Що вас цікавить?

Щотижневий аналіз 28 вересня – 4 жовтня 2021 року

05.10.2021

Щотижневий аналіз Центру політико-правових реформ включає аналіз найважливіших процесів та подій у сферах конституціоналізму, політичних партій та виборів, урядування та публічної адміністрації, судівництва, протидії корупції, кримінальної юстиції, та ін.

Якщо ви бажаєте отримувати експертний аналіз електронною поштою – за останній тиждень і щовівторка – прохання надіслати листа за адресою media@pravo.org.ua (Іван Голод, менеджер з комунікації).



Продовжується конкурс для відбору кандидатур на неіснуючі вакансії суддів Конституційного Суду України за квотою Президента


Подія

17 серпня Президент України видав Указ №365/2021 «Питання конкурсу для відбору кандидатур на посаду судді Конституційного Суду України щодо осіб, яких призначає Президент України», яким затвердив нове положення про проведення конкурсу для відбору кандидатур на посаду судді КСУ (щодо осіб, яких призначає Президент України), а також визначив склад конкурсної комісії для проведення цього конкурсу (серед яких були як громадяни України, так і іноземці).

20 серпня рішенням конкурсної комісії (протокол № 1) було оголошено про початок конкурсу для відбору кандидатур на посаду судді КСУ за квотою Президента України.

24 вересня Окружний адміністративний суд міста Києва відкрив провадження за позовом суддів КСУ О. Тупицького та О. Касмініна до Офісу Президента України (ОПУ) та конкурсної комісії щодо проведення конкурсного відбору суддів КСУ, яким оспорюється рішення конкурсної комісії від 20.08.2021 р. Позивачі також оскаржують дії конкурсної комісії та ОПУ щодо розміщення вказаного оголошення на вебсайті Офіційного інтернет-представництва Президента України та просять суд зобов’язати конкурсну комісію відкликати це оголошення.

27 вересня на вебсайті офіційного Інтернет-представництва Президента України був опублікований список осіб, які подали документи для участі в конкурсі для відбору кандидатур на посаду судді КСУ щодо осіб, яких призначає Президент України (список оновлюється).

28 вересня в ОПУ відбулося засідання конкурсної комісії з відбору кандидатур на посаду судді КСУ. Конкурсна комісія розглянула документи, подані особами, які мають намір взяти участь у конкурсі, на відповідність кваліфікаційним вимогам; ухвалила рішення щодо затвердження списку осіб, допущених до участі в конкурсі; визначила формат проведення співбесід та подальший порядок роботи комісії. Після цього засідання розпочався етап спеціальних перевірок кандидатів відповідно до Закону України «Про запобігання корупції».

Оцінка ЦППР

ЦППР вже оцінював Указ Президента № 124/2021 від 27 березня 2021 року, яким в сумнівний спосіб були скасовані укази про призначення О. Тупицького і О. Касмініна на посади суддів КСУ, як такий, що суперечить Конституції України. З огляду на це в КСУ немає вакансій суддів КСУ за квотою Президента (однак залишаються по одній незаповненій вакансії від Парламенту та з’їзду суддів), а тому проведення конкурсу на посаду суддів КСУ за квотою Президента є недоцільним  та поспішним кроком. Оскільки О. Тупицький набув повноваження судді КСУ 15 травня 2013 р., а О. Касмінін – 19 вересня 2013 р., то 9-річний строк повноважень обох суддів КСУ завершуються 15 травня 2022 р. і 19 вересня 2022 р. Через це конкурсний відбір щодо першої вакансії у КСУ за квотою Президента України доцільно починати не раніше 2022 року.

Ідеальним рішенням у цій ситуації було б створення якісно іншого механізму відбору суддів КСУ — через єдину кваліфікаційну комісію, до якої входитимуть судді КСУ у відставці та міжнародні експерти, на що звертала увагу Венеційська комісія. Зокрема, Венеційська комісія ще у грудні 2020 році закликала: (1) передбачити нову процедуру відбору кандидатів на посади суддів КСУ, зокрема, за допомогою спеціального органу з міжнародним компонентом (screening body with an international component), до складу якого ввійдуть як представники громадянського суспільства, так і міжнародні експерти з прав людини; (2) утриматися від заповнення наявних вакансій в КСУ до того, як будуть імплементовані в законодавстві України оновлені правила відбору кандидатів на посади суддів (див. Висновок CDL-AD(2020)039). Для цього необхідно внести відповідні зміни до закону «Про Конституційний Суд України». Такі уніфіковані підходи до формування складу КСУ на засадах прозорого та об’єктивного конкурсного відбору підвищать професійність та доброчесність суддів КСУ, а також збільшать рівень суспільної довіри до цієї інституції.  Однак навіть така комісія не зможе рекомендувати суб’єктам призначення суддів КСУ будь-які кандидатури в разі об’єктивної відсутності вакансій суддів КСУ.

ЦППР наголошує, що Президенту України необхідно утримуватися від провокації подальшої ескалації міжінституційного конфлікту між главою держави і КСУ, який шкодить стабільності конституційного порядку, міжнародному іміджу України та національній безпеці держави, а також закликає Президента України діяти виключно в межах своїх конституційних повноважень та утриматися від будь-яких неконституційних призначень суддів КСУ на неіснуючі вакансії. Крім того, Парламенту і з’їзду суддів необхідно утриматися від практики непризначення суддів КСУ протягом тривалого часу (відповідні вакансії у КСУ з’явилися ще у 2019 році).


Рада суддів продовжує блокувати створення Етичної ради


Подія

29 вересня Президент Венеційської комісії Джанні Букіккіо зазначив, що судова реформа має вирішальне значення для майбутнього України. Наголосивши на важливості створення Етичної ради, пан Букіккіо закликав Раду суддів України (РСУ) делегувати своїх представників до складу Етичної ради без жодних затримок, а всі уповноважені органи утриматися від дій, які можуть призвести до затримки запуску її роботи. Як зазначено в повідомленні: «Без Етичної ради, не може бути незалежної Вищої ради правосуддя, і, у свою чергу, не може бути Вищої кваліфікаційної комісії суддів, яким довіряють» (переклад з англ.).

Наступного дня в Офісі Президента відбулася робоча зустріч щодо судової реформи насамперед в частині імплементації положень закону про формування Етичної ради. Голова Комісії з питань правової реформи при Президентові Сергій Іонушас зауважив, що: «темпи відбору кандидатів (до Етичної ради – прим.авт.) не відповідають очікуванням суспільства та пропозиціям Глави держави й парламенту», і у випадку, якщо суддівське самоврядування не зможе обрати своїх кандидатів, Верховна Рада буде змушена дати відповідь на цей виклик.

Оцінка ЦППР

Вже не вперше за останній місяць представники влади та міжнародні партнери наголошують на недопустимості зволікання РСУ із делегуванням кандидатів до Етичної ради. Нагадаємо, що 13 вересня РСУ провалила голосування за кандидатів до Етичної ради, а 21 вересня затвердила порядок відбору, який не узгоджується із законом, та більше того, встановила місячний строк для подання кандидатами документів. Зважаючи на необґрунтованість встановлення такого строку, стає очевидним, що РСУ намагається затягнути процес формування Етичної ради. Неодноразові заклики пришвидшити процедуру відбору результату не дали.

Експерти ЦППР раніше закликали РСУ виконати вимоги закону, оскільки жодних перешкод для цього немає, а у випадку подальшого блокування РСУ імплементації закону слід усунути її з процесу формування Етичної ради.

Детальніше про перебіг формування Етичної ради в щотижневих аналізах 7-13, 14-20, 21-27 вересня 2021 року.


Триває робота з цифровізації та полегшення доступу до правосуддя


Подія

28 вересня відбулася презентація мобільного застосунку «єСуд», розробленого за підтримки представництва ПРООН в Україні. Наразі цей застосунок дозволяє: отримувати пуш-повідомлення про надходження до електронного кабінету нових документів та зміну стану справ; переглядати справи, провадження та процесуальні документи, які користувач створив у своєму кабінеті або які були надіслані судом; переглядати та керувати довіреностями та ордерами.

Крім того, того ж дня були презентовані законопроєкти щодо покращення доступу до правосуддя для громадян, розроблені за участю експертів ЦППР:

№6125 («Про внесення змін до Цивільного процесуального кодексу України, Господарського процесуального кодексу України та Кодексу адміністративного судочинства України щодо покращення доступу до правосуддя») щодо звільнення учасників справи, які звертаються до суду в електронній формі, від обов’язку самостійно розсилати іншим учасникам копії поданих процесуальних документів;

№6126 («Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України щодо покращення доступу громадян до правосуддя»), який пропонує розширити сферу застосування відеоконференцій з використанням власних технічних засобів у кримінальному провадженні.

Оцінка ЦППР

  1. Створення мобільного застосунку «єСуд» є правильним кроком на шляху до подальшої цифровізації та покращення доступу громадян до правосуддя. І хоча презентована версія застосунку має обмежений функціонал (не дозволяє створювати/редагувати/надсилати процесуальні документи, брати участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції), а для користування нею потрібно зареєструвати електронний кабінет через десктопну версію електронного суду, але, як обіцяють розробники, в подальшому функціонал застосунку буде розширюватися.
  2. Презентовані законопроєкти сприяють більшій цифровізації правосуддя. Зокрема, законопроєкт №6125 дозволяє виправити недолік, запроваджений Законом №1416-ІХ, за якого навіть якщо учасник звертається до суду в електронній формі, він обов’язково повинен надати докази надсилання іншим учасникам копій поданих документів, що ускладнює як доступ до правосуддя, так і не дозволяє повністю відмовитися від паперового документообігу (на цей недолік звертали увагу експерти ЦППР в щотижневому аналізі 27 квітня-3 травня 2021 року).

Розширення сфери застосування відеоконференцій з використанням власних технічних засобів у кримінальному провадженні, запропоноване законопроєктом №6126, спростить доступ до правосуддя, полегшить участь у засіданні та навіть дозволить оптимізувати строки розгляду кримінальних проваджень, оскільки часто судовий розгляд відкладається через неодноразове неприбуття учасників провадження.


Самоврядний та дисциплінарний органи прокурорів відновлюють роботу


Подія

Рада та дисциплінарний орган прокурорів провели перші засідання і відновлюють свою роботу — про це 28 вересня повідомили голова Ради прокурорів Анатолій Єжов та голова дисциплінарного органу прокурорів Андрій Гнатів під час конференції «Реформа прокуратури України 2019-2021 років: здобутки та подальші кроки», проведеною Радою Європи у співпраці з Офісом Генерального прокурора.
Повноважний склад Ради прокурорів (не менше 9 членів) був сформований 28 серпня конференцією прокурорів. Повноважний склад дисциплінарного органу прокурорів (не менше 9 членів) був сформований 17 вересня 2021 року після того, як кандидатури Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини були погоджені Комітетом з питань правоохоронної діяльності Верховної Ради. Напередодні до складу Ради прокурорів та дисциплінарного органу прокурорів делегували своїх членів конференція прокурорів, а також з’їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ.

Примітно, що більшість делегованих до дисциплінарного органу прокурорів (3 з 5 членів) працюють в Офісі Генерального прокурора, а більшість делегованих до Ради прокурорів та дисциплінарного органу представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ (3 з 4 членів) працюють у закладах вищої освіти в місті Харкові. До складу дисциплінарного органу увійшли двоє суддів у відставці: Олена Захарова та Михайло Цуркан.

Як і у випадку Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (КДКП), у складі дисциплінарного органу більшість утворюють чинні та колишні прокурори (6 членів; у КДКП було 7).

Оцінка ЦППР

Відновлення роботи Ради та дисциплінарного органу прокурорів є позитивним кроком України в бік побудови прокуратури європейського зразка, оскільки зупинення їхньої роботи було предметом серйозної критики з боку Ради Європи.

Зокрема, минулого року у своєму звіті-оцінці GRECO зауважило, що закон про реформу органів прокуратури від 2019 року «докорінно змін[ив] ситуацію, що була проаналізована під час оцінювального візиту, взагалі припиняючи діяльність органів прокурорського самоврядування, зокрема КДКП, на попередній період до 01 вересня 2021 року, не надаючи чіткого розуміння того, як відновиться їхня робота». Тоді ж GRECO висловило «найкритичніше занепокоєння щодо тимчасового припинення органів самоврядування, оскільки ці органи є запорукою незалежності та автономії прокурорів і мають функціонувати для захисту органів прокуратури від неналежного політичного впливу, як реального, так і потенційного». Адже «заміна діючої [на той час] системи відбору та кар’єрного просування прокурорів на кадрові комісії, не врегульовуючи на законодавчому рівні їхній склад, функції та процедури, є однозначно незадовільною».

На додаток, як було відзначено на зустрічі Комітету міністрів Ради Європи у червні 2020 року, проєкт закону, що уможливив атестацію прокурорів, не був належним чином проаналізований та був прийнятий без попередніх поглиблених консультацій з національними зацікавленими сторонами та без залучення міжнародної експертизи. Також на зустрічі було окремо наголошено, що повноваження, а тим паче дискреційні, у питаннях добору, професійної підготовки, кар’єрного просування та звільнення з лав прокуратури не мали б перебувати «в руках» Генерального прокурора.

Водночас саме по собі відновлення роботи Ради та дисциплінарного органу прокурорів не є значним прогресом у справі функціонування системи добору прокурорів, їхньої професійної підготовку, кар’єрне просування та звільнення з лав прокуратур відповідно до стандартів та кращих практик Ради Європи.

Прорахунки у первинній організаційній моделі Ради та дисциплінарного органу прокурорів, що закладені в Законі про прокуратуру від 2014 року, а також нові виклики, спричинені законодавством про реформу прокуратури 2019-2021 років, суттєво обмежуватимуть ефективність цих органів.

Рада прокурорів

Відповідно до Закону про прокуратуру, Рада не є інституціалізованим органом, тобто не має свого бюджету, приміщення, секретаріату (працівників), навіть члени Ради виконують свої повноваження паралельно зі своєю основною роботою в прокуратурі. Хоча прокурори, члени Ради, й можуть відряджатися на певний період для реалізації своїх функцій, їхнє відрядження залежить від рішень керівників прокуратур, й не в останню чергу від Генерального прокурора та його/її заступників. Організаційне забезпечення Ради здійснює підрозділ Офісу Генерального прокурора, що також порушує питання автономності Ради від Офісу Генерального прокурора та незалежності від Генерального прокурора.

Крім того, Рада не має у своєму розпорядженні дієвих механізмів реагування на втручання у незалежність прокурорів, особливо, коли йдеться про випадки зовнішнього втручання. Ефективний механізм імплементації будь-яких рішень Ради також фактично відсутній.

Окремо слід наголосити, що попередні склади Ради так і не напрацювали чітких та зрозумілих критеріїв й процедур надання рекомендацій на заміщення адміністративних (керівних) посад в прокуратурі.

Дисциплінарний орган прокурорів

Закон від 19.09.2019 № 113-IX (щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури) спричинив колізію тим, що з Закону про прокуратуру прибрав згадку про Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів. Тому станом на сьогодні існують орган, що здійснює дисциплінарне провадження, та, окремо, бюджетна установа Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів (код юридичної особи 41356563), яка не припинена і не перебуває в процесі припинення, а також є власником низки матеріально-технічних засобів. Крім того, у державному бюджеті на 2021 не закладено видатків ані на дисциплінарний орган прокурорів, ані на Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів.
Іншими словами, маловірогідно, що цього року можна очікувати на повноцінну роботу дисциплінарного органу.

Крім того, досі наявні низка чинників, які з початком нового бюджетного року негативно впливатимуть на незалежність та ефективність роботи дисциплінарного органу, серед яких найбільш помітними є такі:

  • відповідно до рішення конференції прокурорів секретаріат дисциплінарного органу функціонує у складі Офісу Генерального прокурора, а не у складі самого органу;
  • у складі дисциплінарного органу не передбачено посад дисциплінарних інспекторів, що, з одного боку, дозволяє Офісу Генерального прокурора мати у своїй структурі підрозділи, які можуть перевіряти прокурорів без відома дисциплінарного органу, а з іншого — не дозволяє членам дисциплінарного органу приділити належної уваги виконанню кадрових функцій;
  • видання Офісом Генерального прокурора наказів, затвердження положень та інструкцій, які можуть «в обов’язковому порядку» впливати на дисциплінарну практику органу. Для прикладу, у п. 2 Порядку організації роботи з питань внутрішньої безпеки в органах прокуратури України перелічені випадки, які Офіс Генерального прокурора розцінює як такі, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об’єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури. Натомість критерії визначення таких випадків дисциплінарний орган мав би напрацювати самостійно.

Про більше чинників, які так чи інакше можуть негативно впливати на роботу та практику дисциплінарного органу можна дізнатися з дослідження ЦППР, присвяченого вивченню практики притягнення прокурорів до дисциплінарної відповідальності Кваліфікаційно дисциплінарною комісією прокурорів у 2017–2018 роках.