Мирні зібрання у практиці адміністративних судів 2015: масштаби змінилися, проблеми лишилися

У 2015 році кількість розглянутих судами справ щодо обмеження свободи мирних зібрань суттєво знизилась. За даними Єдиного державного реєстру судових рішень (ЄДРСР) за рік суди розглянули лише 37 справ цієї категорії у першій інстанції. 

Тенденція щодо зменшення кількості справ була помітна ще у минулому році.  Так, за даними ЄДРСР у 2014 році суди розглянули 113 позовів про обмеження мирних зібрань, тоді як у 2012 році таких справ було 358. Таким чином, лише за три роки відбулося десятикратне падіння кількості позовів про обмеження мирних зібрань. Частково це можна пояснити тим, що Україна не здійснює фактичного контролю над Автономною Республікою Крим і м. Севастополь (з березня 2014 року), а також над великою частиною території Донецької та Луганської областей включно з обласними центрами (з травня 2014 року). Однак основною причиною все-таки є зміна влади в Україні, яка відбулася завдяки масовій участі громадян України в акціях протесту проти режиму Віктора Януковича. 

Суттєво зменшився і відсоток судових заборон мирних зібрань. У 2015 році суди заборонили лише 19 зібрань (51%), що є значним прогресом порівняно з відсотком судових заборон у 2011 (89%), 2012 (88%), 2013 і 2014  роках (по 83%). 

Відносно позитивною для організаторів мирних зібрань у 2015 році була практика апеляційних судів та Вищого адміністративного суду України. У чотирьох з семи випадків апеляційні суди приймали рішення на користь організаторів зібрань. Вищий адміністративний суд України був на боці організаторів зібрань у двох з трьох випадків.

Лідером за кількістю рішень про обмеження свободи мирних зібрань стала Харківська область. У 2015 році три чверті усіх заборон мирних зібрань відбулися за рішеннями Харківського окружного адміністративного суду. Сумнівна пальма першості щодо кількості рішень про заборону мирних зібрань належить цьому суду останні п’ять років. 

Разом з тим суттєвих змін у підставах, якими суди мотивують необхідність обмеження мирних зібрань не сталося. Суди й надалі забороняють мирні зібрання лише імітуючи застосування практики Європейського суду з прав людини, а насправді ігноруючи її.

Справи щодо оскарження законності актів місцевих органів влади, які обмежують право громадян на проведення мирних зібрань

Зважаючи на прецеденти встановлені Європейським судом у справах «Вєренцов проти України» (Vyerentsov v. Ukraine, no. 20372/11, ECHR, 11 April 2013), та «Шмушкович проти України» (Shmushkovych v. Ukraine, no. 3276/10, ECHR, 14 November 2013), активісти спробували оскаржити законність актів місцевих органів влади, які обмежують право громадян на проведення мирних зібрань у містах Полтаві та Харкові. Однак в обох випадках суди першої та апеляційної інстанції ставали на бік органів влади, і визнавали існуючі обмеження законними.

Так, Полтавський окружний адміністративний суд постановою від 25 вересня 2015 року у справі № 554/7890/15-а відмовив у задоволенні позову щодо визнання незаконним «Тимчасового положення про порядок проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій в м. Полтава», яке затверджено рішенням Полтавської міської ради.

Суд першої інстанції вмотивував своє рішення так:

«Наведені позивачем рішення Європейського суду з прав людини у справах Кузнецов проти Росії від 23.10.2008 року, Станков і інші проти Болгарії, 2001 року, Баранкевич проти Росії, від 26.07.2007 року, ОСОБА_2 проти Туреччини, від 05.12.2006 року, Вєренцов проти України від 11.04.2013 року, Шмушкович проти України від 14.11.2014 року не заперечують запровадження певних обмежувальних заходів при проведенні масових заходів із залученням великої кількості людей в інтересах забезпечення безпеки людей та нормальної життєдіяльності суспільства в цілому» (пунктуація і орографія рішення збережені).

Натомість насправді Європейський суд з прав людини у справі «Вєренцов проти України», аналізуючи можливість застосування актів місцевих органів влади до цих правовідносин, зазначив таке:

«54. … Дійсно, Конституція України передбачає певні загальні правила щодо можливих обмежень свободи зібрань, але ці правила вимагають подальшого розвитку у національному законодавстві. Єдиним існуючим документом, що визначає такий порядок, є Указ № 9306-ХІ 1988 року, положення якого не є загальноприйнятними в якості належної процедури проведення демонстрацій, яка передбачає, як це підтверджується практикою національних судів, інший порядок, ніж той, що визначений у Конституції України…Процедури запроваджені місцевими органами влади для регулювання організації та проведення демонстрацій у їхніх конкретних регіонах, здається, так само не забезпечують достатніх правових підстав з тієї ж причини – відсутності загального акту парламенту, на основі якого можна було б розробляти документи місцевих органів влади». 

Таким чином Полтавський окружний адміністративний суд свідомо викривив практику Європейського суду у цій справі. На жаль, це рішення підтримав також Харківський апеляційний адміністративний суд, який до того ж використав у мотивувальній частині рішення «чинний на теперішній час» Указ Президії Верховної Ради СРСР № 9306-ХІ 1988 року.  

Типові заборони у 2015 році

Слушний засновок, однак неправильний висновок

Розглядаючи справи щодо обмеження права громадян на мирні зібрання суди переважно правильно встановлюють обставини справи та умови, за яких можливо обмежити право громадян на мирні зібрання. Однак за слушним засновком часто слідує неправильний висновок.

Прикладом такого рішення є постанова Харківського окружного адміністративного суду від 7 жовтня 2015 року у справі № 820/10500/15. 

Суд цілком слушно встановив відсутність законодавчого акту з питань реалізації права на мирні зібрання, який був би ухвалений Верховною Радою України, як того чітко вимагають статті 39 та 92 Конституції України. Також суд визнав і неможливість для місцевих органів влади належним чином врегулювати процедуру проведення зібрань через відсутність відповідного законодавчого акту. 

Водночас суд вказав на те, що «одночасно з вищевикладеним відповідно до ч. 4 ст. 8 КАС України, забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи  відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини».

В умовах відсутності національного законодавства, яке регулює порядок здійснення права на мирне зібрання, суду слід було б використати практику Європейського суду з прав людини, яка у цих справах досить чітка і послідовна. Тим більше, що Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» прямо зобов’язує суди використовувати практику Європейського суду як джерело права.

Натомість Харківський окружний адміністративний суд вирішив заборонити мирні зібрання з підстав, що прямо суперечать практиці Європейського суду.

Так, суд заборонив мирні зібрання з вимогою знизити тарифи через абстрактне посилання на «напружену суспільно-політичну обстановку у місті». Суд також врахував те, що зібрання «заплановано на час обідньої перерви в робочий день у центральній адміністративній частині міста у безпосередній близькості від установ державної влади та органів місцевого самоврядування, в місці масового скупчення людей, біля найбільш пасажиромістких станцій метро, зупинок громадського транспорту». 

При цьому, національний суд не врахував позицію Європейського суду щодо того, що «будь-яка демонстрація у громадському місці неминуче, до певної міри порушує загальний перебіг життя, включаючи перешкоди для руху транспорту, і органам влади слід виявити певну терпимість стосовно мирних зібрань» (Sergey Kuznetsov v. Russia, no. 10877/04, ECHR, 23 January 2009, §44). Крім того, відповідно до Керівних принципів ОБСЄ зі свободи мирних зібрань, «зібрання мають проводитися в межах видимості і чутності їх цільової аудиторії» (п. 3.5). Це правило неможливо реалізувати, якщо забороняти мирні зібрання «у безпосередній близькості від установ державної влади та органів місцевого самоврядування».

Акт агресії проти учасників мирного зібрання у минулому як привід його заборони

Несподіваний висновок зробив Одеський окружний адміністративний суд у постанові від 13 серпня 2015 у справі № 815/4612/15. За обставинами справи, організаційний комітет «Одеса-Прайд 2015» мав намір провести демонстрацію «Марш Рівності» у місті Одесі. Однак Одеський окружний адміністративний суд заборонив проводити ці зібрання. При цьому суд послався на рішення Європейського суду з прав людини у справі «Олінжер проти Австрії» (Ollinger v. Austria, no. 76900/01, ECHR, 29 June 2006), де Європейський суд вказав, що побоювання органів влади щодо вчинення насильства учасниками мирних зібрань не були підтвердженні інформацією про те, що у минулих роках випадки насильства справді мали місце при проведенні аналогічних заходів. 

Зважаючи на це, Одеський окружний адміністративний суд встановив, що у попередні періоди під час проведення аналогічних акцій були зафіксовані випадки насильства щодо учасників цих акцій, а відтак заборонив мирні зібрання. 

Насправді ж у рішенні «Олінжер проти Австрії» йшлося про недоведеність вчинення насильницьких дій під час мирних зібрань у минулих роках організацією, яка планувала мирне зібрання. 

Заборона мирних зібрань у випадку з проведенням «Маршу рівності» сталася через те, що проти учасників цих зібрань вчинялися насильницькі дії у минулому. Таким чином, Одеський окружний адміністративний фактично спонукає вчиняти насильство щодо мирних зібрань, оскільки у майбутньому це може стати причиною для їх заборони. 

Більше того, іншими причинами заборони мирного зібрання стали: негативне налаштування та ставлення громадськості міста, а також порушення норм Указу Президії Верховної Ради СРСР від 28 липня 1988 року № 9306-XI «Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР».

Обидві причини вважаються неналежними під кутом зору Європейського суду. Суд чітко висловився щодо неможливості застосування Указу у справі «Вєренцов проти України». Щодо негативного ставлення громадськості до зібрання, то згідно з практикою Європейського суду: 

«Конвенція застосовується не лише до «інформації» або «ідей», які схвально сприймаються або вважаються неагресивними чи індиферентними, але й до того, що містить небезпеку, шокує або непокоїть. Такими є вимоги плюралізму, толерантності і широти поглядів, без яких не може існувати «демократичне суспільство»… 

Так само свобода зібрань, закріплена в ст. 11 Конвенції, захищає демонстрації, які можуть дратувати або бути неприйнятними для людей, погляди яких протилежні ідеям або вимогам, що висловлюють на демонстрації» (Stankov and the United Macedonian organization Illinden v. Bulgaria, no. no. 29221/95, 29225/95, ECHR, 2 October 2001, §86).

На жаль, це рішення Одеського окружного адміністративного суд було підтримане ухвалою суду апеляційної інстанції від 14 вересня 2015 року. 

За схожих обставин Житомирський окружний адміністративний суд постановою від 18 березня 2015 року у справі № 806/1126/15   заборонив мирні зібрання за участю представників Комуністичної партії України. Суд також послався на випадки насильства, що мали місце під час зібрань за участю представників компартії у минулому, і на підставі  «дослідження» практики Європейського суду у справі «Олінжер проти Австрії» вирішив заборонити мирні зібрання. 

Показово, що у повідомленні про проведення мирного зібрання його організатори просили забезпечити присутність поліції, щоб убезпечити учасників зібрання від насильницьких дій. Натомість замість того, щоби виконати позитивний обов’язок держави щодо охорони мирних зібрань, органи влади вирішили звернутись до суду з позовом про заборону. 

Терористична загроза, яка поставлена на потік

Абсолютна більшість заборон мирних зібрань у Харківській області пов’язана з тим, що суд визнав доведеною наявність терористичної загрози і неспокійної суспільно-політичної ситуації у місті. 

Загроза здійснення теракту і справді є належною підставою для заборони мирних зібрань. Однак реальність такої загрози має бути чітко доведена. 

У справі «Махмудов проти Росії» Європейський суд з прав людини визнав незаконною заборону мирного зібрання через загрозу теракту, оскільки одночасно з забороною мирного зібрання, влада дозволила проводити офіційні громадські заходи, організовані урядом м. Москви (Makhmudov v. Russia, no. 35082/04, ECHR, 26 July 2006, §69-72).

Як виглядає з аналізу практики Харківського окружного адміністративного суду, рішення про заборону мирних зібрань приймаються на підставі однотипних листів від органів МВС і СБУ, які містять лише загальну інформацію про ризики терористичної загрози. 

Натомість Європейський суд з прав людини вказав на неприпустимість посилання на «шаблонні» підстави для обґрунтування заборони мирних зібрань. 

Так, розглядаючи справу «Патіі та інші проти Угорщини», Європейський суд відзначив, що угорські органи влади спираються на повторювану практику заборони мирних зібрань, яка ґрунтується на одних і тих же причинах. На думку Суду, механічне посилання на одні й ті ж обґрунтування, без взяття до уваги конкретних обставин проведення мирного зібрання становить порушення права на свободу мирних зібрань (Patyi and others v. Hungary, no. 5529/05, ECHR, 7 January 2009, §42). 

Висновки

У 2015 році масштаби судових заборон мирних зібрань значно зменшились у порівнянні з попередніми роками. Сталося це передусім через зміну політичної влади в країні, і як наслідок багаторазового зменшення кількості звернень органів влади з вимогою заборонити мирні зібрання.

Разом з тим судова практика щодо розгляду справ про обмеження мирних зібрань змінилась не так радикально. Помітна тенденція до широкого цитування практики Європейського суду з прав людини у справах щодо обмеження мирних зібрань. Враховуючи майже повну відсутність національного законодавства у сфері здійснення права на мирні зібрання, орієнтир на практику Європейського суду здається виправданим. Водночас  дуже часто суди лише імітують застосування  практики Європейського суду, а насправді її ігнорують.