preloader
Підтримати нас

Що вас цікавить?

Політичний аналіз подій за період з 5 по 12 вересня 2019 року

12.09.2019

Щотижневий політичний аналіз Центру політико-правових реформ включає аналіз найважливіших процесів та подій у сферах конституціоналізму, політичних партій та виборів, урядування та публічної адміністрації, судівництва, протидії корупції, кримінальної юстиції, та ін.

У рубриці “Щотижневий політичний аналіз” подана вся щотижнева аналітика, здійснювана Центром політико-правових реформ.

Якщо ви бажаєте отримувати експертний аналіз електронною поштою – за останній тиждень і щовівторка – прохання надіслати листа за адресою media@pravo.org.ua.

Проект Закону «Про внесення змін до статті 106 Конституції України (щодо закріплення повноважень Президента України утворювати незалежні регуляторні органи, Національне антикорупційне бюро України, призначати на посади та звільняти з посад Директора Національного антикорупційного бюро України і Директора Державного бюро розслідувань) №1014

1. Експертна думка ЦППР

29 серпня Президент України зареєстрував у Верховній Раді України проект Закону №1014 «Про внесення змін до статті 106 Конституції України (щодо закріплення повноважень Президента України утворювати незалежні регуляторні органи, Національне антикорупційне бюро України, призначати на посади та звільняти з посад Директора Національного антикорупційного бюро України і Директора Державного бюро розслідувань)». Законопроект визначено як невідкладний.

Відповідно до Пояснювальної записки Президенту надаються повноваження з:

  •  створення Національного антикорупційного бюро України;
  •  призначення та звільнення директорів Національного антикорупційного бюро України та Державного бюро розслідувань;
  •  створення незалежних регуляторів, що здійснюють державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб’єктів господарювання в окремих сферах та призначення на посади та звільнення з посад їх членів у порядку, визначеному законами України.

Ці положення, на думку Президента, необхідні для реального забезпечення Президента повноваженнями із гарантування державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Також, на думку Президента, такі конституційні зміни направлені на оптимізацію повноважень глави держави.

Проте діяльність НАБУ, ДБР, незалежних регуляторів не спрямована безпосередньо на гарантування державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції, прав і свобод людини і громадянина. Пунктом 7 статті 116 Конституції до повноважень Кабінету Міністрів України віднесено здійснення заходів із забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю. На Національне антикорупційне бюро України покладається попередження, виявлення, припинення, розслідування та розкриття корупційних правопорушень, віднесених до його підслідності, а також запобігання вчиненню нових. Відтак, з огляду на функції, покладені на НАБУ, цей орган мав би належати до виконавчої гілки влади і призначення за результатами конкурсного відбору директора НАБУ і його звільнення мають здійснюватися КМУ. Викладені вище міркування про НАБУ є релевантними і для ДБР. Ситуація з цим органом є ще менш зрозумілою, оскільки Законом «Про Державне бюро розслідувань» прямо визначається, що ДБР є центральним органом виконавчої влади. Відтак, не зрозуміло, чому саме Президент має призначати та звільняти директора ДБР, а не вищий орган виконавчої влади в Україні – КМУ. Більш детально див. Висновок.

Наділення Президента повноваженнями створювати незалежні регулятори, що здійснюють державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб’єктів господарювання в окремих сферах, та призначати на посади та звільняти з посад їх членів у порядку, визначеному законами України, також не відповідають статусу Президента за чинною Конституцією та є незрозумілими, оскільки запроваджують новий вид державних органів – «незалежні регулятори, що здійснюють державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб’єктів господарювання в окремих сферах». Привертає увагу здійснення цими органами функції контролю (не нагляду), що властиво лише при прямому підпорядкуванні.

2. Контраргумент відповідного органу влади

Відсутній, оскільки ця конституційна ініціатива напрацьовувалася в закритому режимі, без будь-яких обговорень. Єдине пояснення міститься у записці до законопроекту і це оптимізація повноважень Президента.

3. Оцінка ЦППР контраргументу органу влади

Законопроектом №1013 пропонується внесення змін до статті 106 Конституції шляхом розширення повноважень Президента у сфері внутрішньої політики.

Компетенція Президента відповідно до статті 102 Конституції обмежена питаннями зовнішньої політики та безпеки і оборони. На реалізацію повноважень з гарантування додержання Конституції, прав і свобод людини і громадянина Президент має передбачені Конституцією повноваження з накладення вето на закони, ухвалені Парламентом, право законодавчої ініціативи та право внесення конституційного подання до Конституційного Суду Украї6ни. Таким чином, твердження про необхідність «створення реального забезпечення Президента повноваженнями із гарантування державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина» є маніпулятивним. У цьому випадку мова йде про суттєве збільшення повноважень Президента, що в комплексі з іншими пропонованими Президентом конституційними змінами призведе до суттєвого посилення ролі глави держави на конституційному рівні та перетворення України на президентсько-парламентську республіку.

Важливо відмітити, що ці конституційні зміни не направлені на оптимізацію, як наголошує Президент, його повноважень. Мова йде виключно про необґрунтовану концентрацію влади.

По-друге, мова йде про легалізацію на конституційному рівні попередніх неконституційних практик (проте встановлених законами), що постійно призводили до дисбалансу в системі державного механізму. Враховуючи, що пропозиції Президента змін до Конституції України не мають системного характеру, можливість посилення такого дисбалансу лише суттєво збільшується.

4. Пов’язане законодавство/розпорядження, що вимагає від органу влади діяти в певний спосіб

Конституція України, Закон України «Про Національне антикорупційне бюро України», Закон України «Про Державне бюро розслідувань».

5. Пропозиція ЦППР: як вирішити проблему, використовуючи юридичні механізми

Перед розглядом цього проекту необхідно провести широкі обговорень з представниками експертної спільності. На нашу думку, закріплення таких повноважень на рівні Конституції є одним із кроків перетворення України в де-юре президентсько-парламентську республіку та суттєвим збільшенням повноважень Президента, що має стратегічно негативні наслідки.

В умовах парламентсько-президентської форми правління повноваження (що є предметом проекту Закону №1014) мають бути віднесені до компетенції Уряду. Загалом питання реалізації Парламентом, Президентом та Урядом своїх кадрових повноважень мають знайти своє відображення у вигляді комплексних змін до IV, V та VI розділів Конституції України.

Проект Закону «Про внесення змін до статті 93 Конституції України (щодо законодавчої ініціативи народу)» №1015

1. Експертна думка ЦППР

29 серпня Президент України зареєстрував у Верховній Раді України проект Закону №1015 «Про внесення змін до статті 93 Конституції України (щодо законодавчої ініціативи народу)». Законопроект визначено як невідкладний.

3 вересня законопроект було спрямовано до Конституційного Суду України з метою його перевірки на відповідність положенням статей 157, 158 Конституції України, як того вимагає конституційна процедура зміни Конституції. Законопроект пропонує надати право законодавчої ініціативи народу та передбачити, що воно реалізується ними у випадках і порядку, визначених Конституцією і законами України. Також передбачається, що закон ухвалюватиметься відповідно до вимог законодавчої процедури, визначеної Конституцією України та законами України.

2. Контраргумент відповідного органу влади

Відповідно до Пояснювальної записки доповнення переліку суб’єктів права законодавчої ініціативи таким суб’єктом, як народ, на думку Президента, є необхідним, оскільки народ не має можливості виступати суб’єктом права законодавчої ініціативи. Жодної мінімальної деталізації порядку реалізації цього права на конституційному не передбачено.

Крім того, пропонується доповнити Конституцію засадничою нормою про законодавчу процедуру, згідно з якою закон ухвалюється відповідно до вимог законодавчої процедури, визначеної Конституцією та законами України.

Також, на думку Президента, розширення переліку суб’єктів права законодавчої ініціативи дозволить забезпечити ефективний механізм законодавчої ініціативи в Україні.

3. Оцінка ЦППР контраргументу органу влади

По-перше, збільшення переліку суб’єктів права законодавчої ініціативи, з точки зору формальної логіки не здатне забезпечити ефективність механізму. Надання права законодавчої ініціативи, теоретично, та за умови здійснення комплексу інших заходів здатне підвищити роль громадян в процесі прийняття рішень, але точно не зробити інститут законодавчої ініціативи більш ефективним. При цьому доповнення суб’єктів права на законодавчу ініціативу новим суб’єктом «народ України» без деталізації, що означає цей термін в цьому випадку, є декларацією та унеможливлює реалізацію цього права.

Водночас для підвищення ролі громадян в процесі ухвалення рішень необхідні елементи партисипативної демократії (петиції, громадські обговорення тощо) вже передбачені.

Ми вважаємо, що в умовах існування представницької демократії в Україні наявність права законодавчої ініціативи народу не є необхідним, оскільки ним наділені народні депутати і Президент (як суб’єкти, що мають прямий електоральний мандат), а також Кабінет Міністрів України. Тому необхідність наділення народу таким правом сумнівна з огляду на саму представницьку демократію та відсутність пропозицій із законодавчого регулювання народної законодавчої ініціативи.

Доповнення частини першої статті 93, відповідно до якого право законодавчої ініціативи «реалізується суб’єктами законодавчої ініціативи у випадках і порядку, визначених Конституцією України і законами України», у контексті проектів законів №1040 та №1043 розглядаються як можливість фактично встановлювати суб’єкта права законодавчої ініціативи на рівні закону. Пропонованими змінами до Регламенту передбачається, що право законодавчої ініціативи у ВРУ належить Президенту, народним депутатам у кількості, що становить не менше чисельності найменшої зареєстрованої на першій сесії ВРУ відповідно до цього Регламенту депутатської фракції (групи) або більшості затвердженого персонального складу комітету ВРУ та КМУ. Також проект Закону №1043 пропонує, щоб не менше 150 депутатів могли пропонувати ВРУ розглянути поправки, відхилені профільним комітетом під час підготовки проекту закону до другого читання. Можливість визначати суб’єкта законодавчої ініціативи на рівні закону містить ризики позбавлення, зокрема, опозиції права законодавчої ініціативи з огляду на те, що кількість народних депутатів, необхідна для реєстрації законопроекту, встановлюється більшістю ВРУ і може бути змінена в будь-який момент для блокування діяльності опозиційних фракцій.

4. Пов’язане законодавство/розпорядження, що вимагає від органу влади діяти в певний спосіб

Конституція України, Закон України «Про Регламент Верховної Ради України».

5. Пропозиція ЦППР: як вирішити проблему, використовуючи юридичні механізми

Перед розглядом цього законопроекту необхідно провести широкі обговорення з представниками експертної спільноти. Зміни на рівні Конституції потребують відкритого процесу обговорення та обов’язкового діалогу з громадянським суспільством. Також не зрозуміла відсутність обговорення конституційних змін у для цієї мети Президентом Україні Комісії з питань правової реформи. Так, зокрема, пріоритетними напрямами роботи Комісії з питань правової реформи є підготовка та подання Президентові пропозицій про внесення змін до Конституції України і законів України, спрямованих на забезпечення реалізації конституційних норм і принципів, а саме пріоритетності захисту фундаментальних прав і свобод людини і громадянина, подальший розвиток законодавства про організацію судової влади та здійснення правосуддя, удосконалення законодавства про кримінальну відповідальність та кримінального процесуального законодавства України.

Проект Закону «Про внесення змін до статей 85 та 101 Конституції України (щодо уповноважених Верховної Ради України)» №1016

1. Експертна думка ЦППР

29 серпня Президент України зареєстрував у Верховній Раді України проект Закону №1016 «Про внесення змін до статей 85 та 101 Конституції України (щодо уповноважених Верховної Ради України)». Законопроект визначено як невідкладний.

Проект Закону №1016 пропонує для здійснення парламентського контролю за додержанням Конституції і законів в окремих сферах передбачити повноваження ВРУ призначати та звільняти уповноважених ВРУ, правовий статус яких визначається окремими законами. Цей проект був направлений до Конституційного Суду України для отримання Висновку про відповідність 157 та 158 статті Конституції.

У практиці діяльності вищих органів державної влади вже були випадки запровадження посад уповноважених в окремих сферах: Президент – Уповноважений Президента України з прав дитини, Уповноважений Президента України з питань реабілітації учасників бойових дій та інші, Кабінет Міністрів України – Рада бізнес-обмудсмана.

Запровадження єдиної системи здійснення контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина інституціями, що підконтрольні та підзвітні Парламенту, загалом є позитивною ініціативою. Проте пропозиції проекту Закону №1016 викликають низку застережень:

1. Відсутня реальна необхідність закріплення конституційно-правового статусу за уповноваженими ВРУ за додержанням Конституції і законів в окремих сферах без закріплення будь-яких повноважень. Так, проект Закону №1016 не передбачає надання уповноваженими ВРУ за додержанням Конституції України і законів в окремих сферах права на внесення конституційних подань щодо неконституційності законів та інших правових актів ВРУ, актів Президента, актів КМУ, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим та офіційного тлумачення Конституції. Таким правом відповідно до частини другої статті 150 Конституції наділений лише Уповноважений ВРУ з прав людини.

2. Незрозумілим є порядок взаємодії Уповноваженого ВРУ з прав людини з Уповноваженими ВРУ за додержанням Конституції і законів в окремих сферах.

3. Також право звернення за захистом своїх прав до Уповноважених ВРУ за додержанням Конституції і законів в окремих сферах не розглядається як складова права на захист, передбаченого статтею 55 Конституції.

2. Контраргумент відповідного органу влади

Відповідно до Пояснювальної записки для створення дієвого та ефективного механізму парламентського контролю за додержанням прав та свобод людини і громадянина в Україні передбачається нове повноваження ВРУ з призначення та звільнення Уповноважених ВРУ за додержанням Конституції і законів в окремих сферах, правовий статус яких визначається окремими законами.

3. Оцінка ЦППР контраргументу органу влади

Відповідно до статті 101 парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина здійснює Уповноважений ВРУ з прав людини. Законопроект залишає інститут Уповноваженого ВРУ з прав людини і громадянина та пропонує з цією ж метою створити ще одного Уповноваженого, що недоцільно та нелогічно. Більш того, буде породжувати інституційні конфлікти між уповноваженими.

4. Пов’язане законодавство/розпорядження, що вимагає від органу влади діяти в певний спосіб

Конституція України, Закон України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», Закон України «Про Регламент Верховної Ради України».

5. Пропозиція ЦППР: як вирішити проблему, використовуючи юридичні механізми

Перед розглядом цього законопроекту необхідно провести широкі обговорення з представниками експертної спільності. Зміни на рівні Конституції потребують відкритого процесу обговорення та обов’язкового діалогу з громадянським суспільством. Також не зрозуміла відсутність обговорення конституційних змін у для цієї мети Президентом Комісії з питань правової реформи. Так, зокрема, пріоритетними напрямами роботи Комісії з питань правової реформи є підготовка та подання Президентові пропозицій про внесення змін до Конституції і законів України, спрямованих на забезпечення реалізації конституційних норм і принципів, а саме пріоритетності захисту фундаментальних прав і свобод людини і громадянина, подальший розвиток законодавства про організацію судової влади та здійснення правосуддя, удосконалення законодавства про кримінальну відповідальність та кримінального процесуального законодавства України.

Проект Закону «Про внесення змін до статей 76 та 77 Конституції України (щодо зменшення конституційного складу Верховної Ради України та закріплення пропорційної виборчої системи)» №1017

1.   Експертна думка ЦППР

29 серпня Президент України зареєстрував у Верховній Раді України проект Закону №1017 «Про внесення змін до статей 76 та 77 Конституції України (щодо зменшення конституційного складу Верховної Ради України та закріплення пропорційної виборчої системи)». Законопроект визначено як невідкладний.

Відповідно до Пояснювальної записки серед пропозицій з оптимізації загальних засад статусу Парламенту пропонується:

1) зменшити склад народних депутатів України до трьохсот;

2) вилучити із тексту статті 76 Конституції принципи загального, рівного і прямого виборчого права, що здійснюється шляхом таємного голосування, оскільки має місце дублювання статті 71 Конституції;

3) запровадити новий виборчий ценз для народних депутатів України – володіння державною мовою;

4) закріпити пропорційну виборчу систему на парламентських виборах на рівні Конституції.

3 вересня Парламент направив проект Закону до Конституційного Суду України з метою його перевірки на відповідність статтям 157, 158 Конституції.

2. Контраргумент відповідного органу влади

Відсутній.

3. Оцінка ЦППР контраргументу органу влади

По-перше, варто зазначити, що сьогодні не зрозумілі об’єктивні причини необхідності зменшення кількості народних депутатів України. Теза про підвищення ефективності парламенту за рахунок зменшення кількості депутатів не відповідає дійсності, оскільки кількість депутатів та ефективність парламенту – це різні явища. Ефективність парламенту визначається рівнем політичної та правової культури, якістю парламентських процедур, а не кількісним складом.

По-друге, у світовій практиці відсутня жодна єдина формула пропорцій представлення громадян чи виборців одним депутатом. Тому посилання на зменшення реальної кількості населення України, тим паче без проведення перепису населення, недоречне.

Також варто звернути увагу, що разом з пропозицією зменшити конституційний склад Парламенту до 300 осіб відсутнє коригування права народних депутатів України звертатися до КСУ. Так, сьогодні суб’єктом конституційного подання є щонайменше 45 парламентарів (10%) за умови конституційного складу 450 народних депутатів України. У випадку пропонованих конституційних змін це буде 15% (щонайменше 45 народних депутатів від 300 народних депутатів України), що ускладнює доступ народних депутатів до конституційного судочинства.

Ініціатива із запровадження виборчого цензу для народних депутатів України виглядає цілком логічно з огляду на статус народного депутата як представника Народу України та положення частини третьої статті 2 Закону «Про Регламент Верховної ради України», відповідно до якої мовою роботи ВРУ, її органів та посадових осіб є державна мова. Внесення таких конституційних змін потребуватиме перегляду відповідних положень законів «Про вибори народних депутатів України», «Про статус народного депутата України» та «Про забезпечення функціонування української мови як державної». Надважливим є встановлення чіткої процедури оцінювання відповідності кандидатів в народні депутати вимозі володіння державною мовою та чітких критеріїв оцінки такого володіння.

Встановлення єдиної виборчої системи на рівні Конституції є дискусійним питанням, що має розглядатися через призму законодавчих пропозицій Президента в контексті регулювання виборів та діяльності політичних партій. Також варто врахувати, що суспільство останні роки говорить про пропорційну систему з преференціями (так званими відкритими списками).

Формулювання пункту 17 Розділу XV «Перехідні положення» Конституції передбачає, що після набрання чинності проектом Закону №1017 ВРУ, обрана до набрання чинності зазначеним законом, продовжує виконувати свої повноваження до наступних виборів народних депутатів України. Таке формулювання не відповідає положенням статті 81 Конституції, яка встановлює, що повноваження народного депутата припиняються в день відкриття першого засідання ВРУ нового скликання. Запропоноване формулювання встановлює ризики існування держави без Парламенту, що порушує права громадян та не відповідає принципу безперервності діяльності законодавчого органу.

4. Пов’язане законодавство/розпорядження, що вимагає від органу влади діяти в певний спосіб

Конституція України, Закон України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», Закон України «Про вибори народних депутатів України».

5. Пропозиція ЦППР: як вирішити проблему, використовуючи юридичні механізми

Перед розглядом цього законопроекту та потенційним попереднім схваленням необхідним провести широкі обговорення з представниками експертної спільності та адвокатури. Доцільно надіслати законопроект на розгляд Венеційської комісії. Зміни на рівні Конституції потребують відкритого процесу обговорення та обов’язкового діалогу з громадянським суспільством. Також не зрозуміла відсутність обговорення конституційних змін у для цієї мети Президентом Комісії з питань правової реформи. Так, зокрема, пріоритетними напрямами роботи Комісії з питань правової реформи є підготовка та подання Президентові пропозицій про внесення змін до Конституції і законів України, спрямованих на забезпечення реалізації конституційних норм і принципів, а саме пріоритетності захисту фундаментальних прав і свобод людини і громадянина, подальший розвиток законодавства про організацію судової влади та здійснення правосуддя, удосконалення законодавства про кримінальну відповідальність та кримінального процесуального законодавства України.

Звертає на себе увагу і внесення Президентом ще шістьох окремих законопроектів про зміну Конституції. Виходячи з розуміння Конституції як комплексної установчої угоди, стабільності конституційної матерії, варто розглянути можливість поєднання конституційного процесу зміни Конституції.

Проект Закону «Про внесення змін до статті 81 Конституції України (щодо додаткових підстав дострокового припинення повноважень народного депутата України)» №1027

1. Експертна думка ЦППР

29 серпня Президент України зареєстрував у Верховній Раді України проект Закону №1027 про внесення змін до статті 81 Конституції України (щодо додаткових підстав дострокового припинення повноважень народного депутата України). Законопроект визначено як невідкладний.

Відповідно до Пояснювальної записки проектом Закону №1027 передбачена зміна підстав та окремих елементів механізму дострокового припинення повноважень народних депутатів України.

Зокрема, визначено, що в разі складення повноважень за особистою заявою повноваження народного депутата України припиняються з моменту оголошення народним депутатом України такої заяви на пленарному засіданні ВРУ.

Основною новелою є введення додаткових підстав дострокового припинення повноважень народного депутата України:

1) оголошення померлим;

2) встановлення судом факту неособистого голосування народним депутатом України у Верховній Раді України, тобто голосування народним депутатом України замість іншого народного депутата України або надання народним депутатом України можливості проголосувати замість нього іншому народному депутату України, – з моменту набрання законної сили рішення суду про встановлення такого факту;

3) відсутність його без поважних причин на третині пленарних засідань ВРУ та/або засідань комітету ВРУ, членом якого він є, протягом однієї чергової сесії.

Також визначено механізм дострокового припинення повноважень народного депутата України за зазначеними підставами. Так, пропонується закріпити, що:

а) у разі невиконання вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності, відсутності народного депутата України без поважних причин на третині пленарних засідань Верховної Ради України та/або засідань комітету Верховної Ради України, членом якого він є, протягом однієї чергової сесії повноваження народного депутата України припиняються достроково за рішенням Верховного Суду;

б) у разі смерті народного депутата України його повноваження припиняються з дня смерті, засвідченої свідоцтвом про смерть, без ухвалення рішення Верховною Радою України;

в) у разі оголошення народного депутата України померлим його повноваження припиняються з дня набрання законної сили відповідним рішенням суду.

На наш погляд, запропонований варіант боротьби з так званим «кнопкодавством» та неналежним виконанням своїх обов’язків народними депутатами містить ризики тиску на парламентарів та послаблює статус народного депутата. Звертаємо увагу, на суперечливість формулювання «надання народним депутатом України можливості проголосувати замість нього іншому народному депутату України». Таке формулювання потенційно дає можливість штучно позбавляти народного депутата мандата або тиснути на народних депутатів через відкриття справ про позбавлення мандата. Зважаючи на відсутність в Україні незалежної судової системи вбачаємо ризики розправи з опозиційними народними депутати за допомогою цих нових підстав.

Запропоновані зміни не скасовують так званий імперативний мандат, що Венеційська комісія неодноразово рекомендувала для України. Натомість, проектом Закону №1038, пропонується його розширення.

Також оминається увагою практика існування в народних депутатів громадянства іншої країни, що є не припустимо. На наш погляд, якщо запроваджувати додаткові підстави позбавлення мандата, то це має бути наявність громадянства іншої країни в народного депутата України.

2. Контраргумент відповідного органу влади

Через позбавлення мандата народних депутатів можна ефективно боротися з такими негативними явищами українського парламентаризму, як неособисте голосування та невиконання обов’язків народного депутата України.

3. Оцінка ЦППР контраргументу органу влади

Ефективно боротися з неособистим голосування на сьогодні дозволяють нові технології, і не варто для цього змінювати Конституцію, яка вже встановлює правило особистого голосування. Також Конституція дає можливість визнавати неконституційними закони, за які народні депутати голосували неособисто через Конституційний Суд України. Варто посилити незалежність КСУ та сприяти практиці визнання неконституційними законів, за які народні депутати голосувати неособисто.

Щодо відсутності народних депутатів на пленарних засіданням, то варто розглянути зміни порядку ухвалення законів, а саме голосувати більшістю від присутніх народних депутатів, а не від конституційного складу. Такий порядок ухвалення законів природно спонукає парламентарів бути присутніми на засіданнях.

4. Пов’язане законодавство/розпорядження, що вимагає від органу влади діяти в певний спосіб

Конституція України, Закон України «Про статус народного депутата України», Закон України «Про Регламент Верховної Ради України», Кодекс адміністративного судочинства України.

5. Пропозиція ЦППР: як вирішити проблему, використовуючи юридичні механізми

Перед розглядом цього законопроекту та потенційним попереднім схваленням необхідно провести широкі обговорення з представниками експертної спільності. Зміни на рівні Конституції потребують відкритого процесу обговорення та обов’язкового діалогу з громадянським суспільством. Також не зрозуміла відсутність обговорення конституційних змін у для цієї мети Президентом Україні Комісії з питань правової реформи. Так, зокрема, пріоритетними напрямами роботи Комісії з питань правової реформи є підготовка та подання Президентові пропозицій про внесення змін до Конституції України і законів України, спрямованих на забезпечення реалізації конституційних норм і принципів, а саме пріоритетності захисту фундаментальних прав і свобод людини і громадянина, подальший розвиток законодавства про організацію судової влади та здійснення правосуддя, удосконалення законодавства про кримінальну відповідальність та кримінального процесуального законодавства України.

Звертає на себе увагу і внесення Президентом ще шістьох окремих законопроектів про зміну Конституції. Виходячи з розуміння Конституції як комплексної установчої угоди, стабільності конституційної матерії, варто розглянути можливість поєднання конституційного процесу зміни Конституції.

Проект Закону «Про внесення змін до Закону України «Про статус народного депутата України» (щодо приведення Закону України «Про статус народного депутата України» у відповідність із Конституцією України)» №1038

1. Експертна думка ЦППР

29 серпня група народних депутатів фракції «Слуга народу» зареєструвала у Верховній Раді України проект Закону №1038 «Про внесення змін до Закону України «Про статус народного депутата України» (щодо приведення Закону України «Про статус народного депутата України» у відповідність із Конституцією України)».

Відповідно до Пояснювальної записки метою законопроекту є вдосконалення правового регулювання питання входження народних депутатів України, обраних від політичних партій, до складу депутатських фракцій цих політичних партій.

2. Контраргумент відповідного органу влади

На жаль, Пояснювальна записка не містить мотивації щодо основних положень проекту Закону.

3. Оцінка ЦППР контраргументу органу влади

Проект Закону №1038 передбачає доповнення статті 5 Закону України «Про статус народного депутата України» частиною четвертою такого змісту: «У разі невходження народного депутата до депутатської фракції політичної партії, за списками якої його було обрано народним депутатом України у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі чи яка була суб’єктом його висування у одномандатному виборчому окрузі або припинення його членства в такій фракції, його повноваження припиняються з моменту ухвалення рішення вищим керівним органом відповідної політичної партії в порядку, визначеному статутом політичної партії».

Стаття 81 Конституції України передбачає таку підставу дострокового припинення повноважень народного депутата, обраного від політичної партії, як невходження до або вихід з відповідної фракції. Принципово звернути увагу, що невходження або вихід з фракції залежить від волі самого народного депутата України. Натомість проект Закону №1038 дозволяє припинення повноважень депутата за рішенням керівного органу політичної партії відповідної фракції, що не залежить від волі народного депутата. Фактично це встановлює повний імперативний мандат.

З огляду на тлумачення Конституційним Судом України понять «невходження» і «вихід» з депутатської фракції, викладеного в Рішенні КСУ №12-рп/2008 від 28.06.2008 року, такі дії потребують відповідного волевиявлення народного депутата і не можуть бути реалізовані поза його волею, наприклад тільки рішенням керівного органу політичної партії відповідної фракції.

Також КСУ в Рішенні №3-р/2017 від 21.12.2017 року (справа про партійну диктатуру) сформував правову позицію, відповідно до якої можливість виключення кандидатів у народні депутати України з виборчого списку від партії після голосування та встановлення результатів виборів народних депутатів України суперечить сутності демократичних виборів та конституційному праву громадян України вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Відповідно до пункту 9 Резолюції 1549 (2007) Парламентської Асамблеї Ради Європи «Функціонування демократичних інституцій в Україні», ухваленої 19 квітня 2007 року, відкликання народних представників політичними партіями («імперативний мандат») є неприйнятним у демократичній державі. Такі самі положення містяться і в низці інших документів ПАРЕ.

На ці проблеми звертає увагу, зокрема, і Головне науково-експертне управління Апарату ВРУ у своєму Висновку на проект Закону «Про внесення змін до Закону України «Про статус народного депутата України» (щодо приведення Закону України «Про статус народного депутата України» у відповідність із Конституцією України)» реєстр. №1038 від 29.08.2019 року, де зазначено, що такі положення не узгоджуються з приписами пункту 7 частин першої та шостої статті 81 Конституції.

4. Пов’язане законодавство/розпорядження, що вимагає від органу влади діяти в певний спосіб

Конституція України, закони України «Про статус народного депутата України», «Про Регламент Верховної Ради України», «Про вибори народних депутатів України».

5. Пропозиція ЦППР: як вирішити проблему, використовуючи юридичні механізми

Цей проект Закону в частині дострокового припинення повноважень депутата внаслідок припинення членства у фракції рішенням вищого партійного керівництва є неконституційним, оскільки не відповідає частині другій статті 8, частині першій статті 38 та частині другій статті 81 Конституції.

Парламент не повинен підтримати встановлення неконституційного імперативного мандата народного депутата України.

 

Проект Закону «Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України щодо протидії зловживанням прав народних депутатів у ході законодавчої процедури» №1043

1. Експертна думка ЦППР

29 серпня група народних депутатів фракції «Слуга народу» зареєструвала у Верховній Раді України проект Закону №1043 «Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України щодо протидії зловживанням прав народних депутатів у ході законодавчої процедури».

Відповідно до Пояснювальної записки проект підготовлено з метою вдосконалення законодавчого процесу в Україні, оскільки через наявні проблеми знижується ефективність регулювання суспільних відносин.

2. Контраргумент відповідного органу влади

Відповідно до Пояснювальної записки проектом пропонується, що щонайменше 150 депутатів, Президент України або Кабінет Міністрів України може внести проект постанови ВРУ про скасування рішення ВРУ про ухвалення закону, постанови чи іншого акта ВРУ в цілому. І тільки за процедурними рішеннями ВРУ (150 голосів) може бути проведено обговорення врахованої чи неврахованої головним комітетом пропозиції, поправки з наступним голосуванням про її ухвалення, виключення в цілому чи її частини.

3. Оцінка ЦППР контраргументу органу влади

Загалом ідея вдосконалення права законодавчої ініціативи для ефективності роботи Парламенту є позитивною. Проте ця концепція має впроваджуватися з урахуванням принципу пропорційності і не призводити до порушення прав опозиції в Парламенті.

Цю законодавчу пропозицію треба оцінювати в комплексі з іншими законодавчими і конституційними пропозиціями парламентської більшості та Президента.

Проект Закону про внесення змін до Конституції України №1015 передбачає положення, згідно з яким закон ухвалюється відповідно до вимог законодавчої процедури, визначеної Конституцією України та законами України. Інший проект Закону №1040 передбачає положення, відповідно до якого право законодавчої ініціативи у ВРУ належить народним депутатам у кількості, що становить не менше чисельності найменшої зареєстрованої на першій сесії ВРУ відповідно до цього Регламенту депутатської фракції (групи), або більшості затвердженого персонального складу комітету Верховної Ради. Ці пропозиції фактично встановлюють суб’єкта права законодавчої ініціативи на рівні закону, що є негативним і сумнівним з точки зору конституційності.

По-перше, такий підхід є ризикованим з огляду на те, що кількість народних депутатів, необхідна для реєстрації законопроекту, встановлюється більшістю ВРУ і може бути змінена в будь-який момент для блокування діяльності опозиційних фракцій.

По-друге, у випадку ухвалення проектів №1015, 1040 та 1043 ми отримаємо таку негативну ситуацію:

  •  20 (станом на 11.09.2019) депутатів або більшість певного комітету може ініціювати проект закону;
  •  фракція «Слуга народу» має більшість у комітетах, що дозволятиме відхиляти поправки інших фракцій;
  •  150 депутатів можуть ініціювати обговорення відхилену поправку в залі ВРУ;
  •  150 депутатів можуть ініціювати скасування вже проголосованого акта ВРУ.

Враховуючи, що опозиція (станом на 11.09.2019) налічує 171 депутат, які належать до різних фракцій (політичні партії, які створили ці фракції є часом антагоністами), і включає 34 позафракційних, можливість впливу опозиційних сил на законотворчий процес зводиться нанівець, окрім того, опозиційні депутати будуть позбавлені можливості навіть виступи на пленарних засіданням щодо запропонованих ними поправок, пропозицій.

4. Пов’язане законодавство/розпорядження, що вимагає від органу влади діяти в певний спосіб

Конституція України, Закон України «Про Регламент Верховної Ради України».

5. Пропозиція ЦППР: як вирішити проблему, використовуючи юридичні механізми

Цей проект Закону потребує доопрацювання в частині зменшення граничної кількості депутатів, що можуть внести проект постанови ВРУ про скасування рішення ВРУ про ухвалення закону, постанови чи іншого акта ВРУ в цілому та відмови від пропозиції унеможливлення виступів депутатів, які наполягають на обговоренні врахованої чи неврахованої головним комітетом пропозиції, поправки з наступним голосуванням щодо її ухвалення, виключення в цілому чи її частини.

Проект Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України та визнання таким, що втратив чинність, Закону України «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності» щодо прискорення дерегуляції у сфері господарської діяльності» №1067

1. Експертна думка ЦППР

29 серпня 2019 року у Верховній Раді України зареєстровано законопроект №1067. Його авторами витупили депутати із фракції «Слуга народу», один з яких уже призначений міністром юстиції України (Денис Малюська). Законопроект має на меті сприяння дерегуляції, а отже, зачіпає сферу адміністративних послуг. Саме тому він передбачає низку змін до Закону «Про адміністративні послуги», зокрема: найменування адміністративної послуги та підстави для її одержання, суб’єкт надання адміністративної послуги та його повноваження щодо надання адміністративної послуги, а також перелік і вимоги до документів, необхідних для отримання адміністративної послуги будуть визначатися не на рівні закону, а Кабінетом Міністрів України, тобто на рівні урядових підзаконних актів. ЦППР виступає категорично проти таких нововведень. Це несе загрозу реформі системи надання адміністративних послуг, що є однією з найуспішніших в Україні.

1. Визначення найменування адміністративної послуги та підстави для її одержання на підзаконному рівні несе ризики необґрунтованого подрібнення Урядом однієї адміністративної послуги на декілька окремих. В Україні вже була практика затвердження так званих «переліків послуг» підзаконними актами, що мали на меті збільшення їх кількості та заробляння коштів на громадянах. Норми, що несуть такі ризики, навпаки, суперечать процесу дерегуляції. Саме тому у Законі «Про адміністративні послуги» було закріплено, що їх найменування та підстави для одержання встановлюються законами.

2. Норма законопроекту про визначення суб’єктів надання адміністративних послуг та їх повноважень щодо надання таких послуг Урядом на підзаконному рівні суперечить Конституції. Так, згідно з частиною 2 статті 6 Конституції органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України. Отже, Уряд не може своїми підзаконними актами наділяти новими повноваженнями інші органи влади. Також ця норма законопроекту несе загрозу втручання в місцеве самоврядування, адже багато адміністративних послуг надаються ОМС, але законопроект цього не враховує.

3. Визначення переліку і вимог до документів, необхідних для отримання адміністративної послуги підзаконними актами КМУ також несе суттєві ризики. З одного боку, цей механізм може бути використаний для дерегуляції. З іншого боку, він може так само шкодити дерегуляції та спричинити для громадян і бізнесу додаткову бюрократію. Незалежно від намірів чинного Уряду треба зважати, що уряди будуть змінюватися. І підзаконне регулювання не має належного рівня прозорості та стабільності, а також врахування інтересів громадян. Так, сьогодні деякі переліки документів для отримання адмінпослуг (наприклад, для паспорта у формі картки) визначаються підзаконними актами. Це часто призводить до того, що від громадян вимагають додаткові документи, які нічим не передбачені. Інколи переліки документів для отримання адмінпослуг визначаються кількома підзаконними актами. Громадянам незручно їх знаходити і ознайомлюватися з їх змістом. Більше того, вони навіть можуть суперечити один одному. Крім того, підзаконні акти можна швидко і зручно доповнювати новими вимогами і документами для отримання адмінпослуг. Отже, громадяни будуть мінімально захищені від ризиків нової бюрократії.

2. Контраргумент відповідного органу влади

У пояснювальній записці до законопроекту зазначається, що цей документ спрямований на запровадження механізмів своєчасного та ефективного реагування держави на запити бізнесу, громадян та інвесторів, пов’язані із необхідністю удосконалення, спрощення відповідних адміністративних та дозвільно-погоджувальних процедур шляхом визначення на рівні актів Кабінету Міністрів України основних вимог до дозвільної системи у сфері господарської діяльності та надання адміністративних послуг. Також зазначено, що запропоновані зміни дозволять не тільки своєчасно реагувати на економічні процеси, що відбуваються в Україні, провести ефективну дерегуляцію у сфері господарської діяльності, а й обрати ті інструменти державного регулювання доступу до ринків, що найбільш притаманні відповідним правовідносинам.

3. Оцінка ЦППР контраргументу органу влади

На нашу думку, у частині пропонованих змін до Закон України «Про адміністративні послуги» цей законопроект не гарантує дерегуляції. Більше того, він несе ризики порушення Конституції, втручання в сферу місцевого самоврядування, появи нової бюрократії на практиці. Українські реалії показують, що регулювання вищеназваних аспектів підзаконними актами призводить до збільшення рівня корупції у сфері надання адміністративних послуг, збільшення кількості непотрібних для громадян послуг і наживи на громадянах.

4. Пов’язане законодавство/розпорядження, що вимагає від органу влади діяти в певний спосіб

Конституція України, Закон України «Про адміністративні послуги».

5. Пропозиція ЦППР: як вирішити проблему, використовуючи юридичні механізми

Законопроект №1067 необхідно відхилити (принаймні в частині змін до закону «Про адміністративні послуги»).

Проект Закону «Про внесення змін до деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування» №1008

1. Експертна думка ЦППР

29 серпня почала роботу Верховна Рада України нового скликання. Одним з перших був зареєстрований президентський законопроект щодо вдосконалення діяльності органів суддівського врядування. Законопроект вмотивовано надмірною дискрецією Вищої кваліфікаційної комісії суддів України при проведенні конкурсних процедур та кваліфікаційного оцінювання, затягування розгляду дисциплінарних скарг членами Вищої ради правосуддя тощо.

Експерти ЦППР підтримують ініціативу Президента України з вирішення проблеми неефективної та небезсторонньої діяльності органів суддівського врядування, проте вважають запропоновані законопроектом недостатніми для досягнення цих цілей. На нашу думку, для успішної реалізації цієї ініціативи насамперед слід вжити таких заходів:

  •  перезавантажити не лише Вищу кваліфікаційну комісію суддів України (ВККС), а й Вищу раду правосуддя (ВРП) із залученням міжнародних експертів;
  •  вдосконалити процедури кваліфікаційного оцінювання і запровадити перегляд окремих рішень попереднього складу ВККС.

2. Контраргумент відповідного органу влади

Президент України пропонує вжити низку заходів:

  •  сформувати новий склад ВККС за новими правилами;
  •  створити при ВРП Комісію з питань доброчесності та етики як контролюючий орган для членів ВРП, ВККС і самих суддів;
  •  обмежити час дисциплінарного провадження щодо суддів до 30 днів з часу отримання дисциплінарної скарги;
  •  принаймні удвічі скоротити склад Верховного Суду;
  •  зменшити розмір винагороди для суддів Верховного Суду, членів ВРП і ВККС
  •  люструвати керівників ВККС і Державної судової адміністрації.

5 вересня ВРП затвердила консультативний висновок щодо законопроекту Президента, який відповідно до закону є обов’язковим до розгляду. Рада вважає недоречним зменшення розміру винагороди членам ВРП, скорочення складу Верховного Суду, люстрацію керівників ВККС і Державної адміністрації, обмеження строку дисциплінарного провадження. Також ВРП вважає, що законопроект пропонує надати Комісії з питань етики та доброчесності занадто широкі повноваження, що негативно відобразяться на незалежності членів ВРП.

3. Оцінка ЦППР контраргументу органів влади

На думку ЦППР, законопроект містить низку позитивних ідей. Зокрема, ЦППР підтримує перезавантаження ВККС із залученням міжнародних експертів та запровадження контролю за доброчесністю членів ВРП і ВККС із залученням міжнародних експертів. Проте запропоновані проектом заходи лише частково спрямовані на вирішення задекларованих проблем, а деякі заходи виходять за межі предмета регулювання та зазначених проблем. Без доопрацювання проект містить значні ризики посилення політичної залежності суддів та керованості суддівського корпусу, зокрема через покладення основних заходів реформи на чинний склад ВРП, який відіграв у саботажі попередніх реформ таку ж роль, як і ВККС.

Докладний аналіз законопроекту є за посиланням.

4. Пов’язане законодавство, яке вимагає від органу влади діяти у певний спосіб

Конституція України, Закон України «Про судоустрій і статус суддів», Закон України «Про Вищу раду правосуддя».

5. Пропозиція ЦППР: як вирішити проблему, використовуючи юридичні механізми

ЦППР пропонує доопрацювати законопроект у таких напрямках:

  •  Перед впровадженням інших запропонованих заходів необхідно оновити чинний склад ВРП. Чинний склад ВРП має бути перевірений міжнародними експертами за критеріями доброчесності й етики. Повноваження членів ВРП у разі негативної оцінки мають бути припинені. Таку ж перевірку повинні проходити кандидати до ВРП. Лише після перезавантаження ВРП вона може отримати мандат, передбачений цим законом.
  •  Потрібно дозволити стати членом ВККС не лише юристам, а й іншим особам, що мають бездоганну репутацію і авторитет. Головним завданням ВККС повинна стати перевірка доброчесності й етики суддів та кандидатів у судді. Перевірка знань має бути автоматизована.
  •  Закон має передбачати зміни з підвищення прозорості ухвалення рішень за результатами кваліфікаційного оцінювання і зменшення дискреційних повноважень ВККС.
  •  До складу Комісії з питань доброчесності та етики повинні входити міжнародні експерти із залученням авторитетних фахівців з незаплямованою репутацією з України, але не члени ВРП, яких Комісія має контролювати. Інакше контроль з боку Комісії не буде безстороннім та ефективним.
  •  Комісія повинна отримати мандат оцінити чинних членів ВРП, включаючи їх минулу поведінку, а її негативні рішення мають бути автоматичною підставою для припинення повноважень тих членів, що не відповідають критеріям доброчесності та етики.
  •  Строк дисциплінарного провадження має бути реалістичним. Потрібно спростити процедуру дисциплінарного провадження без погіршення процесуальних гарантій для його учасників.
  •  Потрібно змінити підхід до формування дисциплінарних палат ВРП, передбачивши можливість збільшення їх кількості та залучення до їх роботи авторитетних фахівців з-поза меж ВРП. Це збільшить ефективність дисциплінарних органів.
  •  Мати невеликий, але спроможний Верховний Суд – стратегічно правильна мета. Проте слід відмовитися від скорочення Верховного Суду до впровадження механізмів зменшення навантаження на нього і чітких критеріїв відбору суддів.

Слід вилучити із законопроекту запропоновані зміни щодо люстрації, надавши перевагу притягненню до юридичної відповідальності тих членів ВРП, ВККС і представників Державної судової адміністрації, щодо яких є відомості про зловживання чи інші правопорушення.

Парламент ухвалив у першому читанні кілька важливих законопроектів

1. Експертна думка ЦППР

Протягом 9-13 вересня Верховна Рада ухвалила в першому читанні кілька законопроектів, які стосуються антикорупційної політики:

·     законопроект «Про внесення змін до Закону України «Про запобігання корупції» щодо викривачів корупції» (р. №1010);

·     законопроект «Про внесення зміни до Закону України «Про Вищий антикорупційний суд» (щодо початку роботи суду)» (р. №1025);

·     законопроект «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення ефективності інституційного механізму запобігання корупції» (р. №1029);

·     законопроект «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо конфіскації незаконних активів осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, і покарання за набуття таких активів» (р. №1031).

2. Контраргумент відповідного органу влади

–

3. Оцінка ЦППР контраргументу органів влади

–

4. Пов’язане законодавство, яке вимагає від органу влади діяти у певний спосіб

–

5. Пропозиція ЦППР: як вирішити проблему, використовуючи юридичні механізми

Кожен із цих законопроектів наразі готується до другого читання за скороченням строків підготовки. Хоча початково пропонувалось одразу ухвалювати ці законопроекти за основу і в цілому, розгляд усіх законопроектів у двох читаннях дозволяє забезпечити їх належний розгляд і обговорення, а також усунути певні недоліки цих законопроектів. Зокрема, експерти ЦППР надавали свої пропозиції до законопроекту 1029 в частині перезавантаження Національного агентства з питань запобігання корупції, а також щодо запропонованих змін в частині фінансування політичних партій.