огляду на це, розгляд такого клопотання має радше «протокольний» характер, адже всі аргументи викладено у клопотанні. Чи змінить це участь прокурора? Риторичне запитання. Радше просто збільшить навантаження на прокурора, який муситиме бути присутнім на таких засіданнях.

4) забороняється беззастережне закриття фактових проваджень у разі спливу строку їхнього розслідування (зміни до ст. 284 КПК України)

Нескасованою частиною «поправок Лозового» (2017-2019) залишається необхідність продовжувати строки досудового розслідування кожні півтора року. Враховуючи, що у «фактовому» провадженні обґрунтувати таке продовження складно, адже жодних доказів може не з’являтися роками, існує ризик закриття, втрати такого кримінального провадження.

Особливо це небезпечно в частині злочинів проти життя та здоров’я, адже їхнє розслідування – це позитивний обов’язок держави відповідно до Конституції та міжнародних договорів України. Якщо ми можемо не розслідувати майнові злочини через брак ресурсів, то ефективне розслідування злочинів проти життя та здоров’я має бути проведено у кожному випадку.

Законопроєкт робить виняток саме для злочинів проти життя та здоров’я: такі провадження пропонується розслідувати в межах строків давності притягнення до кримінальної відповідальності. Таким чином очікується позитивний вплив на правозастосування.

Висновок: законопроєкт № 3009а містить декілька положень, які можуть ефективно вплинути на правозастосування. Насамперед, зміна конструкції ст. 214 КПК України стосовно внесення відомостей до ЄРДР, а також непоширення строків досудового розслідування у «фактових» провадженнях стосовно злочинів проти життя і здоров’я.

Інші ж положення, хоча і мають гарну мету, зокрема відображають проблеми практики органів правопорядку та прокуратури, є радше предметом підзаконного регулювання або регулювання з боку стандартів досудового розслідування (правил взаємодії між учасниками кримінального провадження). Разом з тим, у разі їхнього ухвалення, ніяких негативних наслідків не очікується, крім обтяження КПК України зайвими подробицями.

Євген Крапивін,
експерт Центру політико-правових реформ
спеціально для JustTalk



Вам може бути цікаво