Висновок на проект Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування»
Висновок підготовлено експертами Центру політико-правових реформ.
ВИСНОВОК
Центру політико-правових реформ
на проєкт Закону України
«Про внесення змін до деяких законів України
щодо діяльності органів суддівського врядування»
29 серпня 2019 року Президент України Володимир Зеленський вніс до Верховної Ради проєкт Закону “Про внесення змін до деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування” №1008.
Законопроєкт вмотивовано таким:
«Більшість проблем, які наразі існують у судовій системі, експерти пов'язують із діяльністю органів суддівського врядування, наприклад, вказуючи на фактично необмежну дискрецію членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України при проведенні конкурсних процедур добору суддів та їх кваліфікаційного оцінювання або на затягування розгляду членами Вищої ради правосуддя дисциплінарних скарг на дії суддів. Крім того, процедура кваліфікаційного оцінювання, що була розпочата Вищою кваліфікаційною комісією суддів України у 2016 році, досі не завершена і тільки половина суддів від усього суддівського корпусу вважаються такими, що пройшли кваліфікаційне оцінювання. Процедура добору суддів на вакантні посади, розпочата у 2017 році, ще триває. Ні суддям, ні експертному середовищу, ні суспільству не зрозуміло, чому зазначені процеси гальмуються, а громадяни досі не можуть вчасно отримати справедливе судове рішення».
Для вирішення цих проблем законопроєктом запроновано шість заходів:
- сформувати новий склад Вищої кваліфікаційної комісії суддів (ВККС) за новими правилами;
- створити при Вищій раді правосуддя (ВРП) Комісію з питань доброчесності та етики як контролюючий орган для членів ВРП, ВККС і самих суддів;
- пришвидшення розгляду дисциплінарних справ щодо суддів;
- принаймні удвічі скоротити склад Верховного Суду;
- зменшити розмір винагороди для суддів Верховного Суду, членів ВРП і ВККС;
- люструвати керівників ВККС і Державної судової адміністрації.
Резюме висновку
Законопроєкт містить низку позитивних ідей. Проте запропоновані проєктом заходи лише частково спрямовані на вирішення задекларованих проблем, а деякі заходи виходять за межі предмету регулювання та зазначених проблем.
Без доопрацювання проєкт містить значні ризики посилення політичної залежності суддів та керованості суддівського корпусу.
Так, при справедливій критиці органів суддівського врядування у пояснювальній записці ключову роль у проведенні змін законопроєктом відводиться одному з цих органів – Вищій раді правосуддя. Вона отримає додаткові повноваження затвердити правила формування ВККС, сформувати її склад, затвердити правила її роботи, сформувати Комісію з питань доброчесності та етики. При цьому не передбачена жодна попередня оцінка чинного складу ВРП під кутом зору доброчесності та етики. ВРП відіграла не менш негативну роль у (не)впровадженні судової реформи, ніж ВККС, яку заплановано оновити.
Центр політико-правових реформ підтримує:
- перезавантаження ВККС із залученням міжнародних експертів;
- запровадження контролю за доброчесністю членів ВРП і ВККС із залученням міжнародних експертів.
Водночас Центр політико-правових реформ пропонує доопрацювати законопроєкт у таких напрямках:
- Перед впровадженням інших запропонованих заходів необхідно оновити чинний склад ВРП. Чинний склад ВРП має бути перевірений міжнародними експертами за критеріями доброчесності і етики. Повноваження членів ВРП у разі негативної оцінки мають бути припинені. Таку ж перевірку повинні проходити кандидати у ВРП. Лише після перезавантаження ВРП вона може отримати мандат, передбачений цим законом.
- Потрібно дозволити стати членом ВККС не лише юристам, а й іншим особам, що мають бездоганну репутацію і авторитет. Головним завданням ВККС повинна стати перевірка доброчесності і етики суддів та кандидатів у судді. Перевірка знань має бути автоматизована.
- Закон має передбачати зміни щодо підвищення прозорості прийняття рішень за результатами кваліфікаційного оцінювання і зменшення дискреційних повноважень ВККС.
- До складу Комісії з питань доброчесності та етики повинні входити міжнародні експерти із залученням авторитетних фахівців з незаплямованою репутацією з України, але не члени ВРП, яких Комісія має контролювати. Інакше контроль з боку Комісії не буде безстороннім та ефективним.
- Комісія повинна отримати мандат оцінити чинних членів ВРП, включаючи їх минулу поведінку, а її негативні рішення мають бути автоматичною підставою для припинення повноважень тих членів, що не відповідають критеріям доброчесності та етики.
- Строк дисциплінарного провадження має бути реалістичним. Потрібно спростити процедуру дисциплінарного провадження без погіршення процесуальних гарантій для його учасників.
- Потрібно змінити підхід до формування дисциплінарних палат, передбачивши можливість збільшення їх кількості та залучення до їх роботи авторитетних фахівців з-поза меж ВРП. Це збільшить ефективність дисциплінарних органів.
- Мати невеликий, але спроможний Верховний Суд – стратегічно правильна мета. Проте слід відмовитися від скорочення Верховного Суду до впровадження механізмів зменшення навантаження на нього і чітких критеріїв відбору суддів.
- Слід вилучити із законопроєкту запропоновані зміни щодо люстрації, надавши перевагу притягненню до юридичної відповідальності тих членів ВРП, ВККС і представників ДСА, щодо яких є відомості про зловживання чи інші правопорушення.
Детальний аналіз положень законопроєкту наведено нижче.
1. Перезавантаження Вищої кваліфікаційної комісії суддів
Зміни за законопроєктом
- Протягом 30 днів від набрання чинності законом буде сформовано новий склад Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (ВККС).
- Нових членів призначить Вища рада правосуддя (ВРП). Раніше їх призначали – з’їзд суддів (половину членів), з’їзди адвокатів, науковців, омбудсмен і голова Державної судової адміністрації України – по два члени.
- Членом нової ВККС може стати правник, який має стаж у сфері права не менше 15 років (було раніше), належить до правничої професії та відповідає критерію політичної нейтральності (нове). Колишні члени ВККС і ВРП (Вищої ради юстиції також) не зможуть стати членами нової ВККС.
- ВРП зможе призначити членами ВККС лише осіб, яких відібрала за конкурсом конкурсна комісія, яка складатиметься з осіб, обраних Радою суддів України (3 члени), і міжнародних експертів, що були рекомендовані міжнародними організаціями до участі у формуванні Вищого антикорупційного суду (3 члени). Рішення комісії прийматиме більшість, але за умови, що всі три міжнародні експерти його підтримали. ВРП затвердить порядок проведення конкурсу.
- Кількість членів ВККС зменшиться з 16 до 12.
- Правила роботи ВККС затверджуватиме ВРП за поданням ВККС.
Оцінка ЦППР
Плюси
|
Мінуси
|
Ризики
|
|
Пропозиції ЦППР
|
2. Створення Комісії з питань доброчесності та етики
Зміни за законопроєктом
- Буде створена Комісія з питань доброчесності та етики протягом 30 днів з дня набрання чинності законом.
- Комісія контролюватиме дотримання членами ВРП і ВККС критеріїв доброчесності та етики, зможе ініціювати звільнення членів ВРП і ВККС за негідну поведінку. Комісія зможе ініціювати притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності.
- До складу Комісії увійдуть: 3 члени ВРП і 3 міжнародні експерти, що були рекомендовані міжнародними організаціями для участі у формуванні Вищого антикорупційного суду.
- Комісія сама затвердить правила своєї діяльності і прийматиме рішення більшістю.
Оцінка ЦППР
Плюси
|
Мінуси
|
Ризики
|
|
Пропозиції ЦППР
|
3. Пришвидшення дисциплінарного провадження щодо суддів
Зміни за законопроєктом
- Ініціювати притягнення судді до дисциплінарної відповідальності, крім фізичних та юридичних осіб, дисциплінарних палат ВРП і ВККС зможуть також члени ВРП і Комісія з питань доброчесності та етики.
- Дисциплінарна справа має бути вирішена не пізніше 30 днів після отримання дисциплінарної скарги. Неприбуття повідомленого про розгляд судді не буде перешкодою для розгляду незалежно від причин неприбуття.
- Буде скорочено строк для оскарження дисциплінарного рішення з 30 до 10 днів. ВРП має розглянути скаргу протягом 5 днів (зараз 60 днів з можливістю продовження ще на 60 днів).
- Рішення у дисциплінарних справах обговорюватиметься і прийматиметься відкрито, за невеликими винятками (тепер ці рішення приймаються у нарадчій кімнаті).
Оцінка ЦППР
Плюси
|
Мінуси
|
Ризики
|
|
Пропозиції ЦППР
|
4. Скорочення нового Верховного Суду з максимальних 200 до 100 суддів
Зміни за законопроєктом
- Склад нового Верховного Суду, який був сформований протягом 2017-2019 років, визначить Державна судова адміністрація за погодженням з ВРП у межах 100 суддів. Сьогодні фактичний склад Верховного Суду налічує 193 судді.
- Відбір проведе нова ВККС упродовж двох місяців з дня формування її нового складу з числа суддів Верховного Суду.
- Порядок проведення такого відбору визначить нова ВККС за погодженням із ВРП.
- Судді Верховного Суду, які будуть відсіяні за цією процедурою, зможуть бути переведені до відповідних апеляційних судів.
Оцінка ЦППР
Плюси
|
Мінуси
|
Ризики
|
|
Пропозиції ЦППР
|
5. Зменшення винагороди членам ВРП, ВККС і суддям Верховного Суду
Зміни за законопроєктом
- Посадовий оклад судді Верховного Суду зменшиться з 75 до 55 прожиткових мінімумів. Тобто цього року він стане 105 655 грн замість 144 075 грн. До посадового окладу суддям додаються різні доплати.
- Такою ж стане винагорода членам ВРП, які раніше отримували в 1,5 більше посадового окладу судді Верховного Суду.
- Винагорода членам ВККС зменшиться з 1,5 посадового окладу судді Верховного Суду (105 655 грн) до посадового окладу судді вищого суду (96 050 грн).
- Члени ВРП і ВККС з числа суддів можуть розраховувати на винагороду, не нижчу, ніж вони отримували як судді.
- Сьогодні є помітна різниця між винагородою суддям, які пройшли кваліфікаційне оцінювання, і які ще не пройшли такого оцінювання. Ця різниця усувається.
Плюси
|
Мінуси
|
Ризики
|
|
Пропозиції ЦППР
|
6. Люстрація керівників ВККС і Державної судової адміністрації
Зміни за законопроєктом
- Закон «Про очищення влади» буде поширено також на осіб, які за часів президентства Петра Порошенка обіймали посади Голови Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Голови Державної судової адміністрації України (ДСА), їх заступників.
Плюси
|
Мінуси
|
Ризики
|
|
Пропозиції ЦППР
|