Консолідований висновок на законопроект №1029 в частині внесення змін до Закону України «Про політичні партії в Україні»

Консолідований висновок на законопроект №1029
в частині внесення змін до Закону України
«Про політичні партії в Україні»

Завантажити висновок

Вступ

29 серпня 2019 року Президент України подав на розгляд Верховної Ради України Проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення ефективності інституційного механізму запобігання корупції» (р. №1029) (далі – законопроект № 1029)^[1].

У цілому цей законопроект експертне середовище оцінило позитивно (передусім через те, що його прийняття здатне забезпечити суттєве підвищення ефективності функціонування Національного агентства з питань запобігання корупції), надавши додаткові пропозиції щодо його змісту^[2].

Разом із тим, законопроект № 1029, окрім змін, безпосередньо пов’язаних із забезпеченням ефективності інституційного механізму запобігання корупції, передбачає зміни й до Закону України «Про політичні партії в Україні», якими пропонується:

1) позбавити державного фінансування політичні партії, які на парламентських виборах отримали понад 2% голосів виборців у загальнодержавному виборчому окрузі, однак не здолали прохідного бар’єру 5%, необхідного для отримання права на участь у розподілі депутатських мандатів (зміни до ст. 17-3);

2) вдвічі зменшити щорічний обсяг державного фінансування статутної діяльності партій (зміни до ст. 17-2).

 

Щодо позбавлення позапарламентських партій
права на державне фінансування їхньої статутної діяльності

Стислий виклад результатів аналізу зазначеної пропозиції:

1. У пунктах 3, 4 Керівних принципів щодо фінансування політичних партій, прийнятих Венеціанською Комісією на 46-му пленарному засіданні у Венеції (9–10 березня 2001 року), наголошується на двох аспектах щодо правил визначення кола партій, які повинні отримувати державне фінансування:

1) державне фінансування має бути обов’язково призначеним для кожної партії, представленої в парламенті;

2) з метою забезпечення рівності можливостей для різних політичних сил, державне фінансування партій доречно поширювати й на політичні сили, що репрезентують важливу частину електорату та висувають кандидатів на виборах^[3].

У пункті «8.а.іі.» Рекомендацій ПАРЕ № 1516 (2001) «Про фінансування політичних партій» зазначається, що «політичні партії мають отримувати фінансову допомогу з державного бюджету, аби запобігти їхній залежності від приватних донорів і гарантувати рівність можливостей між політичними партіями. Обсяг державного фінансування, з одного боку, має бути вирахувано пропорційно до рівня підтримки, який мають партії, визначеного на основі об’єктивних критеріїв, таких як кількість отриманих голосів чи депутатських мандатів, і, з іншого боку, допомагати новим партіям виходити на політичну арену та конкурувати на рівних умовах з більш стійкими партіями»^[4].

При цьому у Керівних принципах щодо регулювання діяльності політичних партій ОБСЄ/БДІПЛ і Венеціанської комісії, прийнятих Венеціанською комісією на 84-му пленарному засіданні (Венеція, 15-16 жовтня 2010 р.), звертається увага, що «якщо для отримання державного фінансування встановлено мінімальний бар’єр, то варто зважати на те, що невиправдано високий бар’єр може мати негативний вплив на політичний плюралізм і дрібні політичні партії. Крім того, встановлення нижчого бар’єру для отримання державного фінансування, ніж для отримання місць у парламенту, слугуватиме більшому політичному плюралізму» (п. 185)^[5].

Отже, позбавлення позапарламентських партій права на державне фінансування їхньої статутної діяльності є ігноруванням міжнародних рекомендацій щодо державного фінансування діяльності політичних партій.

2. Із наведених вище та низки інших документів випливає, що ідея надання державного фінансування не лише політичним партіям, які пройшли до парламенту, а й політичним партіям, які отримали значну підтримку на останніх парламентських виборах, ґрунтується на тому, що ці політичні сили, їхні цілі, завдання та переконання були підтримані значною частиною електорату, а значить:

– вони репрезентують значну частину населення держави, відображаючи їхні інтереси та переконання. Політичні партії, які на парламентських виборах 2019 року набрали в загальнодержавному виборчому окрузі від 2% до 5% голосів, підтримало 2,6 мільйона виборців (від 315 тисяч до 586 тисяч голосів за кожну з таких партій). Загалом позапарламентські партії, які наразі претендують на державне фінансування, сукупно набрали 17,65% голосів (у виборах взяло участь 14,7 мільйонів виборців);

– волевиявлення цієї частини населення не повинно залишитися поза увагою держави, яка ставить за мету розвиток плюралістичної демократії. Люди, які віддали свій голос за ці політичні партії, повинні усвідомлювати, що хоч підтримувані ними партії й не пройшли до парламенту, але їхній вибір надав можливість цим політичним партіям надалі функціонувати, зростати та розвиватися;

– ці партії мають отримати реальну можливість у подальшому (зокрема, на наступних парламентських виборах) вийти на політичну арену та конкурувати з більш стійкими та фінансово заможними партіями.

Реалізація на практиці цієї ідеї не лише надає реальні можливості для виходу на політичну арену нових політичних партій, стимулює політичну конкуренцію, створює необхідні передумови для зміни політичних еліт, а й суттєво підвищує інтерес населення до політичного життя в країні.

Саме тому ні вітчизняні, ні зарубіжні експерти у сфері політичного фінансування не ставили під сумнів правильність підходу щодо надання в Україні державного фінансування політичним партіям, які подолали 2% бар’єр, але не пройшли до парламенту. Більше того, останніми роками в Україні все частіше порушували питання про доцільність запровадження «змішаної» системи розподілу щорічного обсягу державного фінансування, яка би дозволила позапарламентським партіям отримувати дещо більший обсяг державного фінансування у порівнянні з пропорційним розподілом цих коштів.

Позбавлення позапарламентських партій права на державне фінансування їхньої статутної діяльності може суттєво ускладнити можливість виходу на політичну арену нових політичних партій, знизити політичну конкуренцію, унеможливити швидку та якісну зміну політичних еліт, знизити інтерес населення до політичного життя в країні, а отже негативно відобразиться на розвитку плюралістичної демократії в Україні в цілому.

3. Оскільки у Пояснювальній записці до законопроекту № 1029 немає обґрунтування необхідності внесення змін до Закону України «Про політичні партії в Україні», то складається таке враження, що їхнє ініціювання скоріше за все пов’язане з низкою інформаційних повідомлень / публікацій, які набули широкого суспільного резонансу після оголошення результатів парламентських виборів^[6]. Не акцентуючи увагу на тому, що більшість цих повідомлень були непрофесійними, нерідко містили викривлені / неправдиві дані (зокрема, щодо обсягів потенційного фінансування) та мали маніпулятивний характер[7], варто відзначити, що навіть у випадку внесення відповідних змін до Закону України «Про політичні партії в Україні» політичні партії, які не пройшли у 2019 році в Парламент, але подолали 2% бар’єр (Радикальна партія Олега Ляшка, Сила і честь, Опозиційний блок, Українська Стратегія Гройсмана, Партія Шарія, Свобода), НЕ можуть бути позбавлені державного фінансування.

Це обумовлено тим, що:

1) для вирішення питання про наявність або відсутність у політичної партії права на отримання державного фінансування статутної діяльності має значення єдиний юридичний факт – рівень підтримки політичної партії на відповідних парламентських виборах (у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі);

2) рівень такої підтримки (у %) підтверджується офіційними результатами виборів народних депутатів України. При цьому юридичне значення має не дата оголошення результатів виборів, а день проведення самих виборів, тобто 21 липня 2019 року;

3) станом на 21 липня 2019 року ч. 1 ст. 17-3 Закону України «Про політичні партії в Україні» встановлювала, що «політична партія має право на отримання державного фінансування її статутної діяльності, якщо на останніх чергових або позачергових виборах народних депутатів України її виборчий список кандидатів у народні депутати України у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі отримав не менше 2 відсотків голосів виборців від загальної кількості голосів виборців, поданих за всі виборчі списки кандидатів у народні депутати України у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі» (ця редакція є чинною й наразі).

З цього випливає, що 21 липня 2019 року право на отримання державного фінансування статної діяльності отримали такі політичні партії:

Партія	Багатомандатний округ
	Голоси	%
1. Слуга народу	6 307 793	43.16
2. Опозиційна платформа — За життя	1 908 111	13.05
3. Батьківщина	1 196 303	8.18
4. Європейська Солідарність	1 184 620	8.10
5. Голос	851 722	5.82
6. Радикальна партія Олега Ляшка	586 384	4.01
7. Сила і честь	558 652	3.82
8. Опозиційний блок	443 195	3.03
9. Українська Стратегія Гройсмана	352 934	2.41
10. Партія Шарія	327 152	2.23
11. Свобода	315 568	2.15

Це право зазначених політичних партій не може бути обмежене чи скасовано, оскільки згідно з ч. 1 ст. 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом’якшують або скасовують відповідальність особи.

Тобто, навіть у разі внесення аналізованим законопроектом змін до ч. 1 ст. 17-3 Закону України «Про політичні партії в Україні» право на державне фінансування втратять не зазначені вище позапарламентські партії, а лише партії, які не потраплять до парламенту за результатами наступних чергових чи позачергових виборів народних депутатів України.

 

Щодо зменшення щорічного обсягу державного фінансування
статутної діяльності політичних партій вдвічі

Стислий виклад результатів аналізу зазначеної пропозиції:

1. Один з основних принципів запровадження державного фінансування політичних партій полягає в тому, що держава має забезпечити обґрунтований баланс між державним і приватним фінансуванням.

Цей баланс полягає в тому, що:

– з одного боку, обсяг державного фінансування має надавати можливість політичним партіям стати фінансово незалежними від окремих фізичних чи юридичних осіб або так званих «промислово-фінансових груп»; посилювати їхній рівень фінансової, організаційної і кадрової спроможності; переорієнтувати діяльність з постійного пошуку джерел фінансування на внутрішньопартійний розвиток, створити умови для чесної та вільної політичної конкуренції, сприяти розвитку нових партій;

– з іншого боку, обсяг державного фінансування не повинен призводити до послаблення зв’язків між партіями та їхніми прихильниками (йдеться про те, що у випадку надмірного фінансування у партій зникне стимул до виконання взятих на себе зобов’язань, пошуку нових прихильників партії тощо).

Зокрема, у пункті «8.а.ііі.» Рекомендацій ПАРЕ № 1516 (2001) «Про фінансування політичних партій» зазначається, що «державне фінансування політичних партій не повинне перевищувати рівня, необхідного для забезпечення фінансової незалежності політичної партії від окремих осіб, адже надмірне державне фінансування партій може призвести до послаблення зв’язків між партіями та їхнім електоратом»^[8].

Таким чином, прийняттю рішення про потребу у збільшенні чи зменшенні щорічного обсягу державного фінансування статутної діяльності партій має передувати глибинний аналіз (дослідження), який (яке) має надати чіткі відповіді на такі запитання:

– чи забезпечує наявний обсяг державного фінансування політичних партій їхню незалежність від окремих фізичних чи юридичних осіб або так званих «промислово-фінансових груп»?

– чи не є наявний обсяг державного фінансування політичних партій надмірним та таким, що суттєво послаблює зв’язки між партіями та їхнім електоратом?

Лише у разі отримання негативної відповіді на одне з цих запитань можна починати здійснювати оцінку рівня виявленої незбалансованості, здійснювати відповідні розрахунки та моделювати потенційні способи забезпечення такого балансу.

Із супровідних документів до аналізованого законопроекту не вбачається, що було проведено будь-яку оцінку потенційного впливу таких законодавчих змін на діяльність політичних партій та стан запобігання політичній корупції. Водночас свого часу у Спільному висновку Венеціанської комісії та БДІПЛ ОБСЄ^[9] було піддано критиці положення законопроекту «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання і протидії політичній корупції», зареєстрованого 19.06.2015 за № 2123а (який врешті-решт і був прийнятий Парламентом) через те, що було незрозуміло, чи здійснювалась подібна оцінка того часу при ухваленні норм щодо засад державного та приватного фінансування політичних партій. Тоді ж було зазначено, що законодавцю слід намагатись досягнути рівноваги між державним і приватним фінансуванням партій для уникнення надмірної залежності від одного з цих джерел. Одна з додаткових рекомендацій тоді полягала у проведенні належної оцінки фінансового, регуляторного та іншого впливу, що його може мати ухвалення відповідного закону.

Отже, пропозиції щодо зменшення щорічного обсягу державного фінансування статутної діяльності політичних партій є необґрунтованими, оскільки не ґрунтуються на результатах будь-якого аналізу (дослідження) цих аспектів реформи (зокрема, оцінки рівня збалансованості державного та приватного фінансування політичних партій в Україні) та їм не передували відповідні розрахунки та процедури моделювання.

 

Загальні міркування щодо ідеї внесення змін
до Закону «Про політичні партії в Україні» законопроектом № 1029

1. Зміни до Закону України «Про політичні партії в Україні» щодо державного фінансування політичних партій, пропоновані законопроектом № 1029, виходять далеко за предмет регулювання аналізованого законопроекту.

2. Вказані зміни до Закону України «Про політичні партії в Україні», пропоновані законопроектом № 1029, не ґрунтуються на реальних потребах реформи політичних фінансів; їхній розробці не передували жодні дослідження чи обговорення, які в цьому випадку є вкрай необхідними.

Водночас протягом останніх 4 років низка фахових організацій ґрунтовно вивчали стан та перспективи реалізації реформи політичних фінансів в Україні (IFES, РЄ, ЦППР, Центр «UA», КВУ, «Ейдос» тощо). За результатами проведених ними досліджень^[10] було виявлено низку проблем законодавчого, організаційного та іншого характеру, які суттєво заважають успішній реалізації цієї реформи^[11].

Саме тому протягом 2018–2019 років активно функціонувала робоча група, створена при Міжнародній фундації виборчих систем в Україні (IFES), яка опікувалася розробкою законопроекту, спрямованого на системне удосконалення законодавства у цій сфері. Наразі цей законопроект вже готовий для відкритого обговорення. Його було розроблено за результатами ґрунтовних досліджень стану, проблем та перспектив реалізації реформи політичних фінансів в Україні та світі, а також з урахуванням рекомендацій, наданих Україні за результатами Третього раунду оцінювання GRECO «Прозорість фінансування партій».

Зокрема, цей законопроект передбачає:

– надання дозволу політичним партіям витрачати кошти державного фінансування на діяльність, пов’язану з їхньою участю у виборах, з одночасним скасуванням права на відшкодування витрат на здійснення передвиборної агітації на виборах народних депутатів України;

– встановлення вичерпного переліку заборон щодо витрачання політичними партіями коштів державного фінансування, а також визначення пріоритетних напрямків використання цих коштів;

– встановлення правових підстав для запровадження електронної системи подання звітності політичних партій про майно, надходження, витрати і зобов’язання фінансового характеру;

– скасування вимоги про обов’язкове проведення зовнішнього незалежного аудиту фінансової звітності політичної партії, яка брала участь лише на місцевих виборах, та більш чітке визначення підстав та умов проведення внутрішньопартійного аудиту;

– зменшення граничних розмірів внесків від фізичних та юридичних осіб, що можуть здійснюватися протягом одного календарного року, та забезпечення прив’язки таких обмежень до рівня доходів таких осіб;

– перегляд переліку осіб, яким заборонено здійснювати внески на підтримку політичних партій, скасування обов’язку подання спеціальної письмової заяви особами, які бажають здійснити грошовий внесок на підтримку політичної партії, а також надання можливості здійснювати такі внески, використовуючи можливості Інтернет-банкінгу;

– закріплення чітких алгоритмів дій посадових осіб політичної партії у випадку отримання внеску, який було здійснено з порушенням встановлених законодавством правил;

– встановлення обов’язку фізичних та юридичних осіб інформувати політичні партії та Національне агентство з питань запобігання корупції про внески, здійснені ними шляхом надання переваг, пільг або інших вигод нематеріального характеру або шляхом фінансування заходів чи діяльності на користь політичної партії;

– більш детальну регламентацію порядку здійснення перевірки звітності політичних партій про майно, надходження, витрати і зобов’язання фінансового характеру та встановлення чітких вимог до висновку, що складається за результатами такої перевірки;

– встановлення правових підстав для запровадження автоматизованої перевірки звітності політичних партій про майно, надходження, витрати і зобов’язання фінансового характеру;

– надання Національному агентству з питань запобігання корупції права замовляти та отримувати платні послуги щодо здійснення моніторингу засобів масової інформації та мережі Інтернет, визначення обсягу фактичних витрат на здійснення політичної реклами, визначення фактичної вартості внесків у вигляді товарів, робіт, послуг тощо;

– запровадження обмеження на участь у виборчому процесі політичних партій, що систематично порушують вимоги законодавства про політичні партії (зокрема, не подають фінансової звітності);

– підвищення ефективності системи юридичної відповідальності за порушення порядку фінансування політичних партій та подання ними фінансової звітності.

3. Варто наголосити й на тому, що однією з цілей ухвалення Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання і протидії політичній корупції» (яким запроваджувалося державне фінансування політичних партій в Україні) зазначалось зміцнення умов для лібералізації візового режиму між Україною та ЄС. Про включення цього законопроекту до переліку «безвізових» зобов’язань України зазначалось і під час розгляду відповідного законопроекту у другому читанні^[12]. З огляду на те, що з 2017 року здійснюється моніторинг дотримання Україною зобов’язань, взятих під час лібералізації візового режиму з ЄС, у межах Механізму призупинення безвізового режиму, невідомо, яку оцінку можуть отримати зазначені зміни від Європейської Комісії.

4. Водночас, варто звернути увагу й на те, що державне фінансування, яке, зокрема, покликане запобігати політичній корупції має супроводжуватися належним наглядом держави за дотриманням партіями правил фінансування та подання фінансової звітності. Ефективною має бути й запроваджена система санкцій. В іншому разі існує ризик, що державне фінансування стане лише своєрідним «бонусом» для корумпованих партій. Пропоноване законопроектом № 1029 «перезавантаження» НАЗК дає шанс реформі політичних фінансів на «друге дихання» і саме тому цей законопроект у цілому підписанти оцінюють позитивно.

 

Ураховуючи все зазначене вище, пропонуємо:

1. Виключити із законопроекту № 1029 всі положення, що стосуються змін до Закону «Про політичні партії в Україні».

2. З метою підвищення ефективності запобігання політичній корупції створити при Комітеті з питань антикорупційної політики відповідну робочу групу, доопрацювати відповідний законопроект та ініціювати його прийняття Парламентом.

Центр політико-правових реформ
Міжнародна фундація виборчих систем в Україні
Центр UA
Рух ЧЕСНО
Комітет виборців України

---