Ігнорування верховенства права зараз може боляче вдарити у майбутньому

Ігнорування верховенства права зараз може боляче вдарити у майбутньому 

Подія

13 листопада у Верховній Раді зареєстрований законопроєкт № 14209 «Про внесення змін до Закону України “Про запобігання корупції” щодо забезпечення проведення зовнішньої незалежної оцінки ефективності діяльності Національного агентства з питань запобігання корупції» (далі – Проєкт Закону).

Проєкт Закону, як випливає з пояснювальної записки до нього, розроблено з метою вдосконалення порядку проведення зовнішньої незалежної оцінки ефективності діяльності Національного агентства з питань запобігання корупції (далі – НАЗК, оцінка) шляхом делегування повноважень щодо затвердження критеріїв та методики оцінювання безпосередньо Комісії з проведення незалежної оцінки ефективності діяльності НАЗК (далі – Комісія).

Проєктом Закону пропонується, зокрема:

1) внести зміни до Закону України «Про запобігання корупції», якими:

– визначити, що повноваження Голови НАЗК припиняються Кабінетом Міністрів України (далі – КМУ) достроково у разі наявності висновку Комісії не лише про неефективність такої діяльності, а й про неналежне виконання обов’язків Головою НАЗК;

– рішення про початок формування Комісії ухвалює КМУ не пізніше ніж за 30 календарних днів до закінчення дворічного строку з дати затвердження останнього звіту зовнішньої незалежної оцінки (аудиту) ефективності діяльності НАЗК (як відомо, такий звіт було опубліковано 24 липня 2023 року);

– Комісія у місячний строк після затвердження її персонального складу затверджує та оприлюднює критерії та методику проведення оцінювання ефективності діяльності НАЗК, виходячи із повноважень, покладених на це агентство відповідно до закону, зокрема критерії визнання неналежним виконання обов’язків Головою НАЗК та критерії неефективності діяльності НАЗК (за чинним законом це повноваження здійснює КМУ);

2) передбачити у Прикінцевих положеннях обов’язок після набрання чинності цим Законом:

– КМУ – протягом п’яти робочих днів – розпочати формування персонального складу Комісії; 

– Секретаріату КМУ – у тижневий строк – надати КМУ перелік донорів, які протягом останніх двох років надавали Україні міжнародну технічну допомогу у сфері запобігання і протидії корупції;

– Комісії – протягом восьми місяців – ухвалити висновок зовнішнього незалежного оцінювання ефективності діяльності НАЗК.

Таким чином, за негативного для чинного Голови НАЗК розгортання подій, його повноваження можуть бути припинені приблизно на один рік раніше завершення чотирирічного строку, на який його було призначено.

Оцінка ЦППР

Центр політико-правових реформ у цілому підтримує Проєкт Закону, за винятком його положень, згідно з якими повноваження Голови НАЗК можуть бути припинені КМУ достроково протягом восьми місяців з дня набрання чинності цим Законом у разі наявності висновку Комісії про неналежне виконання обов’язків Головою НАЗК.

Дійсно, аналогічні положення є і в інших законах. 

Наприклад, Закон «Про Національне антикорупційне бюро України» (далі –  НАБУ) (ст. 6) передбачає, що “Директор Національного бюро звільняється з посади в разі… наявності висновку Комісії з проведення зовнішньої незалежної оцінки (аудиту) ефективності діяльності Національного бюро, передбаченої статтею 26 цього Закону, про неефективність діяльності Національного бюро та неналежне виконання обов’язків його Директором“.

Також і згідно із Законом «Про Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів»  (далі – АРМА) (ст. 3): «Голова Національного агентства звільняється з посади у разі… наявності висновку зовнішнього незалежного оцінювання (аудиту) ефективності діяльності Національного агентства відповідно до статті 12 цього Закону про неефективність діяльності Національного агентства або про неналежне виконання обов’язків Головою Національного агентства». По суті, ідеться про дисциплінарну відповідальність керівників указаних органів.

Проте, відмінність ситуації полягає у тому, що і Директор НАБУ, і Голова АРМА з самого початку обіймали свої посади, знаючи про те, що можуть бути звільнені з них у разі встановлення аудитом факту не лише неефективної діяльності відповідної установи, а й неналежного виконання обов’язків персонально ними. Отже, вони мали можливість спрогнозувати таку ситуацію і вживати заходів для визначення не лише критеріїв ефективної діяльності, відповідно, НАБУ та АРМА, а й критеріїв належного виконання своїх обов’язків та приділити цьому потрібну увагу.

Натомість голові НАЗК критерії, за якими буде оцінюватись належне виконання ним посадових обов’язків, наразі невідомі, тому він позбавлений можливості планувати свою діяльність, зважаючи на майбутню оцінку. Іншими словами, реформа НАЗК, пропонована законопроєктом № 14209, має враховувати вимоги принципів юридичної визначеності та незворотності дії закону в часі.

У відомій Доповіді Венеційської Комісії «Верховенство права» (Венеція, 25–26 березня 2011 року) зазначено, що держава «зобов’язана дотримуватись законів (the laws), які запровадила, і застосовувати їх у передбачуваний спосіб та з логічною послідовністю. Передбачуваність означає, що закон має бути, за можливості, проголошений наперед – до його застосування, та має бути передбачуваним щодо його наслідків: він має бути сформульований з достатньою мірою чіткості, аби особа мала можливість скерувати свою поведінку».

Відповідно до ст. 58 Конституції закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом’якшують або скасовують відповідальність особи. Як вказує Конституційний Суд України, це означає, що вони поширюють свою дію тільки на ті відносини, які виникли після набуття законами чи іншими нормативно-правовими актами чинності.

Закріплення цього принципу на конституційному рівні є гарантією стабільності суспільних відносин, зокрема відносин між державою і громадянами, породжує у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього закону чи іншого нормативно-правового акту.

Таким чином, послідовність зазначеної реформи НАЗК, яка може зачепити, очевидно, не лише конкретну персону її керівника, а керівництво НАЗК та його підрозділами взагалі, вплинути на інші важливі питання діяльності цієї інституції, повинна бути такою:

– спочатку ухвалюється і набуває чинності Закон, що передбачає можливість припинення повноважень Голови НАЗК достроково у разі наявності висновку Комісії про неналежне виконання обов’язків Головою НАЗК;

– далі визначаються нові критерії ефективності діяльності НАЗК і належного виконання обов’язків його Головою;

– потім спливає два роки після проведення чергової зовнішньої незалежної оцінки ефективності діяльності НАЗК;

– лише після цього Комісія, за наявності підстав, може надати висновок про ефективність чи неефективність діяльності НАЗК та належне чи неналежне виконання обов’язків Головою НАЗК.

Невиконання у правовій державі такої послідовності загрожує скасуванням акту КМУ про дострокове припинення повноважень Голови НАЗК як такого, що спрямований на підрив визначеного рівня його незалежності, гарантованої чинним законом, – на підставі рішення Європейського суду з прав людини або рішення Конституційного Суду України. 

І взагалі, як би не видавалося за доцільне негайно виправити помилку (допущену чи законодавцем, чи урядом, чи Головою НАЗК), не можна робити це шляхом ігнорування вимог верховенства права.