Заінтересовані особи в адміністративному провадженні: відповіді на найпоширеніші питання

Закон України «Про адміністративну процедуру» (далі — ЗАП), який набрав чинності 15 грудня 2023 року, змінює усталені підходи до публічного адміністрування та прийняття рішень, які впливають на права та обов’язки  фізичних чи юридичних осіб. Закон поширює свій захист не лише на безпосереднього заявника чи іншого адресата (в інспекційних провадженнях тощо), а й на будь-яку особу, на чиї права чи законні інтереси може негативно вплинути рішення органу влади в конкретній справі.

Раніше права заінтересованих осіб нерідко ігнорувалися до моменту прийняття рішення, що призводило до конфліктів і подальшого оскарження прийнятих рішень. ЗАП змінює цю практику: приймаючи рішення, адміністративний орган (далі — АО) зобов’язаний знайти оптимальний баланс між приватними інтересами конкретної особи та іншими особами, на яких рішення у справі може негативно вплинути. 

Залучення всіх учасників дозволяє виявити можливі суперечності до того, як адміністративний акт набуде чинності, що робить рішення більш обґрунтованим і прозорим, а в перспективі — мінімізує ймовірність судового оскарження та скасування таких актів.

Приклади

У загальному масиві справ, які вирішують органи виконавчої влади, ОМС та інші АО, участь заінтересованих осіб є швидше винятковим явищем. Адже різні соціальні питання (допомоги, субсидії тощо), реєстрації (бізнесу, нерухомості, актів цивільного стану тощо), ліцензії та інші дозволи, як правило, стосуються лише заявника (майбутнього адресата) і самого АО.

Водночас є певні категорії справ із вищим рівнем «конфліктності» та втручанням у законні інтереси інших осіб, приміром:

• земельно-будівельні питання (коли заявник-інвестор зацікавлений отримати землю чи дозвіл від органу, а громадяни — мешканці біля потенційного об’єкта будівництва виступають проти з різних причин (починаючи від погіршення краєвиду до зростання навантаження на дорожню інфраструктуру);
• справи щодо видобутку корисних копалин (коли заінтересовані особи проти видачі відповідних дозволів заявнику-інвестору, оскільки виникають ризики зникнення води в криницях, негативного впливу на приватні будівлі, руйнування доріг тощо);
• справи про розміщення певних розважальних об’єктів у багатоквартирних  будинках (коли мешканці таких будинків проти зростання рівня шуму, появи сторонніх запахів, погіршення умов паркування тощо);
• справи у сферах благоустрою (коли надто яскрава неонова реклама може просто заважати мешканцям будинку навпроти спати вночі тощо).

Хто є заінтересованою особою відповідно до ЗАП?

Заінтересована особа — це особа, на право, свободу чи законний інтерес якої негативно впливає або може вплинути адміністративний акт (п. 1 ч. 2 ст. 27 ЗАП), яка проте не є адресатом адміністративного акта.

Коло таких осіб є доволі широким. Поняття «особа» охоплює фізичну особу (громадянина України, іноземця чи особу без громадянства, яка перебуває в Україні на законних підставах), у тому числі фізичну особу – підприємця, громадське об’єднання, що не має статусу юридичної особи, а також юридичну особу, створену згідно із законом, законодавством іноземної держави або на підставі міжнародних договорів України (п. 8 ч. 1 ст. 2 ЗАП). На практиці — це переважно фізичні особи. 

Важливо розрізняти заінтересовану особу та адресата. Головна відмінність полягає в тому, що адміністративний акт не спрямований заінтересованій особі безпосередньо, проте його реалізація зачіпає її права, свободи та законні інтереси. 

Кого конкретно віднести до заінтересованих осіб — залежить від обставин справи. Посадова особа АО має визначати, чи існує хоча б найменша ймовірність того, що прийняте рішення прямо чи опосередковано зачіпатиме негативно чиїсь права або охоронювані законом інтереси. Якщо така ймовірність існує — варто вжити заходів для залучення відповідних осіб до участі в провадженні.

Водночас треба враховувати, що особи, на яких адміністративний акт не впливатиме (на їх права і законні інтереси), не мають права на статус заінтересованих осіб (це вже можуть бути, приміром, мешканці багатоквартирних будинків, які не мають прямого виходу / стосунку до потенційного нового будівництва, тобто не розташовані безпосередньо поряд). У будь-якому разі тут визначається сам АО.

Як АО визначити заінтересованих осіб у конкретній справі та повідомити їх про початок адміністративного провадження?

Відповідно до частин другої та третьої статті 49 ЗАП особа набуває статусу заінтересованої одним із трьох способів:

1. за ініціативою АО, який зобов’язаний самостійно виявити осіб, чиї інтереси зачіпаються, та повідомити їх про початок провадження невідкладно, але не пізніше трьох робочих днів. Цей спосіб застосовується, коли потенційних заінтересованих осіб можна конкретно ідентифікувати;
2. за клопотанням іншого учасника адміністративного провадження. Наприклад, сам заявник безпосередньо під час подання заяви або під час розгляду справи може просити залучити певну особу (осіб) до розгляду справи;
3. за власною ініціативою особи. Особа, яка вважає, що справа зачіпає її права, свободи чи законний інтерес, має право подати клопотання про надання їй статусу заінтересованої особи. 

Вищезазначені клопотання розглядаються АО невідкладно, а за наявності обґрунтованих причин — не пізніше трьох робочих днів із дня його надходження. У разі відмови АО зобов’язаний невідкладно поінформувати про це особу із зазначенням мотивів. На її вимогу рішення про відмову оформляється письмово.

Оскільки статус заінтересованої особи надається АО, то інформація про це має бути відповідно зафіксована в матеріалах справи. Це можуть бути як службові записи АО (наприклад, інформація про перелік таких осіб та їх інформування про початок провадження), так і окремі процедурні рішення — за результатами розгляду клопотань. Зважаючи на вагомість цього статусу та необхідність гарантування права на участь для таких осіб у провадженні, такого роду клопотання рекомендовано вирішувати в письмовій формі. 

Як діяти у випадку, коли заінтересованих осіб велика кількість і їх складно «ідентифікувати» поіменно?

Під час підготовки справи до розгляду та її вирішення, АО за необхідності повідомляє заінтересованим особам про початок адміністративного провадження та про їхні права на участь в адміністративному провадженні (п. 3 ч. 1 ст. 47 ЗАП). 

Якщо заінтересованих осіб багато (ЗАП встановив — більше десяти), застосовуються правила, передбачені статтею 59 ЗАП. АО невідкладно розміщує повідомлення про початок провадження та суть справи в медіа та/або на своєму офіційному вебсайті чи в інший прийнятний для громадян спосіб.

Оскільки АО не завжди може знати поіменно всіх заінтересованих осіб, то в цьому разі мають застосовуватися відповідні критерії (приміром, це мешканці багатоквартирного будинку, у якому планується відкрити ресторан чи нічний клуб; або мешканці будинку, навпроти якого планується нове будівництво тощо). При цьому АО має добросовісно комунікувати із заінтересованими особами й обирати спосіб  повідомлення, який забезпечить донесення інформації до максимальної кількості заінтересованих осіб. Формальний підхід може бути розцінений як порушення процедури, якщо орган мав можливість використати більш ефективні способи оповіщення. Як основний спосіб повідомлення рекомендується використовувати офіційний вебсайт АО — за потреби для таких оголошень можна створити окремий розділ, розповсюджувати інформацію через відповідні групи в соціальних мережах, на дошках оголошень, старост тощо. 

Як АО взаємодіяти з великою кількістю заінтересованих осіб з однаковими інтересами?

У такому випадку в АО є певні можливості щодо оптимізації взаємодії із заінтересованими особами, починаючи від вимоги призначення спільного представника чи самостійного визначення такого представника та способів інформування про рух справи (абз. 2 ч. 1 ст. 59 ЗАП). 

Так само, у ст. 59 ЗАП треба звернути увагу на особливу групу «заінтересованих осіб» («представники громадських об’єднань», у випадках, передбачених законом. Це, зокрема, екологічні ГО та ГО у сфері охорони культурної спадщини, які мають право на участь фактично у всіх релевантних справах). 

Якими правами наділені заінтересовані особи?

Правовий статус заінтересованої особи максимально наближений до статусу адресата, її права та обов’язки, як учасника адміністративного провадження, визначені ст. 28 ЗАП. Єдиною відмінністю є відсутність права у заінтересованих осіб на подання клопотання про закриття адміністративного провадження (частина 5 ст. 49 ЗАП) та відкликання заяви. 

Водночас треба враховувати основну мету та цінність залучення заінтересованих осіб до провадження — це забезпечення для них можливості надавати свої пояснення та зауваження у справі (ст. 54 ЗАП). Тобто їх залучення та участь спрямовані на мінімізацію негативних наслідків адміністративного акта для таких заінтересованих осіб.

Які наслідки можуть настати, якщо АО не залучив заінтересовану особу до адміністративного провадження?

У контексті такого порушення адміністративної процедури, як незалучення заінтересованих осіб, важливою є увага до таких принципів  адміністративної процедури, як відкритість та гарантування права особи на участь в адміністративному провадженні. Відповідно до п. 4 ч. 2 ст. 87 ЗАП протиправним є адміністративний акт, що не відповідає принципам адміністративної процедури.

Право особи на участь, включаючи право бути заслуханою (вислуханою), є одним із фундаментальних принципів адміністративної процедури й означає надання особі можливості висловити АО свою позицію у справі, оскільки надання заінтересованими особами пояснень, зауважень, документів та інших доказів, що стосуються обставин справи, може вплинути на остаточне рішення, яке буде прийняте АО.

Право особи на участь тісно пов’язане з принципом відкритості (ст. 12 ЗАП). Дієвість цього принципу буде належною лише в разі, коли інформація про справу (провадження) і доступ до матеріалів справи надаватимуться до прийняття АО рішення у справі, щоб особа мала можливість використати цю інформацію перед висловленням власної позиції.  

Відповідно до частини третьої статті 87 ЗАП порушення АО передбаченої законом адміністративної процедури, якщо воно не вплинуло й не могло вплинути на правомірність вирішення справи по суті, не спричиняє протиправності адміністративного акта. Проте коли йдеться про порушення саме рівня принципів (тим паче, незабезпечення права особи на участь), то це підстава визнавати акт протиправним і скасовувати його (п. 4 ч. 2 ст. 87 ЗАП).

Заінтересовані особи та зміст адміністративного акту. Який зв’язок?

Адміністративний акт може мати подвійний характер впливу: для одних осіб (зокрема, заявника-адресата) позитивний, а для інших осіб (зокрема, для заінтересованих осіб) негативний, то такий акт із точки зору ЗАП треба класифікувати саме як негативний, з усіма відповідними наслідками: потребою гарантування права особи на участь; обов’язком мотивування такого акта; обов’язком зазначення порядку його оскарження тощо.

Це означає, що адміністративний акт повинен містити й аргументацію для відхилення усіх чи частини зауважень заінтересованих осіб. В ідеалі ж — АО в адміністративному акті повинен в міру можливості збалансувати інтереси адресата та заінтересованих осіб, у тому числі завдяки додатковим умовам до адресата (наприклад, надаючи дозвіл на розміщення розважального закладу в багатоквартирному будинку, такими умовами можуть бути певні обмеження щодо режиму роботи або додаткові вимоги звукоізоляції; у разі надання дозволу на видобуток корисних копалин місцевого значення, умовами можуть бути — окремо визначені маршрути руху вантажного транспорту, забезпечення мешканців сусіднього населеного пункту альтернативними джерелами водопостачання тощо).  

Якщо ж АО не врахує, що справа зачіпає права інших осіб, і складе акт без мотивувальної частини — це теж є самостійною підставою для визнання такого акта протиправним. Відповідно до частини третьої статті 85 ЗАП, якщо адміністративний акт не містить обов’язкової мотивувальної частини, він підлягає скасуванню.

Висновки та рекомендації

Залучення заінтересованих осіб — це не формальність, а важлива гарантія законності та стійкості прийнятих рішень, а також їх збалансованості та справедливості. Ігнорування цієї вимоги може зумовити скасування адміністративного акта в порядку адміністративного оскарження або в судовому порядку, навіть якщо рішення було правильним по суті.

Визначайте заінтересованих осіб вчасно. Ще на стадії підготовки справи оцінюйте, чи можуть права або законні інтереси інших осіб зазнати негативного впливу внаслідок прийняття рішення.

Повідомляйте про початок провадження своєчасно. Якщо коло заінтересованих осіб відоме — повідомляйте їх безпосередньо (не пізніше трьох робочих днів). Якщо невідоме й широке — публікуйте оголошення на офіційному вебсайті.

У разі неврахування пропозицій та зауважень заінтересованих осіб — мотивуйте рішення. Тобто якщо є хоча б найменша ймовірність, що адміністративний акт негативно зачіпає права інших осіб, включайте до тексту рішення мотивувальну частину. 

Оформлюйте пам’ятки для заінтересованих осіб. Разом із повідомленням про початок провадження надавайте роз’яснення щодо прав і обов’язків заінтересованої особи відповідно до статті 28 ЗАП.

Дотримання цих простих правил дозволить уникнути оскарження рішень, а в разі оскарження — значно посилить правову позицію адміністративного органу.

Олена Гуленко, адвокат, експертка проєкту ЄС EU4PAR

Віктор Тимощук, канд. юрид. наук, ст. наук. співроб. Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, заступник Голови правління ЦППР, експерт проєкту ЄС EU4PAR

Джерело: Реформа державного управління

Чи була ця стаття корисна?