Конституційний Суд України визнав частину положень реформи органів прокуратури 2019 року неконституційними

Відповідно до зазначеного припису Закону № 113 – «з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені в належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України “Про прокуратуру”».

Раніше Конституційний Суд України (Рішенні від 21.07.2021 р. № 4-р(II)/2021), розв’язуючи схожу конституційну проблему щодо «поліцейської атестації», зазначив «Верховна Рада України шляхом ухвалення законів, що є нормативними актами, не може звільняти окремого працівника або певні категорії працівників та повідомляти їх про можливе майбутнє звільнення. Звільнення особи можливе на підставі не закону, а лише індивідуального акта права, повноважень щодо ухвалення якого Верховна Рада України не має».

Відтак, оскільки Конституція України не містить припису, що наділяє парламент повноваженням ухвалювати правозастосовні акти у процедурі звільнення є підстави вважати, що оспорюваний припис Закону № 113 Верховна Рада України ухвалила за межами своїх конституційних повноважень.

Конституційний Суд України також встановив невідповідність оспорюваного припису Закону № 113 принципу верховенства права (правовладдя), а точніше його складової – юридичної визначеності. Використання фрази «можливе майбутнє звільнення» призвело до суперечливості його змісту, оскільки будь-який прокурор міг вважати, що цей припис є або повідомленням про наступне неминуче звільнення з посади прокурора, або, що звільнення в подальшому могло бути не застосоване та розраховувати за певних умов на подальше перебування на посаді прокурора.

Отже, оспорюваний припис Закону № 113 не можна вважати «правом» у державі, керованій верховенством права (правовладдям). Конституційний Суд визнав його таким, що не відповідає Конституції України у звʼязку з тим, що:

Оцінка ЦППР

Питання неконституційності окремих положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року № 113-IX виникло ще під час розгляду його в Парламенті. Цим законопроєктом було розпочато реформу органів прокуратури, що було частиною політичної програми новообраного Президента, нового складу Парламенту, який призначив Генерального прокурора Р. Рябошапку.

Щодо проєкту Закону №1032 від 29.08.2019 р. Головне науково-експертне управління Верховної Ради (ГНЕУ) та Головне юридичне управління у своїх висновках вказували на те, що «такі законодавчі приписи є дискримінаційними і суперечать вимогам ч. 3 ст. 22 Конституції України про те, що при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод».

У 2017 році у звіті Групи держав проти корупції (GRECO; є органом Ради Європи) щодо України було відзначено «нещодавні позитивні реформи, спрямовані на зміцнення прокурорського самоврядування, автономію прокуратури», а також наголошувалося на ролі Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів як одного з «гарантій незалежності та автономності прокурорів». Після цього GRECO зауважило, що «новий закон» (№113-ІХ) про реформу органів прокуратури докорінно змінює ситуацію, що була проаналізована під час оцінювального візиту, взагалі припиняючи діяльність органів прокурорського самоврядування, зокрема КДКП на попередній період до 01 вересня 2021 року, не надаючи чіткого розуміння того, як відновиться їхня робота (п. 133). Тому GRECO висловило «найкритичніше занепокоєння щодо тимчасового припинення органів самоврядування, оскільки ці органи є запорукою незалежності та автономії прокурорів і мають функціонувати для захисту органів прокуратури від неналежного політичного впливу, як реального, так і потенційного». Адже «заміна діючої системи відбору та карʼєрного просування прокурорів на кадрові комісії, не врегульовуючи на законодавчому рівні їхній склад, функції та процедури, є однозначно незадовільною» (п. 134).

На додаток, як було відзначено на зустрічі Комітету міністрів Ради Європи у червні 2020 року, проєкт закону, що уможливив атестацію прокурорів, не був належним чином проаналізований та був прийнятий без попередніх поглиблених консультацій з національними зацікавленими сторонами та без залучення міжнародної експертизи. Також на зустрічі було окремо наголошено, що повноваження, а тим паче дискреційні, у питаннях добору, професійної підготовки, кар’єрного просування та звільнення з лав прокуратури не мали б перебувати «в руках» Генерального прокурора. Весь цей час Рада Європи наполягала на відновлені процедур та органів, відповідальних за добір прокурорів, їхню професійну підготовку, кар’єрне просування та звільнення з лав прокуратури. Таке відновлення відбулось лише восени 2021 року, коли було вичерпано дворічний термін зупинки діяльності цього органу, передбаченого Прикінцевими та Перехідними положеннями Закону №113-ІХ.

Загалом питання атестацій органів правопорядку та прокуратури завжди було проблемним саме через підхід – автоматичне атестування всіх працівників у межах реформи. Замість того, щоб посилити увагу до заходів протидії дисциплінарним правопорушенням, антикорупційних заходів, впровадження дієвої системи оцінювання ефективності роботи тощо, часто обирається шлях тотального атестування, який складно реалізувати на практиці – як з позиції вибору критеріїв, так і звуження гарантій здійснення діяльності. 

Особливо це стосується гарантій здійснення професійної діяльності прокурора, на що справедливо вказує КСУ у своєму Рішенні: «Конституційний Суд України констатує, що з 30 вересня 2016 року прокуратура інституційно є елементом загальної системи правосуддя, що вимагає від держави забезпечення незалежності прокурора. Забезпечення державою належних гарантій від незаконного звільнення прокурора, діяльність якого пов’язана з функціонуванням системи правосуддя, є не лише елементом статусу прокурора, а й однією з передумов реалізації конституційного права на судовий захист. Відтак звільнення будь-якого прокурора можливе лише у порядку та на підставах, визначених законом, норми якого мають відповідати вимогам верховенства права (правовладдя), має бути спрямоване на досягнення правомірної (легітимної) мети, а застосовані при звільненні засоби мають бути домірними (пропорційними)».

Саме тому Конституційний Суд України визнав, що окремі формулювання цього Закону можуть тлумачитись по-різному, а прокурор, щодо якого вони звернені, не може узгоджувати свою майбутню поведінку через їх нечіткість. 

Оскільки предметом конституційного скарги був саме цей елемент реформи прокуратури, то питання відповідності Конституції усього процесу реформування не ставилось. Понад те, Суд дійшов висновку, що мета ухвалення оспорюваного припису Закону № 113 у цілому є правомірною з огляду на «кадрове перезавантаження» органів прокуратури.

Щодо практичних наслідків Рішення КСУ №1-р(ІІ)/2023

Протягом 2019-2021 років поступово відбулась атестація прокурорів Офісу Генерального прокурора (Генеральної прокуратури), обласних (регіональних) та окружних (місцевих) прокуратур. До судів адміністративної юрисдикції було подано низку позовів про скасування результатів атестації та визнання її протиправною. Частина позовів була задоволена, частина відхилена, проте остаточної цифри як щодо позовів, які наразі розглядаються, так і стосовно тих, в яких ухвалено рішення на користь позивача – невідомо. Так само як і розмір відшкодованих збитків. Можемо констатувати, що судова практика є неоднорідною, проте і оскарження відбувається з різних підстав, а не тільки тих, що розглядаються в Рішенні КСУ №1-р(ІІ)/2023. До того ж шлях до оскарження порушення конвенційних прав до ЄСПЛ залишається відкритим, особливо з огляду на гарантії професії прокурора як частини правосуддя (mutatis mutandis до Рішення ЄСПЛ у справі «Gumenyuk and others v. Ukraine», no. 11423/19, § 43).

Припускаємо, що кількість позовів, в яких оскаржуються саме положення, визнані неконституційними у Рішенні КСУ №1-р(ІІ)/2023, незначна порівняно з тими, де мова йде про скасування рішень атестаційних комісій внаслідок відсутності чітких критеріїв оцінювання, упередженого ставлення членів комісії тощо. Адже мова йде саме про тих осіб, які не подали заяву про намір продовжити службу в органах прокуратури (що дорівнює згоді взяти участь у процесі атестації). 

Конституційний Суд України у резолютивній частині Рішення від 21.07.2021 р. № 4-р(II)/2021 щодо «поліцейської атестації» зробив застереження такого змісту:

«Рішення Конституційного Суду України не поширюється на правовідносини, які виникли з моменту набрання чинності пунктом 8 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про Національну поліцію» від 2 липня 2015 року № 580-VIII та продовжують існувати після дня ухвалення Конституційним Суд». Іншими словами – не поставив під сумнів результати атестування поліцейських, щоб уникнути правового хаосу у звʼязку із ухваленим рішенням. Хоча у Рішенні №1-р(ІІ)/2023 Суд посилається на це рішення в частині мотивування, проте подібних застережень у резолютивній частині не містить. Водночас Конституційний Суд України і не робить такого застереження, ми вважаємо цю правову позицію сталою і такою, ще не ставить під сумнів результати атестації. Тому в самому Рішенні Суд і зазначає лише про право на компенсацію шкоди – «особа, якій завдано матеріальної та моральної шкоди внаслідок застосування оспорюваного припису Закону №113, має право на її відшкодування у разі визнання оспорюваного припису Закону №113 неконституційним» (п. 5 Рішення).

Таким чином практичним наслідком Рішення має стати відшкодування шкоди особам, які не подали заяву про намір продовжити службу в органах прокуратури, а не всім прокурорам, які проходили атестування.