Висновок щодо об’єктивної неможливості виконання Рішення Конституційного Суду України
Висновок щодо об’єктивної неможливості виконання Рішення Конституційного Суду України №13-р/2020 від 27 жовтня 2020 року
1. Згідно з Рішенням Конституційного Суду України (далі – КСУ) №13-р/2020 від 27 жовтня 2020 року визнані такими, що не відповідають Конституції України (неконституційними) окремі положення Закону України «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 року №1700–VII зі змінами, а саме:
– пункти 6, 8 частини першої статті 11 (передбачають повноваження Національного агентства з питань запобігання корупції (далі – НАЗК), зокрема щодо здійснення моніторингу та контролю за виконанням актів законодавства з питань етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, здійснення контролю та перевірки декларацій суб’єктів декларування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя суб’єктів декларування);
– пункти 1, 2, 6–101, 12, 121 частини першої, частини друга – п’ята статті 12 (передбачають права НАЗК);
– частина друга статті 13 (передбачає права Уповноважених осіб НАЗК);
– частина друга статті 131 (передбачає основні завдання уповноважених підрозділів (уповноваженої особи) з питань запобігання та виявлення корупції, які утворюються (визначаються) в органах державної влади та ін.);
– стаття 35 (визначає особливості врегулювання конфлікту інтересів);
– абзаци другий, третій частини першої статті 47 (щодо відкритого цілодобового доступу до Єдиного державного реєстру декларацій, який забезпечує НАЗК);
– статті 48–51 (передбачають контроль та перевірку декларацій, встановлення своєчасності подання декларацій, повну перевірку декларацій, моніторинг способу життя суб’єктів декларування);
– частини друга, третя статті 52 (передбачають обов’язок повідомлення про суттєві зміни у майновому стані, а також визначення НАЗК порядку інформування про відкриття валютного рахунка в установі банку-нерезидента і про суттєві зміни у майновому стані);
– стаття 65 (у ній йдеться про види відповідальності за корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення).
Зазначені норми втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
2. Відповідно до статті 152 Конституції України «закони за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України».
Рішенням КСУ Закон України «Про запобігання корупції» визнаний неконституційним не повністю, а лише у певній частині. Отже, необхідно встановити, в якій саме частини цей Закон визнаний неконституційним.
3. У пункті 8 мотивувальної частини свого Рішення Конституційний Суд України зазначає, зокрема: «Реалізація принципу незалежності судової гілки влади, а отже, і суддів, полягає насамперед у відособленості її від інших гілок державної влади, а це означає формування самостійної, автономної й самоуправлінської судової системи поза структурами законодавчої та виконавчої гілок влади.
Однак, як показує практика, законодавець може нехтувати основними конституційними принципами поділу державної влади в частині незалежності судової гілки влади, наділяє законами органи та посадових осіб, які не належать до судової влади, значним обсягом повноважень щодо організації та діяльності судів, визначення судоустрою і статусу суддів тощо поза встановленою Конституцією України їх компетенцією. Таким чином, створюються передумови для неправомірного впливу на суд, втручання у діяльність органів судової влади, порушення принципів незалежності й самостійності суддів».
У пункті 13 мотивувальної частини Рішення Конституційний Суд України констатує: «Національне агентство з питань запобігання корупції як орган виконавчої влади здійснює контроль над конституційно закріпленими інституціями, якими є суди та Конституційний Суд України.
Оскільки судова влада є незалежною, а незалежність і недоторканність суддів системи судоустрою та суддів Конституційного Суду України гарантується Конституцією України, виконавча гілка влади відокремлена від судової гілки влади.
Враховуючи це, Конституційний Суд України доходить висновку про неконституційність окремих положень Закону №1700, що стосуються повноважень Національного агентства з питань запобігання корупції в частині контрольних функцій (контролю) виконавчої влади над судовою гілкою влади, а саме: повноважень та прав Національного агентства з питань запобігання корупції, уповноважених осіб та уповноважених підрозділів з питань запобігання та виявлення корупції, особливостей врегулювання конфлікту інтересів, що виник у діяльності окремих категорій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, обліку та оприлюднення декларацій, контролю та перевірки декларацій, встановлення своєчасності подання декларацій, повної перевірки декларацій, моніторингу способу життя суб’єктів декларування, додаткових заходів здійснення фінансового контролю, відповідальності за корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення».
У пункті 16 мотивувальної частини Рішення також зазначено: «Конституційний Суд України… врахувавши принцип незалежності судової влади й Конституційного Суду України, дійшов висновку, що пункти 6, 8 частини першої статті 11, пункти 1, 2, 6–101, 12, 121 частини першої, частини друга – п’ята статті 12, частина друга статті 13, частина друга статті 131, стаття 35, абзаци другий, третій частини першої статті 47, статті 48–51, частини друга, третя статті 52, стаття 65 Закону №1700 суперечать статті 6, частинам першій, другій статті 126, частинам першій, другій статті 149 Конституції України».
4. Отже, КСУ визначив, що перелічені вище положення Закону України «Про запобігання корупції» суперечать лише тим статтям Конституції України, які проголошують здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, здійснення органами законодавчої, виконавчої та судової влади своїх повноважень у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України, а також те, що незалежність і недоторканність судді та судді Конституційного Суду України гарантуються Конституцією і законами України, а вплив на них у будь-який спосіб забороняється. Врешті ж всі згадані положення Закону є конституційними.
Тобто, на думку КСУ, Закон України «Про запобігання корупції» потребує змін щодо:
– повноважень та прав НАЗК в частині контрольних функцій (контролю) виконавчої влади над судовою гілкою влади;
– уповноважених осіб та уповноважених підрозділів з питань запобігання та виявлення корупції в судовій владі;
– особливостей врегулювання конфлікту інтересів, що виник у діяльності суддів та службових осіб судової гілки влади;
– обліку та оприлюднення декларацій, контролю та перевірки декларацій, встановлення своєчасності подання декларацій, повної перевірки декларацій, моніторингу способу життя суб’єктів декларування – суддів та службових осіб судової гілки влади;
– додаткових заходів здійснення фінансового контролю – стосовно суддів та службових осіб судової гілки влади;
– особливостей відповідальності за корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення – стосовно суддів та службових осіб судової гілки влади.
5. Проте, такі зміни не можуть бути здійснені, оскільки це суперечило б Конституції та міжнародним зобов’язанням України, а також з тієї причини, що особливості дії антикорупційних законів щодо суддів та інших службових осіб органів судової влади вже відображені у чинних законах.
6. Відповідно до Конституції України (ст. 85) Верховна Рада України здійснює контроль (у тому числі, очевидно, і щодо органів судової влади) за виконанням Державного бюджету України, а також використанням одержаних Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, інші види парламентського контролю, передбачені Конституцією і законами України. Контроль від імені Верховної Ради України за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням здійснює Рахункова палата (ст. 98).
Парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина (у тому числі в діяльності органів судової влади) здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини (ст. 101).
7. Відповідно до пункту 9 Перехідних положень Конституції України в редакції від 28 червня 1996 року, прокуратура виконувала функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів лише до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів.
Змінами, внесеними згідно із Законом від 2 червня 2016 року, було констатовано, що всі необхідні закони, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, вже введені в дію.
Наразі згідно із Законом «Про центральні органи виконавчої влади» одним із основних завдань центральних органів виконавчої влади є здійснення державного нагляду (контролю). Такий нагляд (контроль) в межах своїх повноважень здійснюють інспекції та інші державні органи – Адміністрація Держприкордонслужби, Адміністрація Держспецзв’язку, Служба безпеки України (в частині збереження державної таємниці), Національна поліція України, Державна міграційна служба України, Державна митна служба України, Державна податкова служба України, Державна служба фінансового моніторингу України, Державна екологічна інспекція України, органи державної санітарно-епідеміологічної служби, нагляду та контролю за додержанням законодавства про пожежну і техногенну безпеку, з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, державної виконавчої служби, військові комісаріати та багато інших.
Виведення суддів, на відміну від інших громадян, з-під контролю усіх цих органів суперечило б положенням статей 8, 21, 24 і 68 Конституції України, згідно з якими в Україні визнається і діє принцип верховенства права, усі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах, громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом, а кожен зобов’язаний неухильно додержуватися Конституції та законів України. Адже презюмується, що під час здійснення цих видів контролю зазначені державні органи не втручаються в діяльність зі здійснення правосуддя, а діють на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, в інтересах суспільства, держави і кожного громадянина України. І НАЗК як один із органів контролю, діяльність якого до того ж передбачена міжнародними договорами України, у цьому сенсі нічим не відрізняється від інших згаданих державних органів.
Тому створення окремих інституцій спеціально для здійснення відповідних видів контролю стосовно суддів та інших службових осіб судової влади суперечило б Конституції України та її міжнародним зобов’язанням.
8. Конвенція Організації Об’єднаних Націй проти корупції у ст. 2 «Терміни» визначає, що «державна посадова особа» означає будь-яку особу, яка обіймає посаду в законодавчому, виконавчому, адміністративному або судовому органі Держави-учасниці.
Відповідно, на суддів, як і на інших посадових осіб органів судової влади, поширюються усі заходи, передбачені статтями 7, 8, 19, 20, 30, 52 та ін. цієї Конвенції. Йдеться, зокрема, про:
– створення систем приймання на роботу, набору, проходження служби, просування по службі та виходу у відставку, які ґрунтуються на принципах ефективності і прозорості й на таких об’єктивних критеріях, як бездоганність роботи, справедливість і здібності, включають належні процедури підбору й підготовки кадрів для заняття державних посад, які вважаються особливо вразливими з точки зору корупції, і ротації, у належних випадках, таких кадрів на таких посадах тощо;
– Кодекси поведінки державних посадових осіб і те, що кожна Держава-учасниця заохочує, inter alia, непідкупність, чесність і відповідальність своїх державних посадових осіб, запроваджує заходи і системи, які сприяють тому, щоб державні посадові особи повідомляли відповідним органам про корупційні діяння, про які їм стало відомо під час виконання ними своїх функцій,
– запровадження заходів і систем, які зобов’язують державних посадових осіб надавати відповідним органам декларації, inter alia, про позаслужбову діяльність, заняття, інвестиції, активи та про суттєві дарунки або прибутки, у зв’язку з якими може виникнути конфлікт інтересів стосовно їхніх функцій як державних посадових осіб;
– вжиття дисциплінарних або інших заходів стосовно державних посадових осіб, які порушують кодекси або стандарти поведінки;
– визнання злочином умисного зловживання службовими повноваженнями або службовим становищем, тобто здійснення будь-якої дії чи утримання від здійснення дій, що є порушенням законодавства, державною посадовою особою під час виконання своїх функцій з метою одержання будь-якої неправомірної вигоди для самої себе чи іншої фізичної або юридичної особи
– визнання злочином умисного незаконного збагачення державної посадової особи;
– забезпечення належної збалансованості між будь-якими імунітетами або привілеями, наданими державним посадовим особам у зв’язку з виконанням ними своїх функцій;
– встановлення процедур, за допомогою яких державна посадова особа, обвинувачена у вчиненні злочину, визначеного цією Конвенцією, може бути у відповідних випадках усунута з посади, тимчасово відсторонена від виконання службових обов’язків або переведена на іншу посаду;
– створення, відповідно до свого внутрішнього права, ефективних систем, які передбачають розкриття фінансової інформації щодо відповідних державних посадових осіб, і встановлює відповідні санкції за недотримання цих вимог
– вжиття заходів, щоб встановити для відповідних державних посадових осіб, які отримують вигоду або мають право підпису, або інше повноваження щодо будь-якого фінансового рахунка в будь-якій іноземній країні, вимогу повідомляти про це відповідним органам і вести належний облік щодо рахунків. Такі заходи також передбачають застосування відповідних санкцій за невиконання цих вимог.
Щодо суддів та прокурорів у ст. 11 Конвенції передбачена лише одна особливість – вони мають бути зразком доброчесності. Ураховуючи незалежність судової влади та її вирішальну роль в боротьбі з корупцією кожна Держава-учасниця, без шкоди для незалежності судових органів, вживає заходів стосовно зміцнення чесності й непідкупності представників судової влади та запобігання будь-якій можливості для корупції серед них. Такі заходи можуть уключати правила, що стосуються поведінки представників судової влади. Аналогічні заходи можуть запроваджуватись і застосовуватись в органах прокуратури в тих Державах-учасницях, в яких вони не входять до складу системи органів судової влади, але користуються такою самою незалежністю, як і судові органи.
Так само і згідно з Кримінальною конвенцією про боротьбу з корупцією (ст. 1), для цілей якої вираз «посадова особа» тлумачиться за змістом визначення «державного службовця», «публічної посадової особи», «мера», «міністра» чи «судді» у національному законодавстві та у кримінальному праві держави, де відповідна особа виконує такі функції; термін «суддя» включає прокурорів і осіб, які обіймають посаду судді. Будь-яких винятків щодо відповідальності за діяння, передбачені Конвенцією, щодо суддів та прокурорів не існує.
9. Загальновідомо, у тому числі з багатьох рішень і висновків КСУ, що складовою верховенства права є принцип юридичної визначеності. Венеційська комісія у своїй Доповіді «Верховенство права» зазначила: «Юридична визначеність вимагає, щоб юридичні норми були чіткими і точними та спрямованими на забезпечення того, щоб ситуації та правовідносини залишались передбачуваними» (п. 46), а також: «Існування суперечливих рішень, що їх виніс верховний чи конституційний суд, у будь-якому разі є несумісним із принципом юридичної визначеності. Тому вимагається, щоб суди, особливо вищих інстанцій, запроваджували механізми, що надають можливість уникати суперечливості та забезпечувати узгодженість їхньої судової практики» (п. 50).
10. Виходячи із вищезазначеного, теоретично можна говорити лише про те, що певні особливості можуть бути визначені Законом «Про запобігання корупції» чи іншими законами щодо:
а) діяльності уповноважених осіб та уповноважених підрозділів з питань запобігання та виявлення корупції в судовій владі – секретаріатах Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, апаратах та територіальних органах органів судової влади, юрисдикція яких поширюється на всю територію України (Верховний Суд, Конституційний Суд України, вищі спеціалізовані суди).
Можливо (хоча точну волю КСУ у цьому випадку з’ясувати неможливо), КСУ хотів би, щоб такі уповноважені особи та уповноважені підрозділи не інформували НАЗК про виявлення конфлікту інтересів та заходи, вжиті для його врегулювання, не повідомляли НАЗК про випадки неподання чи несвоєчасного подання декларацій суддями та службовими особами судової влади, не інформували НАЗК та інших спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції про факти порушення законодавства у сфері запобігання і протидії корупції. Проте, такий підхід суперечить, як вже зазначалось вище, положенням статей 8, 21, 24 і 68 Конституції України та міжнародним договорам України;
б) обліку та оприлюднення декларацій, контролю та перевірки декларацій, встановлення своєчасності подання декларацій, повної перевірки декларацій, моніторингу способу життя суб’єктів декларування – суддів та службових осіб судової гілки влади.
Такий підхід також суперечить положенням статей 8, 21, 24 і 68 Конституції України та міжнародним договорам України;
в) особливостей врегулювання конфлікту інтересів, що виник у діяльності суддів та службових осіб судової гілки влади.
Проте, такі особливості вже враховані чинним законодавством України. Так, згідно зі ст. 35 Закону «Про запобігання корупції», правила врегулювання конфлікту інтересів в діяльності суддів, суддів Конституційного Суду України ретельно визначаються законами, які регулюють статус відповідних осіб та засади організації відповідних органів. Такими законами є закони «Про судоустрій і статус суддів» (статті 60, 75, 87, 95-1, 100, 106, 133), «Про Вищу раду правосуддя» (статті 20, 28-1), «Про Вищий антикорупційний суд» (статті 9, 11), «Про Конституційний Суд України» (ст. 60);
г) особливостей відповідальності за корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення – стосовно суддів та службових осіб судової гілки влади.
В цій частині законодавство України вже передбачає низку особливостей щодо суддів. Так, на відміну від звичайного відсторонення від посади ст. 155-1 КПК України передбачає тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя, а повідомлення про підозру судді, судді Конституційного Суду України, присяжному на час виконання ним обов’язків у суді, Голові, заступнику Голови, члену Вищої ради правосуддя, Голові, заступнику Голови, члену Вищої кваліфікаційної комісії суддів України може бути здійснене лише Генеральним прокурором або його заступником (ст. 481 КПК України). Особливості дисциплінарної відповідальності суддів та суддів Конституційного Суду України, їх звільнення з посади за вчинення корупційних та пов’язаних з корупцією правопорушень також визначені спеціальними законами – «Про судоустрій і статус суддів», «Про Вищу раду правосуддя», «Про Конституційний Суд України».
Виключення суддів та суддів КСУ з-під дії статей Кримінального кодексу України, які передбачають рівну відповідальність для рівних, тобто для всіх службових осіб (державних посадових осіб), знову ж суперечить положенням статей 8, 21, 24 і 68 Конституції України та згаданим міжнародним договорам України.
11. КСУ, порушуючи вимоги ч. 2 ст. 19 Конституції України, діяв поза межами своїх повноважень, передбачених Конституцією, Законом «Про Конституційний Суд України» та іншими законами України, та всупереч обов’язковому у його діяльності принципу обґрунтованості (ч. 2 ст. 147 Конституції України), без будь-якої аргументації таких своїх дій, що в сукупності створило сумнів у його незалежності, прийняв рішення щодо цілої низки питань, які не ставив перед ним суб’єкт права на конституційне подання.
Зокрема, суб’єкт права на конституційне подання не ставив перед КСУ питання про неконституційність пунктів 6, 8 частини першої статті 11, пунктів 1, 6–101, 12, 121 частини першої, частин другої – п’ятої статті 12, частини другої статті 13, частини другої статті 131, статті 35, статей 48–51, частини другої, третьої статті 52, статті 65 Закону України «Про запобігання корупції».
Питаннями же, які були поставлені перед КСУ у конституційному поданні і яких він торкнувся у своєму Рішенні, були питання лише щодо положень пункту 2 частини першої статті 12 і абзаців другого та третього частини першої статті 47 Закону «Про запобігання корупції», але КСУ так і не надав відповіді щодо їх відповідності чи невідповідності частині другій статті 3, статті 21, частинам першій, другій статті 32, частині першій статті 64 та частині першій статті 68 Конституції України, як цього просив суб’єкт права на конституційне подання.
12. Зазначене Рішення було прийняте КСУ без належного дослідження раніше витребуваних самим Судом та наданих йому учасниками провадження висновків та інших документів, без заслуховування залучених судом (відповідно до винесених ним раніше спеціальних ухвал) спеціалістів та інших учасників провадження. Цим КСУ порушив вимоги ст. 69 Закону «Про Конституційний Суд України», згідно з якою Велика палата під час підготовки справи до розгляду та конституційного провадження у справі для забезпечення повноти розгляду справи може: витребувати копії документів, матеріалів, а також відомості, що стосуються справи; призначати експертизу та залучати спеціалістів до участі в конституційному провадженні; викликати на засідання, пленарні засідання посадових осіб, експертів, спеціалістів, свідків, представників суб’єктів звернень, громадян, участь яких необхідна для забезпечення об’єктивного і повного розгляду справи, а також всупереч положенням ст. 72 Закону не забезпечив право учасників конституційного провадження знайомитися із поясненнями інших його учасників.
В Рішенні Суду відсутні будь-які аргументи, якими би були достатньо потверджені його висновки щодо неконституційності кожного зі згаданих вище положень Закону «Про запобігання корупції», а тези щодо їх неконституційності гамузом і лише з посиланням на принцип незалежності судової влади й Конституційного Суду України є вкрай непереконливими.
13. Теза КСУ про те, що законодавець нібито наділяє органи та посадових осіб, які не належать до судової влади, значним обсягом повноважень щодо організації та діяльності судів, спростовується простим переліком положень Конституції України, відповідно до яких:
– виключно законами України визначаються судоустрій, судочинство, статус суддів, засади судової експертизи, порядок виконання судових рішень (ст. 92);
– судоустрій в Україні визначається законом, суд утворюється, реорганізовується і ліквідовується законом, відповідно до закону можуть діяти вищі спеціалізовані суди (ст. 125);
– незалежність і недоторканність судді гарантуються Конституцією і законами України (ст. 126);
– у визначених законом випадках правосуддя здійснюється за участю присяжних, законом можуть бути передбачені додаткові вимоги для призначення на посаду судді, для суддів спеціалізованих судів відповідно до закону можуть бути встановлені інші вимоги щодо освіти та стажу професійної діяльності (ст. 127);
– призначення на посаду судді здійснюється в порядку, встановленому законом, призначення на посаду судді здійснюється за конкурсом, крім випадків, визначених законом, Голову Верховного Суду обирає на посаду та звільняє з посади Пленум Верховного Суду в порядку, встановленому законом (ст. 128);
– законом можуть бути визначені також інші засади судочинства (ст. 129);
– держава забезпечує виконання судового рішення у визначеному законом порядку (ст. 129-1);
– розмір винагороди судді встановлюється законом про судоустрій (ст. 130);
– відповідно до закону діє суддівське самоврядування (ст. 130-1);
– Вища рада правосуддя здійснює повноваження, визначені цією Конституцією та законами України, порядок обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя визначається законом, законом можуть бути передбачені додаткові вимоги до члена Вищої ради правосуддя, відповідно до закону в системі правосуддя утворюються органи та установи для забезпечення добору суддів, прокурорів, їх професійної підготовки, оцінювання, розгляду справ щодо їх дисциплінарної відповідальності, фінансового та організаційного забезпечення судів (ст. 131);
– порядок організації та діяльності Конституційного Суду України, статус суддів Суду, підстави і порядок звернення до Суду, процедура розгляду ним справ і виконання рішень Суду визначаються Конституцією України та законом (ст. 153).
Висновки
1) Рішення Конституційного Суду України №13-р/2020 в тій частині, в якій воно, всупереч вимогам ст. 147 Конституції України, не є обґрунтованим, є свавільним, суперечить принципу юридичної визначеності, тобто верховенству права. Це Рішення з об’єктивних причин, визначених вище, не може бути обов’язковим, оскільки воно є суперечливим і з нього реально не можна зрозуміти, які саме дії повинна вчинити Верховна Рада України для його виконання;
2) міжнародні договори України без будь-яких винятків вимагають вживати заходів стосовно зміцнення чесності і непідкупності представників судової влади та запобігання будь-якій можливості для корупції серед них. Таких винятків не передбачено і Конституцією України. Занепокоєння щодо можливості заподіяння шкоди незалежності судових органів нібито внаслідок здійснення контролю за поданням декларацій їх представниками, моніторингу способу життя та інших пропорційних заходів контролю, не повинне бути гипотетичним, має ґрунтуватися на конкретних фактах, а не на голослівних припущеннях;
3) оскільки Конституція України чітко встановлює повноваження Верховної Ради України щодо прийняття законів, якими визначаються організація та діяльності судів і Конституційного Суду України, статус суддів, підстави і порядок звернення до судів, процедура розгляду ними справ і виконання рішень, то правові можливості втручання КСУ в ці повноваження мають визначені Конституцією України межі. Твердження, що діями законодавця нібито «створюються передумови для неправомірного впливу на суд, втручання у діяльність органів судової влади, порушення принципів незалежності й самостійності суддів», є безпідставним.