preloader

Що вас цікавить?

Реформа публічної адміністрації в 2019 році: стоїмо на місці чи рухаємося вперед?

09.04.2020
Публічна адміністрація /
Публічна служба

Підсумки підбиває Ігор Коліушко. 


Попри те, що тема поширення та боротьби з коронавірусом заволоділа увагою не тільки України, а й усього світу, життя в інших суспільних сферах не зупинилося. Так, у перші місяці 2020 року Уряд, як і наші міжнародні партнери, підбиває підсумки реалізації реформи публічної адміністрації за попередній рік. Центр політико-правових реформ не залишається осторонь і пропонує власну оцінку перебігу цієї реформи.

Перша половина 2019 року була присвячена спочатку президентським, а потім парламентським виборам. Відповідно, Уряд Володимира Гройсмана в цей період фактично припинив серйозні дії з впровадження реформи публічної адміністрації (далі – РПА). Єдине, що потроху тривало, – обговорення та доопрацювання законопроекту «Про Кабінет Міністрів України та центральні органи виконавчої влади», підготовленого експертами спільно з фахівцями проекту EU4PAR. Проте Уряд так і не вніс його до Верховної Ради України.

Фото: Lb.ua

Внесений у грудні 2018 року законопроект про загальну адміністративну процедуру Парламент VІІІ скликання так і не встигнув розглянути до закінчення своїх повноважень (документ тільки отримав позитивне рішення профільного комітету). Реформування міністерств та інших ЦОВВ у цей період зупинилося. Підготовлені за участі EU4PAR пропозиції щодо нового Регламенту КМУ також залишилися без офіційного розгляду. У сфері державної служби тривали дискусії навколо вдосконалення конкурсів і розвитку системи підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців. У робочому режимі за допомогою програми U-LEAD тривав розвиток надання адміністративних послуг у ЦНАПах, насамперед у новостворених ОТГ.

Детальніше стан справ у реформі публічної адміністрації на середину 2019 року громадські експерти описали у брифі «Реформа публічної адміністрації», підготовленому до конференції з питань реформ в Україні, яка відбулася в Торонто у липні 2019 року, та зверненні «Червоні та зелені лінії РПА».

Фактично новий етап і політичного життя країни, і реалізації РПА розпочався з 29 серпня 2019 року ― першого дня роботи новообраного складу Верховної Ради України та формування Уряду Олексія Гончарука.

1. Реформа Кабінету Міністрів України

Уряд створювався не відповідно до Конституції України Прем’єр-міністром за участі парламентської коаліції, а Офісом Президента Зеленського за фрагментарної участі майбутнього Прем’єр-міністра, який на той час був заступником керівника Офісу Президента. Це створило підґрунтя для майбутніх проблем у відносинах КМУ з Парламентом.

Уряд в основному сформувався з дуже молодих, налаштованих на реформи людей, проте, як правило, без досвіду політичної чи урядової, а то й взагалі управлінської діяльності. Орієнтовані на швидкі результати, вони підготували новаторську за стилем Програму діяльності КМУ, яка була схвалена Парламентом у жовтні 2019 року. Документ містив набір конкретних цілей, більш чи менш вдало сформульованих, проте не покривав усієї сфери відповідальності Уряду. У результаті поза його увагою залишилися цілі сектори державної політики, які не потрапили в перелічені в Програмі цілі. Це стало ще одним фактором падіння рейтингу Уряду.

КМУ перші сто днів працював без урядових комітетів та контактів з громадськістю. Тільки після падіння рейтингу і кризи довіри в грудні були створені урядові комітети та відбулися дві зустрічі Прем’єр-міністра з аналітичними центрами й громадськими організаціями.

Уряд взагалі не приділив увагу питанню нового чи оновлення старого Закону про Кабінет Міністрів України, чого гостро потребувала ситуація і для чого склалася унікальна політична ситуація.

Єдина реформаторська річ у сфері РПА, яку зробив Уряд Гончарука, – ухвалення нового Регламенту КМУ. Проте його важко оцінити без нового, що відповідає Стратегії РПА, Закону про Кабінет Міністрів України, положення якого Регламент мав би розкривати і деталізувати.

За РПА в Уряді Гончарука відповідав міністр КМУ Дмитро Дубілет, який, як видається зовні, до своєї відставки в лютому 2020 року так і не встиг зрозуміти, що таке РПА і з чого вона складається. На щастя, ключових для РПА службовців Секретаріату КМУ не звільнили, тому шанс на продовження реформи зберігся.

2. Реформування міністерств та системи ЦОВВ

Формуючи Уряд, команда Зеленського зменшила кількість міністерств, об’єднавши деякі з них. У деяких випадках це було цілком виправдано – об’єднання Мінкультури, Мінспорту і Мінінформації; МінТОТ і Мінветеранів, а в інших досить ризиковано і проблематично – Міненерго й Мінекології; Мінекономіки і Мінагро. Проте це було зроблено не тільки через власне бачення системи державного управління, а, мабуть, насамперед через бажання звільнити якомога більшу кількість держсекретарів та інших державних службовців на підставі ліквідації / реорганізації міністерства. Усього звільнили вісім державних секретарів міністерств, з них лише одного за власним бажанням, решту на підставі нової статті 871 Закону України «Про державну службу». Сім державних секретарів залишилися працювати з новими міністрами (один з них з новим старим міністром, а одна продовжила перебувати у відпустці по догляду за дитиною). Три посади держсекретарів були вакантні на час формування нового Уряду. Крім того, було створене нове Міністерство цифрової трансформації України. При цьому до завершення повноважень Уряду Гончарука в лютому 2020 року об’єднані міністерства так і не були інтегровані, а ліквідовані – не завершили процес ліквідації, і два з них були знову відновлені в Уряді Шмигаля.

 

 

Позитивом в Уряді Гончарука була підтримка створення директоратів для аналізу політики в усіх міністерствах, а не тільки пілотних. Проте замість того, щоб структурувати державну політику, за формування і реалізацію якої відповідає Уряд, і таким чином дати міністрам методологічну основу для створення директоратів, особливо в тих міністерствах, де цей процес ще не почався, Олексій Гончарук дав вказівку створювати директорати під виконання конкретних і часто короткострокових цілей, які попали в Програму діяльності КМУ. Також було заборонено створювати директорати в інших підсекторах державної політики, чиї цілі не ввійшли до Програми. Принаймні так вказівки Прем’єр-міністра сприйняли в міністерствах, і так вони виконувалися. У результаті тільки на початок лютого 2020 року тривала підготовка до створення понад 100 директоратів, від двох у деяких міністерствах (Мін’юст, МЗС) до 15 в Мінцифрі та 20 в Мінекономрозвитку. Велика кількість з них не була орієнтована на аналіз і формування політики (особливо у Мінцифрі). Проте це рішення так і не було практично реалізоване до відставки Уряду Гончарука.

У реформуванні інших ЦОВВ ситуація склалася по-різному, залежно від суб’єктивної позиції відповідного міністра. У деяких з них готувалися цілком правильні кроки з розмежування політики та адміністрування і, відповідно, виведення останнього в спеціалізовані ЦОВВ (Мінкультураспорт, Мін’юст), проте процес так і не завершився.

3. Державна служба

Найбільш проблемною в РПА виявилася державна служба. У перший тиждень роботи нового складу Парламенту були внесені значні зміни до Закону України «Про державну службу» (законопроект №1066). Так, фактично анульовано принцип стабільності – нова стаття 871 дозволила політичні звільнення службовців категорії А; дозволено запроваджувати контрактну службу за рішенням самих керівників органів; вихолощено процедури притягнення держслужбовців до дисциплінарної відповідальності; знівельовано роль Комісії з питань вищого корпусу державної служби та скорочено її склад. Масові звільнення держслужбовців у перші місяці роботи нового Уряду, природно, спричинили перевантаження в роботі конкурсних комісій, тому конкурсні процедури були максимально спрощені. Усе це сильно підірвало довіру до Уряду та державної служби. Закономірно, на кінець року вже виникли проблеми із знаходженням адекватних претендентів на посади в державній службі.

Ідеологами цих «реформ» були керівники Державної митної служби України Максим Нефьодов та Національного агентства України з питань державної служби Олександр Стародубцев. Цікаво, що після всіх змін до Закону України «Про державну службу», яких вимагав Нефьодов, наприкінці року ДМС повністю вивели з державної служби, але європейські стандарти в державну службу не повернули. А Стародубцева, який обґрунтовував необхідність легкого звільнення і легкого набору державних службовців відповідно до засад бізнес-менеджменту, Уряд Шмигаля звільнив одним з перших на основі статті 871.

Єдиним позитивом у сфері державної служби за час роботи Уряду Гончарука було кілька рішень, які продовжували реформування та розвиток системи підготовки кадрів для державної служби. Проте реформування Національної академії державного управління при Президентові України навіть не почали обговорювати.

4. Адміністративна процедура, адміністративні послуги

Законопроект про засади адміністративної процедури був повернутий з Парламенту у зв’язку з формуванням нового Уряду 29 серпня 2019 року. Замість того, щоб цей уже десятки разів обговорений законопроект, який мав позитивний висновок SIGMA, відразу ж знову внести рішенням Уряду до Парламенту, з ініціативи заступника Міністра цифрової трансформації України Людмили Рабчинської його почали суттєво переписувати в цьому ж міністерстві. Тільки в грудні законопроект знову винесли на обговорення робочої групи Міністерства юстиції України і повернули до адекватного стану. Проте Уряд Гончарука до завершення своїх повноважень так і не встиг внести його до Парламенту.

Слід зауважити, що SIGMA, до якої повторно звернувся Уряд, замість того, щоб підтвердити позитивну оцінку законопроекту і закликати нарешті розглянути його в Парламенті, включилася в новий етап доопрацювання. Цей трюк уже роки використовують ті представники урядової машини, які взагалі не хочуть законодавчого регулювання адміністративної процедури, щоб вкотре затягнути його ухвалення.

Питання розвитку адміністративних послуг в Уряді Гончарука також було передано до відання Мінцифри в особі Людмили Рабчинської. У результаті деякий позитив можна відзначити лише в частині діджиталізації окремих адміністративних послуг, а точніше – окремих супутніх сервісів. Актуальні в цій сфері питання – підготовка законопроекту про адміністративний збір та децентралізація базових адміністративних послуг – залишилися без уваги Уряду Гончарука. Понад те, навпаки, політика делегування повноважень до ОМС була зупинена, і надалі не підтримувалася Урядом.

Проте в цей період тривала діяльність за сприяння U-LEAD з розвитку та вдосконалення мережі центрів надання адміністративних послуг, насамперед у сільській місцевості. Тут усе більше залежало від органів місцевого самоврядування. Уже на початку 2020 року експерти U-LEAD підготували дуже якісний документ «Біла книга державної політики у сфері розвитку адміністративних послуг», який детально описує стан справ та визначає завдання.

Таким чином, можна стверджувати, що 2019 рік був втрачений для РПА, а у сфері державної служби відбулися значні відступи від закладених у попередні роки відповідно до Стратегії РПА європейських стандартів. Проте поява в Уряді Шмигаля на посаді міністра КМУ Олега Немчінова і збережена команда реформаторів у Секретаріаті КМУ вселяють надію на продовження та успішне завершення цієї реформи найближчими роками, якщо цьому не будуть фатально перешкоджати політичні та епідеміологічні фактори й спричинена ними економічна криза.

Громадська експертна оцінка стану справ із РПА за час каденції Уряду Гончарука була зроблена у брифі «Реформа публічної адміністрації», підготовленому до «Форуму реформ: на шляху до Вільнюса», що відбувся 25 лютого 2020 року.

Також варто зауважити, що політика Представництва Європейської Комісії в Україні та проекту EU4PAR щодо винятково закритих комунікацій з Урядом про стан реалізації РПА, відсутність їхніх оцінок цієї реформи в публічному інформаційному просторі формують у громадян враження, що в цій сфері або все добре, або це зовсім неважлива сфера державної політики. Відповідно, мені особисто, Центру політико-правових реформ, іншим громадським експертам нерідко закидають, що наші вимоги та пропозиції щодо РПА не є об’єктивними, а є лише реалізацією наших наукових амбіцій чи бажання отримувати гранти на цю діяльність. Це суттєво зменшує наш потенціал та можливості громадського сектору загалом впливати на державні інституції щодо прискорення та завершення РПА.

Ігор Коліушко, Голова правління Центру політико-правових реформ
Джрело: Lb.ua