Пропозиції та зауваження до проекту Закону України «Про перелік адміністративних послуг та плату (адміністративний збір) за їх надання»

Центр політико-правових реформ підготував пропозиції та зауваження до проекту Закону України "Про перелік адміністративних послуг та плату (адміністративний збір) за їх надання", оприлюдненого для обговорення Міністерством економічного розвитку та торгівлі України 8 липня 2013 року.

 Нижче наводимо текст документу, направленого нами до Міністерства економічного розвитку та торгівлі України.

_____________________________________

Пропозиції та зауваження

Центру політико-правових реформ

до проекту Закону України

«Про перелік адміністративних послуг

та плату (адміністративний збір) за їх надання»,

оприлюдненого Міністерством економічного розвитку

 та торгівлі України 8 липня 2013 року

Проект Закону України «Про перелік адміністративних послуг та плату (адміністративний збір) за них» був винесений на громадське обговорення Міністерством економічного розвитку та торгівлі України 8 липня 2013 року (далі – законопроект). Законопроект пропонує ряд позитивних зрушень:

1. Адміністративний збір за одну послугу буде сплачуватись одноразово, і не «подрібнюватиметься» на окремі послуги та платежі (наприклад, окремо державне мито, і додатково – плата за послуги суб’єкта надання адміністративних послуг за оформлення, плата за бланк тощо).

2. В переліку адміністративних послуг немає господарських послуг суб’єктів владних повноважень,  що також було (а в деяких органах влади і досі залишається) неприйнятною практикою.

Однак, на думку експертів Центру політико-правових реформ, законопроект має серйозні недоліки, які необхідно усунути:

1. Законопроектом не врегульовано змістовні аспекти встановлення та справляння адміністративного збору: критерії платності та безоплатності адміністративних послуг, порядок розрахунку ціни (розміру збору) платних послуг, мінімальна та максимальна межа розміру адміністративного збору, порядок відшкодування адміністративного збору у разі відмови в наданні адміністративної послуги, порядок внесення адміністративного збору, порядок повернення надмірно чи помилково сплачених коштів, порядок переведення сплачених коштів з неправильного рахунку суб’єкта надання адміністративної послуги на правильний тощо. Законопроект обов’язково має передбачати врегулювання усіх цих відносин.

2. Враховуючи відсутність критеріїв безоплатності, платності та порядку розрахунку розміру адміністративного збору, конкретні розміри адміністративного збору за адміністративні послуги у законопроекті виглядають необґрунтованими. Наприклад, збереження розміру плати за реєстрацію місця проживання у розмірі близько 0,85 грн. (тут і далі – з розрахунку мінімальної заробітної плати близько 1200 грн.) є економічно необґрунтованим ні для громадян, ні для суб’єкта надання адміністративної послуги. Очевидно, що адміністрування відповідного збору коштуватиме більше, ніж економічна доцільність його справляння.

Водночас отримання паспорта громадянина України, відповідно до законопроекту, стало безоплатним, хоча лише друк бланку паспорта дорожчий, ніж реєстрація місця проживання. Крім того, необхідно враховувати, що за чинним законодавством громадяни повинні кожні 10 років отримувати новий паспорт.

Натомість, вартість паспорта громадянина України для виїзду за кордон, відповідно до законопроекту, зросла до 400 грн., хоча ця послуга нині коштує 170 грн. за Декретом Кабінету Міністрів України «Про державне мито» і зміст адміністративної послуги не змінився.

Таким чином, розміри адміністративного збору в законопроекті без критеріїв їх встановлення виглядають довільними і не викличуть довіри у громадян.

3. Законопроектом не пропонуються одночасні зміни до чинних  законодавчих актів, що регулюють порядок надання окремих адміністративних послуг, зазначених в переліку.  Наприклад, законопроектом не пропонується скасування Декрету Кабінету Міністрів України «Про державне мито», який наразі регулює питання плати за велику кількість адміністративних послуг. Відповідно до Декрету деякі послуги є платними (зокрема, отримання паспорта громадянина України), а за законопроектом вони стають безоплатними. Тобто породжено конфлікт між двома нормативними актами, або навіть може скластися враження що за одну адміністративну послугу і надалі справлятимуться кілька платежів.

Отже, одночасно з цим законопроектом повинні бути розроблені та подаватися зміни до інших законів України з метою їх узгодження.

4. Розмір адміністративного збору відповідно до законопроекту визначається у відносних одиницях від мінімальної заробітної плати і розраховується на дату розгляду заяви суб’єкта звернення. Визначення у відносних одиницях незручне, оскільки мінімальний розмір заробітної плати щорічно змінюється Законом України «Про державний бюджет» і зазвичай протягом року зростає декілька разів. Громадянам буде потрібно постійно уточнювати це питання, консультуватися з суб’єктами надання адміністративних послуг (це створює додаткове навантаження на персонал), самостійно проводити розрахунки, що вимагає додаткового часу та підвищує ймовірність помилки.

Окрім того, з деякими адміністративними послугами важко вирахувати дату розгляду заяви (як це передбачено у законопроекті), через що громадяни будуть змушені перестраховуватися на випадок підвищення розміру адміністративного збору за час очікування їх заяви до розгляду і сплачувати більше, ніж вимагається на дату подання заяви. У випадку недоплати суб’єкт звернення може отримати відмову в адміністративній послузі. У випадку переплати суб’єкт звернення навряд чи буде добиватися від суб’єктів надання адміністративної послуги повернення надмірно сплачених коштів, але і таке можливе. Зрештою держава зобов’язана самостійно повертати особі безпідставно отримані кошти. Отже, виникатиме додаткове навантаження на суб’єктів надання адміністративних послуг та Державну казначейську службу.

Громадянам буде значно зручніше, якщо сума адміністративного збору визначатиметься в абсолютних цифрах.

5. За законопроектом плата за окремі адміністративні послуги відрізняється в різних регіонах та вираховується у зв’язку з доходами суб’єкта звернення, тобто має податковий характер. Наприклад, видача ліцензії на роздрібну торгівлю тютюновими виробами має один розмір адміністративного збору для сіл та селищ, другий для міст і третій – для місць торгівлі, які розташовані на відстані 50 км від міст обласного значення, Києва та Севастополя (п. 211.1 Додатку № 1). За скорочені телефонні номери в різних містах України також передбачено справляння різного адміністративного збору (п. 98.8 Додатку № 2). На наш погляд, природа адміністративного збору повинна бути не фіскальною (стягнення відсотку від доходів заявника), а компенсаторною (частково відшкодовувати вартість надання адміністративної послуги) та регулюючою (обмежувати звернення осіб, яким послуга насправді не потрібна). Якщо адміністративний збір за своїм змістом є платою за право займатися певною підприємницькою діяльністю чи отримувати доходи в інший спосіб, то він за своєю природою має характер податку.  Наприклад, при одержанні ліцензій на виробництво алкогольних напоїв (п. 203 Додатку № 1), на надання окремих фінансових послуг (наприклад, пп. 726, 727, 728, 730, 731 Додатку № 1),  вимагається щорічна плата за ліцензію, яка за своїм змістом близька до податку. За ліцензію на зовнішньоекономічну діяльність вимагається 0,2 відсотки вартості товарів (п. 235 Додатку № 1). Розмір адміністративного збору за ліцензії на виробництво електроенергії в різні способи залежить від потужності обладнання суб’єкта звернення (пп. 701, 702, 702.3 Додатку № 1 тощо). На наш погляд, плату за адміністративні послуги необхідно встановлювати в розмірі близькому до собівартості її надання незалежно від того, що після одержання адміністративної послуги суб’єкт звернення отримує можливість займатися високоприбутковою підприємницькою діяльністю. Натомість на таку підприємницьку діяльність необхідно ввести окремий податок чи збір. При цьому жодних платежів за адміністративні послуги (адміністративного збору) не повинно бути у Податковому кодексі.

6. Законопроектом запропоновано внести зміни до ст. 2 Закону України «Про адміністративні послуги» щодо зміни сфер, в яких цей Закон не застосовується. На наш погляд, такий підхід є невиправданим в рамках законопроекту, оскільки зміни не стосуються його предмету – переліку адміністративних послуг та плати за них. Для зміни сфер, на які поширюється Закон України «Про адміністративні послуги» потрібно розробити і подавати окремий законопроект з власним аналізом регуляторного впливу та консультаціями з зацікавленими сторонами.

Якщо всі вищезазначені проблеми Законопроекту неможливо вирішити за короткий час, то на нинішньому етапі доцільніше окремо прийняти Закон України «Про адміністративний збір», який врегулює відносини щодо справляння адміністративного збору, та розміри такого збору для базових адміністративних послуг. Питання про справляння збору за інші адміністративні послуги можна вирішувати на наступному етапі.

Отже, законопроект у запропонованій редакції не може бути підтриманий і потребує доопрацювання в частині:

1) врегулювання змістовних аспектів встановлення та справляння адміністративного збору;

2) перегляду конкретних розмірів адміністративного збору, щоб вони не були заниженими чи завищеними;

3) одночасної розробки законопроекту про внесення змін до чинних законів України, якими встановлено платність окремих адміністративних послуг, в тому числі скасування Декрету Кабінету Міністрів України «Про державне мито»;

4) визначення сум адміністративного збору в абсолютних показниках – у гривнях;

5) встановлення правила, що розмір адміністративного збору визначається на момент подання заяви суб’єкта звернення;

6) перегляду адміністративного збору у тих випадках, коли він за своєю природою є фіскальним та запровадження на заміну відповідних податків чи зборів;

7) вилучення з законопроекту норм про внесення змін до ст. 2 Закону України «Про адміністративні послуги». Для внесення необхідних змін потрібно підготувати окремий законопроект.

Користуючись нагодою додаємо проект Закону «Про адміністративний збір», підготовлений Центром політико-правових реформ спільно з іншими неурядовими організаціями та представниками органів влади у 2011 році. Більшість ідей цього законопроекту спрямовані на втілення зауважень та пропозицій викладених вище. З іншими матеріалами (аналітичною запискою, пропозиціями щодо змін до чинних законодавчих актів тощо), можна ознайомитися на сайті ЦППР.

 

Висновок підготовлено експертами

Центру політико-правових реформ:

В.Тимощуком та Н.Добрянською

(278-03-17, 278-03-72, 278-04-00).