Що вас цікавить?

Висновок ЦППР щодо питань, порушених у конституційному поданні щодо Закону України «Про Державне бюро розслідувань»

29.10.2020
Запобігання корупції /
Стратегія, законодавство і коментарі

І. Підстава для підготовки висновку

Підставою для підготовки цього висновку є Ухвала Великої палати Конституційного Суду України від 8 вересня 2020 року №41-у/2020, згідно з пунктом 2 резолютивної частини якої Велика палата Конституційного Суду України залучила мене до участі у розгляді цієї справи. Вказана Ухвала надійшла за моєю робочою адресою із супровідним листом за №001-009-16/3712 від 16 вересня 2020 р.

ІІ. Оцінка питань, порушених у конституційному поданні

Позиція суб’єкта права на конституційне подання:
Окремі положення Закону України «Про Державне бюро розслідувань», а саме:

стаття 1 (в частині визначення Державного бюро розслідувань» (далі – ДБР) державним правоохоронним органом),

абзац другий частини першої статті 9 (щодо визначення Президентом України організаційної структури ДБР),

частина 1 статті 11 (щодо надання повноважень Президенту України призначати на посаду та звільняти з посади Директора ДБР),

пункт 1 частини 3 статті 11 (щодо визначення Президентом України трьох осіб зі складу конкурсної комісії),

частина 2 статті 28 (щодо затвердження Президентом України Положення про Раду громадського контролю за порядок її формування), – не відповідають положенням статей 6, 8, 19, 106, 113, 116 Конституції України та є неконституційними.

Позиція залученого учасника конституційного провадження:

1. Конституція України покладає здійснення внутрішньої політики держави, а також заходів із забезпечення громадського порядку та боротьби зі злочинністю на Кабінет Міністрів України (пункти 1, 7 статті 116). Тобто саме Кабінет Міністрів України відповідальний за діяльність органів правопорядку. Водночас лише законами, тобто Верховною Радою України, визначаються організація і діяльність органів досудового розслідування, основи організації та забезпечення громадського порядку (пункти 14, 17 статті 92). При цьому, на відміну від Кабінету Міністрів та Верховної Ради України, Президент України у сфері боротьби зі злочинністю наділений вкрай лімітованим обсягом повноважень: він призначає на посаду та звільняє з посади за згодою Парламенту Генерального прокурора; присвоює вищі спеціальні звання і класні чини (пункти 11, 24 статті 106 Конституції України).

2. Відповідно до Закону України «Про Державне бюро розслідувань» від 12.11.2015 р. створювався новий центральний орган виконавчої влади, який здійснює правоохоронну діяльність з метою запобігання, виявлення, припинення, розкриття та розслідування злочинів, вчинених службовими особами, які займають особливо відповідальне становище, особами, посади яких віднесено до першої – третьої категорій посад державної служби, суддями та працівниками правоохоронних органів, військових та інших злочинів.

Директор ДБР мав призначатися на посаду Президентом України за поданням Прем’єр-міністра України відповідно до подання незалежної конкурсної комісії строком на п’ять років. Повноваження Директора ДБР припинялися достроково лише на підставах, визначених цим законом.

29.02.2016 р. Кабінет Міністрів України своєю постановою №127 безпосередньо утворив ДБР як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, а також вніс відповідні зміни до схеми спрямування і координації діяльності центральних органів виконавчої влади Кабінетом Міністрів України через відповідних членів Кабінету Міністрів України. 22.11.2017 р. Президент України призначив першого директора ДБР.

3. Нагадаю, що проєкт Закону України «Про Державне бюро розслідувань» (доопрацьований), зареєстрований 10 квітня 2014 року у Верховній Раді України за №3042[1], який був розроблений експертами Центру політико-правових реформ та ініційований народними депутатами України А.А. Кожем’якіним, М.П. Паламарчуком і Г.А. Васильєвим, не містив положень щодо призначення та звільнення Директора ДБР Президентом України, визначення ним організаційної структури ДБР, визначення ним трьох осіб зі складу конкурсної комісії, затвердження ним Положення про Раду громадського контролю і порядок її формування. Відповідно до цього проєкту Закону Президент України міг лише здійснювати контроль за діяльністю ДБР – безпосередньо або через очолювану ним Раду національної безпеки і оборони України.

4. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Проте, Конституція України передбачає неоднаковий підхід до регулювання повноважень Верховної Ради України, Президента та Уряду:

Частина 2 статті 85 Верховна Рада України здійснює також інші повноваження, які відповідно до Конституції України віднесені до її відання.
Пункт 31 частини 1 статті 106 Президент України: … здійснює інші повноваження, визначені Конституцією України.
Пункт 10 частини 1 статті 116 Кабінет Міністрів України: …здійснює інші повноваження, визначені Конституцією та законами України.

5. Отже, спочатку ДБР було утворене Кабінетом Міністрів України як центральний орган виконавчої влади. Але Законом від 03.12.2019 року Верховна Рада України внесла зміни до Закону України «Про Державне бюро розслідувань» та змінила його правовий статус. Зокрема, положення, що ДБР є центральним органом виконавчої влади, що здійснює правоохоронну діяльність, замінено на двозначне формулювання «державний правоохоронний орган». Крім того, ці зміни передбачали ще додаткову підставу для звільнення Директора ДБР Президентом України – визнання його роботи незадовільною Парламентом за результатами розгляду звіту про результати діяльності цього органу за календарний рік. Ця нова підстава звільнення Директора ДБР дозволила звільняти його з політичних мотивів.

Хоча ні Конституція України, ні законодавство не передбачають наявність яких-небудь державних правоохоронних органів поза межами виконавчої влади, певний час в Україні існували два таких органи з неконституційним правовим статусом – ДБР і НАБУ.

Термін «державний правоохоронний орган» було вжито в змінах до Закону України «Про Державне бюро розслідувань» саме для того, щоби відмежувати ДБР від центральних органів виконавчої влади, надати йому невластивого цьому органу особливого статусу та вивести його з-під прямого підпорядкування Кабінету Міністрів України. Проте, такий підхід суперечить визначеному у статті 6 Конституції України принципу поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову: створюється ситуація, за якої ДБР нібито не входить до жодної з цих гілок влади, а існує при Президенті України.

6. На сьогодні, зважаючи на:

– Рішення Конституційного Суду України від 13.06.2019 р. №5-р/2019 у справі щодо Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг,

– Висновок Конституційного Суду України від 16.12.2019 р. №7-в/2019 у справі щодо законопроекту №1014 про внесення змін до Конституції України, а особливо –

– Рішення Конституційного Суду України від 16.09.2020 р. №11-р/2020 у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень Закону України «Про Національне антикорупційне бюро України»,

з урахуванням ґрунтовної мотиваційної частини цих актів,–

можна бути цілком упевненим у неконституційності положень Закону України «Про Державне бюро розслідувань», згідно з якими: ДБР є державним правоохоронним органом, Президент України визначає організаційну структуру ДБР, призначає на посаду та звільняє з посади Директора ДБР, визначає трьох осіб зі складу конкурсної комісії, затверджує Положення про Раду громадського контролю та порядок її формування.

ІІІ. Висновок

Підпорядкування ДБР Президенту України з додаванням дискреційних повноважень із призначення та звільнення Директора ДБР створює загрозу незалежності цього органу, призводить до не передбаченої Конституцією України концентрації влади у Президента України, його конкуренції з органами виконавчої влади, відволікає Президента України від виконання його визначальних повноважень, передбачених статтею 102 Конституції України, – бути главою держави, виступати від її імені, бути гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Цим нівелюються гарантії прав і свобод людини і громадянина, виникає невизначеність та нестабільність в організації діяльності органів правопорядку, порушуються гарантії їх незалежності.

ДБР має отримати статус центрального органу виконавчої влади, а також увійти до системи органів виконавчої влади, очолюваної Кабінетом Міністрів України, скасовані неконституційні повноваження Президента України щодо призначення та звільнення Директора ДБР, визначення ним організаційної структури ДБР, визначення ним трьох осіб зі складу конкурсної комісії, а також затвердження Положення про Раду громадського контролю і порядок її формування.

Таким чином, положення статті 1 (в частині визначення Державного бюро розслідувань» державним правоохоронним органом), абзацу другого частини першої статті 9 (щодо визначення Президентом України організаційної структури ДБР), частини 1 статті 11 (щодо надання повноважень Президенту України призначати на посаду та звільняти з посади Директора ДБР) та пункту 1 частини 3 статті 11 (щодо визначення Президентом України трьох осіб зі складу конкурсної комісії), а також частини 2 статті 28 (щодо затвердження Президентом України Положення про Раду громадського контролю та порядок її формування) Закону України «Про Державне бюро розслідувань» є такими, що не відповідають Конституції України (неконституційними).