Вето на Закон (проєкт № 11150): що говорять експерти?

20 червня під час голосування у ВРУ законопроєкт № 11150 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо захисту інтересів власників земельних часток (паїв), а також застосування адміністративної процедури у сфері земельних відносин» не отримав необхідної кількості голосів і повертається на доопрацювання у профільний Комітет Верховної Ради. Нагадаємо, що 10 червня Президент наклав вето на цей Закон.

Попередньо експерти наголошували, що деякі положення цього законопроєкту № 11150 (т. зв. «Закон щодо земельних відносин») суперечать положенням Закону про адміністративну процедуру. Нагадаємо, що Закон «Про адміністративну процедуру» набрав чинності 15 грудня 2023 і є загальним законом. Відповідно спеціальне законодавство має бути приведено у відповідність до його норм. 

Чому саме важливо, що Президент ветував цей Закон, та що потрібно змінити, щоб він не був «проблемним», розповідають експерти в матеріалі для порталу «Реформа державного управління».

Ірина Бойко, кандидатка юридичних наук, доцентка кафедри адміністративного права Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого, експертка Мережі UPLAN:

«10 червня 2024 року Президент України ветував законопроєкт № 11150 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо захисту інтересів власників земельних часток (паїв), а також застосування адміністративної процедури у сфері земельних відносин».

У своєму вето глава держави передусім запропонував привести надісланий йому на підпис акт у відповідність до Закону України «Про адміністративну процедуру» (ЗАП).

Необхідність узгодження земельного законодавства із Законом «Про адміністративну процедуру», що діє вже пів року, назріла давно. Адже сфера земельних відносин є доволі особливою, в ній важливо знайти законодавчі інструменти, які дозволяли б захистити права власників земельних ділянок, а також забезпечити інтереси громади й держави, упередити їх від зловживань як із боку влади, так і особи. 

Законопроєкт № 11150, серед іншого, мав на меті визначити особливості здійснення адміністративного провадження в земельних відносинах, у зв’язку з чим передбачив доповнення відповідною статтею Земельний кодекс України. Проте така норма (стаття 17-2) скоріше зафіксувала фактичне виведення земельних відносин зі сфери дії ЗАП. 

По-перше, вона передбачає переважно судовий порядок оскарження рішень, дій, бездіяльності органів влади. Навряд чи це вдала ідея, оскільки обмежує особу у виборі способу захисту (адміністративного або судового), а також не узгоджується з принципом адміністративної процедури — гарантуванням ефективного захисту прав особи. 

По-друге, норма закріплює лише судовий порядок визнання рішення по земельним питанням нікчемним та недійсним. Йдеться про акти, які мають значні очевидні недоліки (нікчемні акти), приміром, у яких не зазначено орган, що цей акт прийняв, або не дотримана стандартизована форма акта. Недійсними за ЗАП визнаються акти, ухвалені з порушенням закону, тобто такі, що є протиправними. Приміром, виділення особі землі, яку за законом не можна передавати в оренду або власність (землі водного, заповідного фонду), слід вважати протиправним і визнавати недійсним. Встановлення для таких випадків виключно судового порядку визнання їх нікчемними та недійсними не є ефективним рішенням. Натомість такий підхід надмірно навантажить судову систему навіть тими справами, у яких не завжди й буде спір. До того ж варто пам’ятати, що особі гарантовано можливість звернутися до суду за захистом своїх прав, якщо вона вважатиме, що орган влади його порушив. Крім того, справи в судах часто-густо розглядаються доволі довго, а це може створити ситуацію, що особа продовжуватиме користуватися земельною ділянкою, виданою їй всупереч вимогам законодавства, що завдасть шкоди публічним інтересам. Приміром, громадяни будуть мати перешкоди, щоб пройти до водойми, якщо прибрежна земельна ділянка передана особі всупереч встановленим заборонам.

По-третє, законопроєкт № 11150 передбачає, що орган влади в разі отримання заяви, розглядати яку він не має компетенції, письмово відмовляє в розгляді такої заяви й повертає її особі, а не направляє заяву за належністю, як це встановлено в Законі України «Про адміністративну процедуру». Такому правовому регулюванню важко знайти обґрунтування, воно суперечить не лише ЗАП, а й здоровому глузду.

По-четверте, норма законопроєкту нівелює можливість припинити дію рішення по земельному питанню, навіть якщо є високий публічний інтерес до цього або адресат не виконав умови, передбачені таким рішенням. Навряд чи це сприятиме ефективності діяльності публічної адміністрації. Приміром, особі виділено земельну ділянку й зобов’язано протягом певного строку укласти договір оренди. У разі неукладення договору особою припинити дію рішення про виділення ділянки не буде можливості.

По-п’яте, застосування заходів впливу, передбачених ЗАП, лише за рішенням суду (як пропонує законопроєкт № 11150) взагалі створює ситуацію невизначеності. Адже ЗАП встановлює, що сам орган без звернення до суду може приймати рішення про застосування заходів впливу. Водночас закон не закріплює повноваження органів влади звернутися до суду щодо застосування заходів впливу. Все це на практиці зробить ці норми «мертвими». Але вкрай важливо надати владі інструменти для ефективного управлінського впливу у сфері земельних відносин. Якщо земельна ділянка самовільно зайнята, то, спираючись на норми Закону України «Про адміністративну процедуру», орган влади самостійно, без звернення до суду, міг би вжити заходів для її звільнення. Або якщо земля використовується не за призначенням, то цей же Закон дозволив би уповноваженим органам застосувати до її власника (орендаря) заходи впливу, щоб спонукати його діяти згідно з цільовим призначенням ділянки. 

По-шосте, ЗАП вимагає, щоб акти, які негативно впливають (або можуть вплинути) на права, свободи та законні інтереси особи, орган мотивував. Йдеться про відмови у виділенні земельної ділянки, в наданні дозволу на розроблення землевпорядної документації, про приписи про усунення порушень, виявлених у ході перевірки. Законопроєкт № 11150 дозволяє їх не мотивувати.  Це є серйозним відступом від належного адміністрування, що для європейської спільноти є найбільш значущим стандартом відносин влади з особою.

По-сьоме, закріплення положення про те, що речі, пояснення свідків, висновки або пояснення експертів, консультації або роз’яснення спеціалістів не можуть бути доказами в адміністративних провадженнях у земельних справах, взагалі створює проблеми для застосування спеціальних законів у сфері земельних відносин. Так, при відчуженні земельної ділянки для суспільних потреб обов’язково проводиться експертна оцінка вартості землі, а заборона залучати для цього експерта унеможливить встановлення вартості земельної ділянки. Експертиза також проводиться при здійсненні контролю за використанням та охороною земель. А якщо особа вчинила правопорушення в земельній сфері, то чинне законодавство передбачає можливість встановлення обставин справ на підставі пояснень свідків. Обмеження залучення свідків до провадження в певних випадках перешкоджатиме встановленню вини особи або її відсутності.

Отже, підходи, закладені в законопроєкті № 11150 щодо особливостей адміністративного провадження в земельних відносинах, по суті, свідчать про нехтування європейськими стандартами належного адміністрування, які Україна активно впроваджує в усі сфери життєдіяльності.

Лише повне поширення ЗАП на земельні відносини публічно-правового характеру забезпечить справедливе вирішення справ у цій сфері. Вето Президента України дає шанс виправити помилки, допущені при прийнятті законопроєкту № 11150». 

Віктор Тимощук, к.ю.н., заступник Голови правління ЦППР: 

«Особливо позитивної оцінки в тексті вето заслуговує обґрунтування пропозицій на основі принципів ЗАП (гарантування ефективних засобів правового захисту, добросовісності, обґрунтованості, гарантування права на участь), а також ст. 41 Хартії основоположних прав ЄС і актів Ради Європи.

Частину проблем у статті 17-2, у разі врахування пропозицій Президента України, буде знято повністю або частково, зокрема:

• можливість застосування адміністративного оскарження за ЗАП (хоча норма могла б бути викладена чіткіше);
• можливість відновлення законності через визнання недійсними протиправних адміністративних актів відповідно до ЗАП, а також — у виняткових випадках, визнання нікчемними адміністративних актів відповідно до ЗАП;
• можливість врегулювання спорів про компетенцію та застосування адміністративної взаємодопомоги відповідно до ЗАП;
• підстави залишення заяви без розгляду відповідно до ЗАП;
• можливість відкликання правомірного адміністративного акта відповідно до ЗАП;
• знято обмеження щодо залучення експертів, проведення слухань;
• повернено вимогу мотивування негативних адміністративних актів відповідно до ЗАП.

Водночас через редакційну специфіку пропозицій Президента, не зовсім чітко вирішено ще кілька проблемних норм, які бажано додатково доопрацювати:

– ч. 7 ст. 17-2 — проблема застосування заходів впливу (для примусового виконання адміністративних актів) не вирішена чітко. Принаймні запропонована редакція не дозволяє зрозуміти правомірність застосування заходів впливу за ЗАП.

– у ч. 12 ст. 17-2 — зберігається невідповідність ЗАП у частині набрання чинності адміністративним актом, адже перше правило досі прив’язане до моменту прийняття адміністративного акта. А ЗАП вимагає прив’язки до моменту доведення АА до відома особи, або іншого (мається на увазі — пізнішого) строку;

– у ч. 5 статті 17-2 збережена внутрішня колізія щодо заяв, поданих за неналежністю. Бо перше речення вказує на відмову в задоволенні такої заяви, а друге — про направлення за належністю. Тож перше речення бажано виключити;

– ч. 2 ст. 17-2 — щодо можливостей адміністративного оскарження — редакція бажає покращення задля більшості визначеності в можливостях адміністративного оскарження за ЗАП». 

Чи була ця стаття корисна?