Що вас цікавить?

Прокурорська атестація: на шляху до ЄСПЛ?

29.07.2021
Кримінальна юстиція /
Концепція реформування кримінальної юстиції

ЄСПЛ визнав порушення Україною Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (Конвенція), вказавши, що заявникам було відмовлено у доступі до суду, а також що втручання у їхнє приватне життя не відповідало конвенційним критеріям законності.


Минулого тижня Європейський суд з прав людини (ЄСПЛ) оприлюднив рішення у справі Гуменюк та інші проти України (Gumenyuk and others v. Ukraine, no. 11423/19).

Заявниками були вісім суддів Верховного Суду України (ВСУ), яких держава Україна (за винятком Конституційного Суду [1]) суддями не визнає. Адже заявники нібито «втратили» статус судді на підставі Закону «Про судоустрій і статус суддів» (від 02.06.2016 № 1402-VIII). Саме через цю обставину заявники пішли до ЄСПЛ.

ЄСПЛ визнав порушення Україною Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (Конвенція), вказавши, що заявникам було відмовлено у доступі до суду, а також що втручання у їхнє приватне життя не відповідало конвенційним критеріям законності.

Однак мені йдеться не про суддів. Мені йдеться про те, що це рішення є гарною нагодою, щоб розпочати належну дискусію щодо якості атестації прокурорів зразка 2019–2021 років.

Чому рішення є релевантним для прокурорів?

З одного боку, Венеційська комісія зазначає [2], що природа прокурорської незалежності не є тотожною суддівський. Проте Консультативна рада європейських прокурорів (орган Ради Європи) всіляко вітає підходи [3], які наближають гарантії незалежності прокурорів до рівня гарантій незалежності суддів.

Однією з таких гарантій є безстроковий характер статусу прокурора (повинні призначатися на посаду аж до виходу на пенсію). Як пояснює Венеційська комісія, «призначення на обмежений термін з можливістю повторного призначення несе з собою ризик того, що прокурор прийматиме свої рішення не на підставі закону, а з метою догодити тим, хто буде призначати його повторно» [4].

З огляду на окреслений стандарт, Рада Європи неодноразово повторювала владі України про «загрози для незалежності… прокурорів через порівняно короткий строк дії їхніх повноважень у поєднанні з правом їх перепризначення» [5] та наголошувала, що «звільнення особи з посади [прокурора]… у разі ліквідації чи реорганізації прокуратури, в якій вона працює, видається таким, при якому відсутні будь-які запобіжні заходи проти його використання для підриву гарантій незалежності» [6]. Тому рекомендувала «запровадити можливість оскаржувати рішення про реорганізацію в суді» [7], зокрема «прокурори повинні мати можливість посилатися на загальне трудове законодавство» [8].

Гуменюк та інші наполягали, що вони мають «право» залишатися суддями попри реформу Верховного Суду, й, відповідно, у них має бути можливість ефективно захищати це «право». ЄСПЛ нагадав, що хоча «право» бути службовцем у сфері правосуддя не випливає з Конвенції, воно може випливати з національного законодавства (§ 49; прикметно, що в цьому нагадуванні ЄСПЛ послався й на справу румунської експрокурорки Лаури Ковеші, Kövesi v. Romania, no. 3594/19, § 113). Суд погодився з українськими суддями, що таке «право» справді існує на національному рівні (з огляду на конституційні, законодавчі та міжнародні документи, які визнають за суддями гарантії у формі безстроковості статусу судді).

Без сумніву, аналогічні гарантії (у формі безстроковості статусу) було запроваджено на національному рівні й щодо прокурорів: це було щонайменше здійснено Законом «Про прокуратуру» (від 14.10.2014 № 1697-VII), і — як уже було підкреслено — такі гарантії визнаються ЄСПЛ за прокурорами. Крім того, практичний характер гарантії був посилений тим, що питаннями добору, професійної підготовки, кар’єрного просування та звільнення з лав прокуратури (у випадку реорганізації чи скорочення зокрема) опікувався незалежний постійно діючий орган із широким представництвом — Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів (КДКП). Діяльність цього органу ґрунтувалася на положеннях Конституції щодо судової влади (стаття 131), вже згаданого Закону про прокуратуру, а також документах Комітету міністрів Ради Європи [9] та Венеційської комісії [10]. Отже, у прокурорів, так само як і в суддів, є «право» лишатися прокурорами, й, відповідно, у них має бути можливість ефективно захищати це «право».

Чим саме рішення є релевантним для прокурорів?

На перший погляд, у ситуації з прокурорами «проблема ефективного захисту» (доступ до суду) не постає, адже національні суди безперешкодно розглядають позови прокурорів щодо атестації. Водночас ця проблема може постати в низці конкретних випадків, наприклад: якщо суди відмовлятимуть прокурорам у задоволенні їхніх позовів лише на тій підставі, що позивачі підписали заяву про проходження атестації не того зразка, або що матеріали атестації були знищені, або що органу прокуратури начебто вже не існує. Остання ситуація ще й суперечить практиці КДКП, яка, як правило, надавала можливість прокурорам перейти в інший орган прокуратури у випадках реорганізації чи скорочення посад в органі прокуратури, в якому особа працювала.

Але найважливішою у цьому контексті є позиція ЄСПЛ щодо процедури дострокового «припинення» статусу суддів ВСУ (втручання у приватне життя). Суд відзначив, що уряд України не переконав, що «спосіб, у який заявники були змушені конкурувати, щоб зберегти своє право виконувати свої суддівські обовʼязки, і, зокрема, спосіб організації конкурсу, включаючи вибір членів комісії та відсутність інституційних та процедурних гарантій, можна було б узгодити з загальними конституційними принципами захисту індивідуальних прав та з конкретними гарантіями, що стосуються перебування на посаді судді… включаючи принцип незмінюваності суддів згідно з прецедентною практикою Суду та міжнародними документами та документами Ради Європи, які є ключовим елементом для підтримання незалежності суддів та довіри громадськості до судової влади…» (§ 99).

І тут ми переходимо до атестації прокурорів та атестаційних комісій, які прийшли на заміну КДКП.

У 2017 році у звіті Групи держав проти корупції (GRECO; є органом Ради Європи) щодо України було відзначено «нещодавні позитивні реформи, спрямовані на зміцнення прокурорського самоврядування, автономію прокуратури», а також наголошувалося на ролі КДКП як одного з «гарантів незалежності та автономності прокурорів» [11]. Своєю чергою, вже цього року GRECO зауважило, що «новий закон»[12] про реформу органів прокуратури докорінно змінює ситуацію, що була проаналізована під час оцінювального візиту, взагалі припиняючи діяльність органів прокурорського самоврядування, зокрема КДКП на попередній період до 01 вересня 2021 року, не надаючи чіткого розуміння того, як відновиться їхня робота [13]. Тому GRECO висловило «найкритичніше занепокоєння щодо тимчасового припинення органів самоврядування, оскільки ці органи є запорукою незалежності та автономії прокурорів і мають функціонувати для захисту органів прокуратури від неналежного політичного впливу, як реального, так і потенційного». Адже «заміна діючої системи відбору та карʼєрного просування прокурорів на кадрові комісії, не врегульовуючи на законодавчому рівні їхній склад, функції та процедури, є однозначно незадовільною» [14].

На додаток, як було відзначено на зустрічі Комітету міністрів Ради Європи у червні 2020 року [15], проєкт закону, що уможливив атестацію прокурорів, не був належним чином проаналізований та був прийнятий без попередніх поглиблених консультацій з національними зацікавленими сторонами та без залучення міжнародної експертизи. Також на зустрічі було окремо наголошено, що повноваження, а тим паче дискреційні, у питаннях добору, професійної підготовки, кар’єрного просування та звільнення з лав прокуратури не мали б перебувати «в руках» Генерального прокурора. Й нині Рада Європи наполягає на відновлені за стандартами Ради процедур та органів, відповідальних за добір прокурорів, їхню професійну підготовку, кар’єрне просування та звільнення з лав прокуратури [16].

Хтось може заперечити тезу, що атестація перебувала «в руках» Генпрокурора — й суто технічно матиме рацію. Щоправда, це буде надміру спрощений підхід. Адже навіть нормативно атестаційним комісіям повноваження делегувалися Генеральним прокурором, який сформував комісії «на власний розсуд» [17]. У будь-якому разі, тут найбільше важить те, чи відповідали такі комісії критеріям, які висуваються до органів, що мають відповідну владу над прокурорами[18]: чи були вони незалежними? Чи були вони безсторонніми? Чи керувалися вони однаковими й наперед відомими критеріями? І, вочевидь, саме за цей аспект може взятися ЄСПЛ.

Замість висновків

«Конвенція не стоїть на заваді прийняття державами легітимних та необхідних рішень щодо реформування судової влади. Суд усвідомлює складні передумови та контекст оскаржуваної реформи в Україні й не вважає, що [саме] він має проголосити її цілі чи необхідність або визначити, чи відповідало це українському конституційному праву… Вжиття надзвичайних заходів для викорінення корупції та некомпетентності судової влади можуть бути цілком виправданими та необхідними. Однак Суд повинен перевірити, як вплинув на конвенційні права заявників спосіб, у який реформа була фактично здійснена» (Gumenyuk and others v. Ukraine, no. 11423/19, § 43).

Володимир Петраковський спеціально для JustTalk

  1. Рішення Конституційного Cуду України від 18.02.2020 № 2-р/2020, пункти 12 та 13.
  2. Report on European Standards as regards the Independence of the Judicial System: Part II — the Prosecution Service — Adopted by the Venice Commission — at its 85th plenary session (Venice, 17–18 December 2010), para. 86.
  3. Opinion No. 9 (2014) of the Consultative Council of European Prosecutors to the Committee of Ministers of the Council of Europe on European norms and principles concerning prosecutors, Explanatory Note, para. 33; Opinion 13(2018) of the Consultative Council of European Prosecutors «Independence, accountability and ethics of prosecutors», para. 14.
  4. Див. примітку 1, para. 50.
  5. Висновок № 735/2013 щодо проєкту Закону України «Про прокуратуру», ухвалений Венеційською комісією на її 96-му Пленарному засіданні (Венеція, 11–12 жовтня 2013), CDL-AD(2013)025*, пункт 30.
  6. Там само, пункт 149.
  7. Там само, пункт 149.
  8. Коментарі Генерального директорату з прав людини і верховенства права (Директорату з прав людини) Ради Європи щодо Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року, DGI (2014) 30, пункт 131.
  9. Recommendation Rec(2000)19, adopted by the Committee of Ministers of the Council of Europe on 6 October 2000 at the 724th meeting of the Ministers’ Deputies, para. 5.
  10. Див. примітку 1, para. 64–68.
  11. Звіт GRECO за результатами четвертого раунду оцінювання на тему: «Запобігання корупції серед народних депутатів, суддів та прокурорів», пункти 215 та 216.
  12. Мається на увазі Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (від 19.09.2019 № 113-IX).
  13. Звіт-оцінка GRECO щодо виконання Україною рекомендацій за результатами четвертого раунду оцінювання на тему: «Запобігання корупції серед народних депутатів, суддів та прокурорів», пункт 133.
  14. Там само, пункт 134.
  15. CM/Del/Dec(2020)1377/H46-43, 1377th meeting, 4 June 2020 (DH) (written procedure), H46-43 Lutsenko (Application No. 6492/11) and Tymoshenko (Application No. 49872/11) v. Ukraine.
  16. CM/Del/Dec(2021)1406/H46-37, 1406th meeting, 7–9 June 2021 (DH), H46-37 Lutsenko (Application No. 6492/11) and Tymoshenko (Application No. 49872/11) v. Ukraine.
  17. Порядок роботи кадрових комісій, затверджений наказом Генерального прокурора від 17.10.2019 № 233, пункти 4 та 19.
  18. Jeremy McBride, European Standards concerning the imposition of Disciplinary Liability on Prosecutors, para. 66–71.


Вам може бути цікаво