Порівняти ці дві основні моделі, їх позитивні сторони та ризики можна й у табличній формі (додається):
| Делегування повноважень АПСХ усім територіальним громадам |
| Позитиви (+) |
Ризики / недоліки (-) |
| Краща орієнтація на людину, її потреби |
Брак спроможності (насамперед, кадрової ) окремих ОМС |
| Максимальне територіальне наближення послуг до людини, її місця проживання |
У разі непередбачення в державному бюджеті коштів на компенсацію ОМС для виконання цих делегованих повноважень (в частині адміністрування роботи з громадянами), це стане додатковим навантаженням на місцеві бюджети |
| Легша інтеграція послуг у ЦНАП |
Різна якість послуг у межах країни, між громадами |
| Повна відповідальність ОМС за надання всієї послуги |
|
| Менше взаємодій з державою / ЦОВВ |
|
| Оптимальний розподіл функцій: ОМС надає послуги; ЦОВВ – контролює ОМС для запобігання помилкам і порушенням |
|
|
|
| Централізована модель – новий ЦОВВ відповідає за АПСХ, а ОМС виконують лише функції фронт-офісу |
| Позитиви (+) |
Ризики / недоліки (-) |
| Повна відповідальність держави |
Гірша доступність до послуг для людини і зв’язок з людиною |
| Швидке розгортання системи / мережі на базі УСЗН РДА |
Більше взаємодій ОМС-ЦОВВ (подвійне опрацювання справи, передачі документів) |
|
Гірший контроль всередині системи та розмита відповідальність |
|
Потреба забрати повноваження у колишніх міст обл. значення, тобто централізація. |
Урядом наразі пропонується централізована модель організації надання АПСХ. Якщо врахувати невизначеність щодо (колишніх) міст обласного значення, то поки що зберігається «змішана модель». Але «змішана модель» у цьому документі окремо не аналізується, оскільки цей варіант політики означатиме збереження поточної ситуації, і не відповідатиме урядовим цілям про вирівнювання повноважень усіх територіальних громад. Хоча на час пошуку оптимальних рішень, «змішана модель» допустима.
4. Головна пропозиція: запровадити децентралізовану модель надання АПСХ шляхом делегування цих повноважень усім ОМС – територіальним громадам. Оскільки аналіз показує явні переваги саме децентралізованої моделі.
При цьому можна йти стратегічним курсом делегування повноважень до ОМС і робити це поетапно, наприклад:
1) чітко задекларувати збереження цих повноважень за (колишніми) містами обласного значення;
2) протягом наступних 1-2 років – надати право іншим територіальним громадам добровільно отримувати такі повноваження;
3) на третій рік – перейти до обов’язкового делегування таких повноважень усім громадам.
У держави повинна бути можливість продовжувати на певний час виконання повноважень АПСХ у тих громадах, де ОМС тимчасово не може організувати їх виконання. Протягом цього часу колишні УСЗН РДА можуть продовжувати свою роботу саме у форматі територіальних підрозділів нового ЦОВВ.
Через 2-3 роки функції нового ЦОВВ у сфері соцзахисту повинні бути кардинально змінені. Його основними функціями мають стати: адміністрування централізованих державних реєстрів, адміністрування виплат (призначених ОМС) та державний відомчий контроль за законністю дій ОМС. Це відповідатиме також Стратегії реформування державного управління в Україні.
5. Пропонована Урядом організаційна структура Нацсоцслужби та її відповідність Стратегії реформування державного управління в Україні
Наразі за рішеннями Уряду, ЦОВВ, до повноважень якого повинні належати повноваження в частині АПСХ, є Національна соціальна сервісна служба України (Нацсоцслужба). Це відповідає абзацу 2 ч. 2 ст. 17 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», відповідно до якого у разі, якщо більшість функцій ЦОВВ складають функції з надання адміністративних послуг фізичним і юридичним особам, ЦОВВ утворюється як служба.
Як визначено Положенням про Нацсоцслужбу, затвердженим постановою КМУ від 26.08.2020 р. № 783 (зі змінами), її діяльність спрямовується і координується КМУ через Міністра соціальної політики. Вона реалізує державну політику у сфері соціального захисту населення, захисту прав дітей, здійснення державного контролю за дотриманням вимог законодавства під час надання соціальної підтримки та за дотриманням прав дітей (п. 1 Положення про Нацсоцслужбу).
Серед основних завдань Нацсоцслужби – в межах повноважень, визначених законом, методичне забезпечення та координація діяльності ОМС, ЦНАП у частині надання АПСХ, організації соціальної роботи та надання базових соціальних послуг з урахуванням потреб жителів територіальної громади (пп. 4 п. 3 Положення про Нацсоцслужбу). У цій нормі немає конкретизації щодо того, здійснюють ОМС всі етапи процедури надання АПСХ чи лише функції фронт-офісу. Тобто, якщо модель організації надання АПСХ буде децентралізованою, ця норма Положення змін не потребуватиме.
Нацсоцслужба для виконання визначених для неї завдань з питань здійснення державного контролю за дотриманням вимог законодавства під час надання соціальної підтримки та за дотриманням прав дітей (в межах повноважень, визначених законом):
– затверджуватиме щорічні плани проведення перевірок територіальними органами Нацсоцслужби структурних підрозділів з питань соціального захисту населення … виконавчих органів міських рад міст обласного значення, сільських, селищних, міських рад …, з питань дотримання вимог щодо однакового застосування законодавства під час надання АПСХ; дотримання строків та порядку надання АПСХ (абзаци 3, 12, 13 пп. 15 п. 4 Положення про Нацсоцслужбу);
– забезпечуватиме проведення планових і позапланових перевірок з питань, передбачених абзацами 12, 13 пп. 15 п. 4, територіальними органами Нацсоцслужби … виконавчих органів міських рад міст обласного значення, сільських, селищних, міських рад … щодо правильності надання соціальної підтримки шляхом проведення соціального інспектування (абзац 14 пп. 15 п. 4 Положення про Нацсоцслужбу);
– проводитиме позапланові перевірки у разі надходження інформації про можливі порушення порядку та строків надання АПСХ (абзац 15 пп. 15 п. 4 Положення про Нацсоцслужбу);
– готуватиме аналітичні звіти за результатами проведених перевірок та оприлюднюватиме їх на офіційному веб-сайті Нацсоцслужби (абзац 18 пп. 15 п. 4 Положення про Нацсоцслужбу).
Здійснення такого контролю територіальними органами Нацсоцслужби свідчить про те, що йдеться про державний контроль у межах централізованої системи. За децентралізованої системи ця норма потребуватиме змін.
Також Нацсоцслужба розглядатиме звернення громадян з питань, пов’язаних з її діяльністю, діяльністю її територіальних органів, підприємств, установ, організацій, що належать до сфери її управління. У разі вибору децентралізованої моделі цю норму можна доповнити можливістю громадян подавати звернення (в тому числі, скарги) щодо діяльності ОМС в частині надання АПСХ.
Для децентралізованої моделі в Положенні бракує норм щодо ведення Нацсоцслужбою відповідних державних реєстрів.
Навіть у поточних умовах функції цього ЦОВВ щодо державних реєстрів / баз даних є недостатніми. Вказано, що цей ЦОВВ використовує інформаційні системи єдиної інформаційної бази даних про внутрішньо переміщених осіб; єдиної інформаційно-аналітичної системи соціального захисту та соціального обслуговування населення, а також на її базі єдиної інформаційно-аналітичної системи обліку та управління коштами соціальної сфери і пенсійного забезпечення з використанням електронної соціальної картки; централізованого банку даних з проблем інвалідності; єдиного електронного банку даних про дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, і сім’ї потенційних усиновлювачів, опікунів, піклувальників, прийомних батьків, батьків-вихователів; державного реєстру майнових об’єктів оздоровлення та відпочинку дітей, а також інші програмні ресурси (пп. 18 п. 4 Положення про Нацсоцслужбу).
Натомість ця технічна функція – ведення (адміністрування) реєстрів – наразі закріплена за Мінсоцполітики, яке забезпечує функціонування єдиної інформаційно-аналітичної системи соціального захисту та соціального обслуговування населення, а також на її базі єдиної інформаційно-аналітичної системи обліку та управління коштами соціальної сфери і пенсійного забезпечення з використанням електронної соціальної картки, ведення Централізованого банку даних з проблем інвалідності та банку даних про дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, про сім’ї потенційних усиновителів, опікунів, піклувальників, прийомних батьків, батьків-вихователів (пп. 64 п. 4 Положення про Мінсоцполітики).
Тобто, Мінсоцполітики надто глибоко залучене у виконання адміністративної функції – забезпечення функціонування державних реєстрів і баз даних, яку краще за будь-якої обраної моделі передати Нацсоцслужбі після її повноцінного початку роботи.
Мінсоцполітики не повинно здійснювати функції надання адміністративних послуг, оскільки призначення міністерства – формувати державну політику. Функція надання адміністративних послуг не властива для міністерств як для політичних органів виконавчої влади. Мінсоцполітики має забезпечувати реалізацію сформованої державної політики у сфері адміністративних послуг Нацсоцслужбою, спрямовувати та координувати її діяльність. Мінсоцполітики повинно розробляти документи державної політики у сфері АПСХ, готувати нормативно-правові акти з питань надання АПСХ, здійснювати контроль за реалізацією державної політики Нацсоцслужбою, визначати порядок ведення державних реєстрів, моніторити та аналізувати стан справ у сфері надання адміністративних послуг з метою формування державної політики. Такий підхід до розподілу повноважень між Мінсоцполітики та Нацсоцслужбою в цілому відповідатиме Стратегії реформування державного управління в Україні на період до 2021 року.
