Що вас цікавить?

ДО ОБГОВОРЕННЯ: Аналітична записка щодо моделей організації надання адміністративних послуг соціального характеру (АПСХ)

17.02.2021
Публічна адміністрація /
Децентралізація

Україна вийшла на пік децентралізаційної реформи, що справедливо вважається однією з найуспішніших. За таких докорінних перетворень трапляються і серйозні виклики. Один з прикладів – сфера надання адмінпослуг соціального характеру (АПСХ)


Уряд задекларував створення нового центрального органу виконавчої влади (ЦОВВ) з територіальною мережею, що буде розбудовуватися на основі УСЗН райдержадміністрацій. За цим ЦОВВ закріплені повноваження з надання АПСХ. Для органів місцевого самоврядування – відводиться лише роль фронт-офісів. Досі також незрозуміло, чи збережуться повноваження з надання АПСХ за (колишніми) містами обласного значення. 

У сфері АПСХ можливі дві моделі: децентралізована та централізована. Аналітична записка вказує переваги і недоліки кожної з них, а також пропонує відповідь, яку з них краще обрати Україні. 

Запрошуємо асоціації місцевого самоврядування, окремі органи місцевого самоврядування, громадські організації, науковців та інших зацікавлених осіб долучитися до обговорення цього документу. Просимо надсилати свої пропозиції та зауваження у зручному для Вас форматі (у режимі «виправлення» та «приміток» тощо) до 10 березня 2021 року на електронну адресу ЦППР: centre@pravo.org.ua .

Після цього документ буде доопрацьовано та передано відповідальним міністерствам.

Документ у форматі PDF дивіться за посиланням
Документ у форматі Word дивіться за посиланням

АНАЛІТИЧНА ЗАПИСКА з полісі-пропозиціями ЩОДО ОРГАНІЗАЦІЇ НАДАННЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПОСЛУГ СОЦІАЛЬНОГО ХАРАКТЕРУ


1. Для чого цей документ

Цей документ підготовлено експертами Центру політико-правових реформ, щоб привернути увагу Міністерства соціальної політики України (далі – Мінсоцполітики), а також інших зацікавлених суб’єктів, зокрема, Міністерства розвитку громад та територій України, асоціацій органів місцевого самоврядування та власне органів місцевого самоврядування (ОМС), до питання оптимального розподілу повноважень між органами (державної) виконавчої влади та ОМС щодо надання адміністративних послуг соціального характеру (далі – АПСХ).

Сподіваємося, що цей документ підтримає дискусію про вибір найкращих рішень і спонукатиме Уряд України у тісній комунікації з ОМС до глибшого аналізу політики, довгострокового та збалансованого планування у цій сфері.

2. Ключові питання

Уряд задекларував, що повноваження у сфері АПСХ будуть закріплені за новим центральним органом виконавчої влади з територіальною мережею, що буде розбудовуватися на основі УСЗН (управлінь соціального захисту населення) райдержадміністрацій[1]. Для ОМС-територіальних громад в частині АПСХ відводиться роль фронт-офісів, тобто лише функція прийняття заяв від громадян.

Досі недостатньо визначеною є роль (колишніх) міст обласного значення, адже наразі за законодавством делеговані повноваження з надання АПСХ за цими містами збережені[2]. Проте чи збережеться така змішана система, чи у цих міст теж заберуть повноваження АПСХ –  офіційні документи Уряду не визначають.

Також відомо про проблему обслуговування мешканців колишніх сільських, селищних, міських рад (міста районного значення), які увійшли до складу укрупнених територіальних громад з містами обласного значення.

Отже, ключовими  питання є:
1) чи буде у сфері АПСХ дотримано урядову політику щодо єдиних повноважень у всіх територіальних громад;
2) якщо так, то чи заберуть у цьому разі повноваження АПСХ у міст обласного значення. І якщо так, то чи не суперечитиме це логіці і цілям децентралізаційної реформи, коли, за результатами укрупнення територіальних громад,  у спроможних громад держава забиратиме повноваження;
3) чи не кращим для України є інший варіант «вирівнювання повноважень» у сфері АПСХ, тобто децентралізована модель надання АПСХ, і, – поетапне делегування усім територіальним громадам відповідних повноважень;
4) як державна політика у сфері АПСХ, в тому числі в частині утворення Національної соціальної сервісної служби України (Нацсоцслужба) та її повноваження, узгоджуються із загальною Стратегією реформування державного управління України до 2021 року, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України (далі – КМУ) від 24.06.2016 р. № 474 (в редакції від 18.12.2018 р.).

3. Порівняння моделей надання АПСХ

Отже, можливі дві основні моделі організації надання АПСХ: децентралізована та централізована. Кожна має свої переваги і недоліки/ризики.

3.1. Децентралізована модель полягає в тому, що вся процедура надання АПСХ, включаючи прийняття рішень про призначення державних допомог, житлових субсидій, пільгових статусів тощо здійснюється ОМС, а ЦОВВ виконує обмежений перелік функцій:
– ведення державних реєстрів;
–  методична допомога ОМС з питань надання АПСХ;
– адміністрування виплат отримувачам допомоги з державного бюджету (оскільки власне кошти можуть не перерахуватися у місцеві бюджети і адмініструватися централізовано);
– державний контроль за дотриманням ОМС законодавства;
– розгляд скарг на діяльність ОМС в цій частині.

Її перевагами є:
1)  максимальне територіальне наближення послуг до місця проживання людини, адже ОМС більш чутливий до потреб своїх мешканців, зацікавлений до якісного обслуговування своїх виборців, тож мотивований надавати послуги і в старостинських округах та навіть окремих населених пунктах;
2) економія часу та коштів громадян на отримання АПСХ завдяки кращій територіальній доступності та ближчому рівню прийняття рішень;
3) можливість ОМС комплексно обслуговувати громадян за моделлю життєвих ситуацій, використовуючи різну інформацію зі своїх баз даних (в тому числі реєстру територіальної громади), внутрішню взаємодію з іншими виконавчими органами;
4) ОМС є більш гнучким і швидким у прийнятті рішень, ніж держава, в тому числі у питанні формування відповідних структур, набору персоналу, покладання обов’язків тощо;
5) державі не потрібно зайвих видатків на утворення та утримання розгалуженої територіальної мережі ЦОВВ, що потребує персоналу, приміщень, коштів тощо;
6) АПСХ без особливих складнощів можуть бути інтегровані в ЦНАП ОМС;
7) ОМС нестиме відповідальність за повну процедуру надання такої послуги;
8) ОМС більше поінформований про реальні життєві обставини (умови проживання) членів територіальної громади та може здійснювати також контроль за отримувачами послуг, зокрема, цільовим використанням державної допомоги тощо;
9) послідовність державної політики в частині вирівнювання повноважень територіальних громад, за прикладом найспроможніших громад (колишніх міст обласного значення).

Недоліками/ризиками цієї моделі є:
1) брак кадрово-інститційної спроможності окремих ОМС надавати АПСХ, особливо на перших етапах. Цей ризик можна долати перехідним збереженням поточних функцій УСЗН РДА на таких окремих територіях, а надалі – вирівнювати повноваження  також інструментами міжмуніципального співробітництва тощо;
2) різна якість надання послуг у межах країни. Держава має гарантувати мінімальні стандарти якості через методичні та контрольні інструменти. Водночас змагальність між ОМС навпаки може сприяти кращій динаміці підвищення якості в масштабах країни;
3) потреба повного та своєчасного фінансування державою, залежність ОМС від держави. Але це не нова ситуація, міста обласного значення так функціонували роками у цій сфері. Крім того, можливе коригування цієї моделі таким чином, що власне адміністрування виплат (отримувачам державної допомоги, субсидій у грошовій формі тощо) здійснюється ЦОВВ. Тобто кошти у місцеві бюджети не перераховуються. Держава має компенсувати ОМС лише адміністративні видатки на роботу з громадянами. І це можуть бути або цільові субсидії, або компенсатори через визначення інших джерел доходів для місцевих бюджетів для виконання цих делегованих повноважень.

3.2. Централізована модель полягає в тому, що ЦОВВ відповідальний за всю процедуру надання АПСХ, в тому числі приймає рішення про призначення субсидій, державних допомог, статусів, а ОМС виконує (чи може виконувати) лише функції фронт-офісу.

Її перевагами є:
1) відповідальність держави за надання АПСХ;
2) швидке розгортання системи/мережі на базі УСЗН РДА.

Її недоліками/ризиками є:
1) складніша територіальна доступність послуг для людини, та відповідно більші витрати часу та коштів, і складніший зв’язок людини з органом виконавчої влади, ніж це було б з ОМС. Особливо враховуючи плани створення територіальних органів Нацсоцслужби тільки на субрегіональному рівні (нових районів – 136). Адже тут ОМС значно менше мотивації брати вузькі повноваження фронт-офісу, з потребою додаткових витрат на персонал, на взаємодію з ЦОВВ, при мінімальних важелях впливу на такі відносини;
2) більша кількість відносин ЦОВВ з ОМС, що пояснюється необхідністю подвійного опрацювання справи (в ОМС – при прийомі громадянина, в ЦОВВ – при прийнятті рішення), передачі документів (навіть попри застосування «Соціальної громади»). Це відповідно більше навантаження на державний та місцевий бюджети для адміністрування такої системи;
3)  «розмивання» відповідальності та гірші передумови для контролю, адже ЦОВВ прийматиме рішення і буде незацікавлене у викритті власних помилок;
4) можливе позбавлення повноважень (колишніх) міст обласного значення, що означатиме протилежні до очікуваних наслідків децентралізаційної реформи – централізацію;
5) слабкість інструментів впливу держави для зобов’язання ОМС до виконання лише функцій «фронт-офісу».

Порівняти ці дві основні моделі, їх позитивні сторони та ризики можна й у табличній формі (додається):


Делегування повноважень АПСХ усім територіальним громадам
Позитиви (+) Ризики / недоліки (-)
Краща орієнтація на людину, її потреби Брак спроможності (насамперед, кадрової ) окремих ОМС
Максимальне територіальне наближення послуг до людини, її місця проживання У разі непередбачення в державному бюджеті коштів на компенсацію ОМС для виконання цих делегованих повноважень (в частині адміністрування роботи з громадянами), це стане додатковим навантаженням на місцеві бюджети
Легша інтеграція послуг у ЦНАП Різна якість послуг у межах країни, між  громадами
Повна відповідальність ОМС за надання всієї послуги  
Менше взаємодій з державою / ЦОВВ  
Оптимальний розподіл функцій: ОМС надає послуги; ЦОВВ – контролює ОМС для запобігання помилкам і порушенням  
   
Централізована модель – новий ЦОВВ відповідає за АПСХ, а ОМС виконують лише функції фронт-офісу
Позитиви (+) Ризики / недоліки (-)
Повна відповідальність держави Гірша доступність до послуг для людини і зв’язок з людиною
Швидке розгортання системи / мережі на базі УСЗН РДА Більше взаємодій ОМС-ЦОВВ (подвійне опрацювання справи, передачі документів)
  Гірший контроль всередині системи та розмита відповідальність
  Потреба забрати повноваження у колишніх міст обл. значення, тобто централізація.

Урядом наразі пропонується централізована модель організації надання АПСХ. Якщо врахувати невизначеність щодо (колишніх) міст обласного значення, то поки що зберігається «змішана модель». Але «змішана модель» у цьому документі окремо не аналізується, оскільки цей варіант політики означатиме збереження поточної ситуації, і не відповідатиме урядовим цілям про вирівнювання повноважень усіх територіальних громад. Хоча на час пошуку оптимальних рішень, «змішана модель» допустима.

4. Головна пропозиція: запровадити децентралізовану модель надання АПСХ шляхом делегування цих повноважень усім ОМС – територіальним громадам. Оскільки аналіз показує явні переваги саме децентралізованої моделі.

При цьому можна йти стратегічним курсом делегування повноважень до ОМС і робити це поетапно, наприклад:
1) чітко задекларувати збереження цих повноважень за (колишніми) містами обласного значення;
2) протягом наступних 1-2 років – надати право іншим територіальним громадам добровільно отримувати такі повноваження;
3) на третій рік – перейти до обов’язкового делегування таких повноважень усім громадам.

У держави повинна бути можливість продовжувати на певний час виконання повноважень АПСХ у тих громадах, де ОМС тимчасово не може організувати їх виконання. Протягом цього часу колишні УСЗН РДА можуть продовжувати свою роботу саме у форматі територіальних підрозділів нового ЦОВВ.

Через 2-3 роки функції нового ЦОВВ у сфері соцзахисту повинні бути кардинально змінені. Його основними функціями мають стати: адміністрування централізованих державних реєстрів, адміністрування виплат (призначених ОМС) та державний відомчий контроль за законністю дій ОМС. Це відповідатиме також Стратегії реформування державного управління в Україні.

5. Пропонована Урядом організаційна структура Нацсоцслужби та її відповідність Стратегії реформування державного управління в Україні

Наразі за рішеннями Уряду, ЦОВВ, до повноважень якого повинні належати повноваження в частині АПСХ, є Національна соціальна сервісна служба України (Нацсоцслужба). Це відповідає абзацу 2 ч. 2 ст. 17 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», відповідно до якого у разі, якщо більшість функцій ЦОВВ складають функції з надання адміністративних послуг фізичним і юридичним особам, ЦОВВ утворюється як служба.

Як визначено Положенням про Нацсоцслужбу, затвердженим постановою КМУ від 26.08.2020 р. № 783 (зі змінами), її діяльність спрямовується і координується КМУ через Міністра соціальної політики. Вона реалізує державну політику у сфері соціального захисту населення, захисту прав дітей, здійснення державного контролю за дотриманням вимог законодавства під час надання соціальної підтримки та за дотриманням прав дітей (п. 1 Положення про Нацсоцслужбу).

Серед основних завдань Нацсоцслужби – в межах повноважень, визначених законом, методичне забезпечення та координація діяльності ОМС, ЦНАП у частині надання АПСХ, організації соціальної роботи та надання базових соціальних послуг з урахуванням потреб жителів територіальної громади (пп. 4 п. 3 Положення про Нацсоцслужбу). У цій нормі немає конкретизації щодо того, здійснюють ОМС всі етапи процедури надання АПСХ чи лише функції фронт-офісу. Тобто, якщо модель організації надання АПСХ буде децентралізованою, ця норма Положення змін не потребуватиме.

Нацсоцслужба для виконання визначених для неї завдань з питань здійснення державного контролю за дотриманням вимог законодавства під час надання соціальної підтримки та за дотриманням прав дітей (в межах повноважень, визначених законом):
– затверджуватиме щорічні плани проведення перевірок територіальними органами Нацсоцслужби структурних підрозділів з питань соціального захисту населення … виконавчих органів міських рад міст обласного значення, сільських, селищних, міських рад …, з питань дотримання вимог щодо однакового застосування законодавства під час надання АПСХ; дотримання строків та порядку надання АПСХ (абзаци 3, 12, 13 пп. 15 п. 4 Положення про Нацсоцслужбу);
– забезпечуватиме проведення планових і позапланових перевірок з питань, передбачених абзацами 12, 13 пп. 15 п. 4, територіальними органами Нацсоцслужби … виконавчих органів міських рад міст обласного значення, сільських, селищних, міських рад … щодо правильності надання соціальної підтримки шляхом проведення соціального інспектування (абзац 14 пп. 15 п. 4 Положення про Нацсоцслужбу);
– проводитиме позапланові перевірки у разі надходження інформації про можливі порушення порядку та строків надання АПСХ (абзац 15 пп. 15 п. 4 Положення про Нацсоцслужбу);
– готуватиме аналітичні звіти за результатами проведених перевірок та оприлюднюватиме їх на офіційному веб-сайті Нацсоцслужби (абзац 18 пп. 15 п. 4 Положення про Нацсоцслужбу).

Здійснення такого контролю територіальними органами Нацсоцслужби свідчить про те, що йдеться про державний контроль у межах централізованої системи. За децентралізованої системи ця норма потребуватиме змін.

Також Нацсоцслужба розглядатиме звернення громадян з питань, пов’язаних з її діяльністю, діяльністю її територіальних органів, підприємств, установ, організацій, що належать до сфери її управління. У разі вибору децентралізованої моделі цю норму можна доповнити можливістю громадян подавати звернення (в тому числі, скарги) щодо діяльності ОМС в частині надання АПСХ.

Для децентралізованої моделі в Положенні бракує норм щодо ведення Нацсоцслужбою відповідних державних реєстрів.

Навіть у поточних умовах функції цього ЦОВВ щодо державних реєстрів / баз даних є недостатніми. Вказано, що цей ЦОВВ використовує інформаційні системи єдиної інформаційної бази даних про внутрішньо переміщених осіб; єдиної інформаційно-аналітичної системи соціального захисту та соціального обслуговування населення, а також на її базі єдиної інформаційно-аналітичної системи обліку та управління коштами соціальної сфери і пенсійного забезпечення з використанням електронної соціальної картки; централізованого банку даних з проблем інвалідності; єдиного електронного банку даних про дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, і сім’ї потенційних усиновлювачів, опікунів, піклувальників, прийомних батьків, батьків-вихователів; державного реєстру майнових об’єктів оздоровлення та відпочинку дітей, а також інші програмні ресурси (пп. 18 п. 4 Положення про Нацсоцслужбу).

Натомість ця технічна функція – ведення (адміністрування) реєстрів – наразі закріплена за Мінсоцполітики, яке забезпечує функціонування єдиної інформаційно-аналітичної системи соціального захисту та соціального обслуговування населення, а також на її базі єдиної інформаційно-аналітичної системи обліку та управління коштами соціальної сфери і пенсійного забезпечення з використанням електронної соціальної картки, ведення Централізованого банку даних з проблем інвалідності та банку даних про дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, про сім’ї потенційних усиновителів, опікунів, піклувальників, прийомних батьків, батьків-вихователів (пп. 64 п. 4 Положення про Мінсоцполітики).

Тобто, Мінсоцполітики надто глибоко залучене у виконання адміністративної функції – забезпечення функціонування державних реєстрів і баз даних, яку краще за будь-якої обраної моделі  передати Нацсоцслужбі після її повноцінного початку роботи.

Мінсоцполітики не повинно здійснювати функції надання адміністративних послуг, оскільки призначення міністерства – формувати державну політику. Функція надання адміністративних послуг не властива для міністерств як для політичних органів виконавчої влади. Мінсоцполітики має забезпечувати реалізацію сформованої державної політики у сфері адміністративних послуг Нацсоцслужбою, спрямовувати та координувати її діяльність. Мінсоцполітики повинно розробляти документи державної політики у сфері АПСХ, готувати нормативно-правові акти з питань надання АПСХ, здійснювати контроль за реалізацією державної політики Нацсоцслужбою, визначати порядок ведення державних реєстрів, моніторити та аналізувати стан справ у сфері надання адміністративних послуг з метою формування державної політики. Такий підхід до розподілу повноважень між Мінсоцполітики та Нацсоцслужбою в цілому відповідатиме Стратегії реформування державного управління в Україні на період до 2021 року.

6. Додаткова інформація


6.1. Рівень (ОМС)

В усіх ОМС – територіальних громадах мають бути утворені виконавчі органи (структурні підрозділи), відповідальні за соціальний захист. Але ці підрозділи мають бути не «фронт-офісами», а  суб’єктами прийняття рішень. Основні функції фронт-офісів мають виконувати центри надання адміністративних послуг (ЦНАП) (з часу створення), їх територіальні підрозділи, віддалені робочі місця, а також старости та інші уповноважені посадові особи ОМС тощо. В цій частині, і чинна політика Мінсоцполітики відтворює такий підхід. З тією тільки різницею, що бек-офісом є УСЗН / Нацсоцслужба.

Станом на серпень 2020 року у підрозділах соцзахисту ОМС (міст обласного значення; включно з підрозділами захисту дітей) було 13138 штатних одиниць персоналу. В РДА у цих підрозділах було 16463 штатні одиниці.

При цьому треба брати до уваги, що держава вже передала усім ОМС «найважчий» соціальний блок – соціальні послуги. І багато нових громад вже утворили соціальні підрозділи, але з різними рівнями відповідальності по різних напрямках соціального захисту.

6.2. Щодо застосування «Соціальної громади». Наразі при централізованій моделі тягар видатків на адміністрування ПК ІІС «Соціальна громада» лягає на державний бюджет:
а) оплата за технічний та інформаційно-консультаційний супровід цього ПК (з 2021 року – з Державного бюджету) – 7257,60 грн/рік за кожний ОМС/суб’єкт;
б) за «Криптосервер: Модуль шифрування» для забезпечення працездатності ПК ІІС «Соціальна громада» – для кожної точки доступу (староста, ВРМ тощо) – за цінами 2021 року – 2160, 00 грн/модуль.

З 2021 року усі ці видатки мають покриватися з Державного бюджету. Загалом це незначні видатки у масштабах держави, і навряд чи це можна вважати проблемою. Наразі  гострішим є питання відносно невисоких темпів підключення до цієї системи. Також є невизначеність ситуації з доцільністю підключення до цієї системи для ОМС – (колишніх) міст обласного значення, адже у багатьох з них є власні якісні електронні системи документообігу. А для роботи з АПСХ їх підрозділами соцзахисту використовувалися прямі доступи до бази даних Мінсоцполітики.

У будь-якому разі, ПК ІІС «Соціальна громада» можна було б використовувати і при децентралізований моделі.

Будемо вдячні за відгуки, пропозиції та зауваження щодо цього документа, особливо від органів місцевого самоврядування, на адресу Центру політико-правових реформ (centre@pravo.org.ua) – до 10 березня 2021 року.
Надалі документ буде фіналізовано та передано відповідальним міністерствам.


[1] Концепція реалізації державної політики щодо соціального захисту населення та захисту прав дітей, затверджена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 26.08.2020 р. № 1057-р.

[2] Закон України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо впорядкування окремих питань організації та діяльності органів місцевого самоврядування та районних державних адміністрацій” від 17.11.2020 р. № 1009-IX.