Щотижневий аналіз 7 – 13 червня 2023 року

Венеційська комісія опублікувала висновок щодо законопроєкту № 9322

Подія

10 червня Європейська комісія «За демократію через право» (Венеційська комісія) опублікувала висновок (CDL-AD(2023)022) щодо проєкту Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо уточнення положень про конкурсний відбір кандидатур на посаду судді Конституційного Суду України від 25.05.2023 р. (реєстр. № 9322). Висновок був наданий у відповідь на запит Голови Верховної Ради України (лист від 25.05.2023 р.). Текст опублікованого висновку було затверджено на 135-ій пленарній сесії Венеційської комісії (Венеція, 9-10 червня 2023 р.).

Оцінка експертів ЦППР

В загальному, Венеційська комісія позитивно оцінює конструктивні наміри України покращити конкурсний відбір кандидатів до суддів КСУ і зазначила, що законопроєкт № 9322 враховує ключові рекомендації, висловлені у її висновку від грудня 2022 року (CDL-AD(2022)054) та у доповненні до цього висновку (CDL- PI(2023)002). Вона зазначила, що після ухвалення відповідних змін здійснюватиме подання кандидатур на посаду члена Дорадчої групи експертів (далі – ДГЕ) та його заступника (пункт 42).

Висновок присвячений безпосередньому аналізу положень законопроєкту № 9322 (пункти 17-37). Незважаючи на неврахування двох рекомендацій (диференціювання оцінки моральних та професійних якостей від «не відповідає», «відповідає» і «дуже відповідає» та включення 7 члена до складу ДГЕ), Венеційська комісія схвально відреагувала на більшість новацій, які мають на меті покращити процедуру конкурсного відбору. Попередньо експерти ЦППР вже аналізували законопроєкт № 9322, з позицією яких можна ознайомитися за посиланням.

Комісія зазначила, що хоча рекомендація щодо сьомого члена за міжнародною квотою не була врахована, однак передбачена законопроєктом модель прийняття рішення щодо моральних якостей та професійної компетентності кандидатів надає членам за міжнародною квотою вирішальний голос, і що ці рішення призведуть до виключення кандидата, який отримав оцінку «не відповідає». За такого варіанту участь міжнародних членів є значущою, що у свою чергу відповідає рекоментаціям Комісії (пункт 24).

Йдеться про модель, яка передбачає, що протягом перехідного періоду добору, ДГЕ приймає рішення щонайменше чотирма голосами її членів, двоє з яких запропоновані міжнародними організаціями чи Європейською комісією «За демократію через право». Саме їхні голоси є вирішальними у разі набрання однакової кількості голосів при повторному голосуванні.

Не менш важливим є можливість обрання запасних членів, у разі дострокового припинення повноважень членів ДГЕ, що забезпечить безперервність функціонування Дорадчої групи (пункт 29).

Тим не менш, Комісія звертає увагу, що ранжування кандидатів на посаду судді КСУ, що здійснюється на підставі голосування членів ДГЕ, є додатковим етапом, який є зайвим, адже не стосується оцінки моральних чи професійних якостей. Рейтингове голосування за кандидатів не має мати обовʼязкових наслідків для обрання кандидатів субʼєктом призначення. Відтак, стаття 10¹¹  законопроєкту має бути вилучена з огляду на вплив рейтингового списку кандидатів на порядок голосування на зʼїзді суддів України (пункти 25-26).

Експерти ЦППР погоджуються з позицією Комісії та висловлювали схожі зауваження у своєму попередньому експертному висновку щодо законопроєкту № 9322. Однак, все ж вважаємо, що процедура рейтингового голосування є неприйнятною не лише для порядку обрання кандидатів зʼїздом суддів України, але й для Верховної Ради України. Закликаємо врахувати відповідні рекомендації до проведення другого читання та прийняти законопроєкт, який запровадить ефективний та кваліфікований конкурсний відбір кандидатур на посаду судді Конституційного Суду України.

Венеційська комісія знову відклала розгляд Закону проти олігархів: cui bono?

Подія

9 червня Європейська комісія за демократію через право (Венеційська комісія) рекомендувала Україні відкласти імплементацію Закону України «Про запобігання загрозам національній безпеці, пов’язаним із надмірним впливом осіб, які мають значну економічну та політичну вагу в суспільному житті (олігархів)» (Закону проти олігархів) з огляду на війну, адже війна істотно зменшує вплив олігархів на економічне і політичне життя в Україні й це перешкоджає належній оцінці впливу Закону на політичну і правову систему. Тому Венеційська комісія вважає за доцільне вирішити долю Закону проти олігархів після нашої Перемоги.

Оцінка експертів ЦППР

Україна стала першою у світі державою, яка ухвалила спеціальний закон, спрямований на зниження впливу олігархів на політичне, економічне і суспільне життя. Цей Закон був прийнятий 23 вересня 2021 року та введений у дію 7 травня 2022 року. Він має тимчасовий характер і втрачає чинність 7 травня 2032 року.

Закон визначає критерії, за якими особа може бути визнана олігархом, порядок і процедуру такого визнання, його юридичні наслідки, а також деякі юридичні наслідки для публічних службовців у разі контакту з особою, визнаною олігархом, або з його представником.

За прикладом українського антиолігархічного закону Молдова і Грузія розробили власні законопроєкти. При цьому, грузинський акт майже ідентичний до українського Закону, аж до обмеження строків його чинності. А Молдова взяла за основу Закон проти олігархів та адаптувала його положення, з урахуванням свого контексту, розширивши, зокрема, критерії, за якими особа може бути визнана олігархом.

Український Закон проти олігархів уже був підданий внутрішній критиці українських експертів і громадськості, бо не створює цілісної системи зниження впливу олігархів на економічне, політичне та суспільне життя.

Представники громадянського суспільства та, зокрема, експерти Центру політико-правових реформ неодноразово акцентували на проблемних положеннях цього Закону, які містять підґрунтя для політичного торгу статусом олігарха та судового оскарження рішень щодо визнання особи олігархом, можуть бути використані для усунення політичних чи економічних конкурентів, а рішення щодо визнання чи невизнання особи олігархом фактично залежить від Президента України. Крім того, положення цього Закону суперечать принципу юридичної визначеності та вступають у колізію з низкою інших законів (див. напр. аналіз подій за: 2–8 листопада 2021 року, 27 грудня 2022 року – 3 січня 2023 року).

Аналізуючи грузинський законопроєкт, Венеційська комісія відзначила у ньому подібні недоліки та у відповідному висновку зауважила, що він містить ризик свавільного застосування положень, яке може призвести до порушення прав людини, незаконного наступу на політичну опозицію та не сприятиме досягненню поставлених перед ним цілей. Удосконалення потребують, зокрема, критерії, за якими особа може бути визнана олігархом, та сама процедура такого визнання. Можна припустити, що український Закон проти олігархів отримає аналогічні зауваження з огляду на подібність змісту обох документів.

10 березня 2023 року Венеційська комісія вже мала розглянути український Закон проти олігархів, але, як повідомлялося у медіа, відклала це питання на червень на прохання української влади. Водночас, у медіа з’явилася інформація про зміст проєкту рішення Венеційської комісії щодо Закону проти олігархів. Це означає, що на той момент у членів Комісії було розуміння того, які вади містить Закон і що в ньому необхідно виправити задля його ефективної імплементації. У цьому світлі аргументація, що нібито війна заважає належним чином оцінити Закон проти олігархів та розпочати його реалізацію, видається дещо надуманою.

Не слід також забувати, що Європейська комісія надала свої рекомендації щодо вступу України в ЄС (включно з рекомендацією імплементувати антиолігархічний закон) у червні 2022 року – в період, коли воєнна обстановка була гіршою, ніж тепер (зокрема, були окуповані Херсон і частина Харківської області, вівся активний наступ російських військ на території Луганщини, а Київ та Київська область лише оговтувалися після звільнення).

За даними світового видання «Forbes», станом на початок березня 2023 року (коли був оприлюднений цьогорічний рейтинг найбагатших людей світу) активи Ахметова, Пінчука і Новінського порівняно з показниками минулорічного рейтингу зросли на $1,5, $0,2 і $0,1 млрд відповідно. Тобто особи, яких прийнято вважати в Україні олігархами, демонструють прагнення до відновлення втрачених через війну активів.

Це створює передумови для того, що після завершення війни олігархи можуть відновити або принаймні спробувати відновити status quo і в політиці. Крім того, закритість публічних даних наразі не дає можливості оцінити, як вплине війна на нинішніх політиків і чи не з’являться серед них нові олігархи.

Антиолігархічні заходи належать до стратегічних – для їх розробки воєнний стан не є перешкодою. Навпаки, маючи висновки Венеційської комісії щодо грузинського й молдавського законопроєктів, а також, імовірно, проєкт висновку щодо українського документа, чинна влада має зараз удосконалити Закон проти олігархів та підготувати базу для подальшої його імплементації після Перемоги України у війні з Росією.

Проголосовано законопроєкт № 8250 щодо підвищення ефективності Фонду державного майна України та зміни його структури

Подія

30 травня 2023 року Верховна Рада України прийняла Закон «Про внесення змін до Закону України «Про Фонд державного майна України» щодо оптимізації структури Фонду державного майна України» (законопроєкт № 8250 від 30.11.2022 р.). 5 червня 2023 року Закон направлено на підпис Президенту України.

Серед новел Закону — зміна суб’єктів призначення Голови Фонду держмайна, його першого заступника та заступників, а також віднесення їхніх посад до політичних.

Оцінка ЦППР

1. Експерти ЦППР позитивно оцінюють намагання парламентарів привести Закон України № 4107-VI «Про Фонд державного майна України» у відповідність до Конституції України в частині суб’єкта призначення Голови Фонду. Його призначатиме на посаду Верховна Рада України за поданням Прем’єр-міністра України та звільнятиме з посади Верховна Рада України. До внесення змін було визначено, що Голова Фонду держмайна призначається на посаду та звільняється з посади Президентом України за згодою Парламенту.

Також виключена неконституційна норма, відповідно до якої у разі необхідності для забезпечення здійснення Фондом окремих завдань за рішенням Президента України могла запроваджуватися посада заступника Голови Фонду.

Злагодженій роботі Фонду сприятиме те, що заступники Голови Фонду, у тому числі перший, призначатимуться на посаду та звільнятимуться з посади Головою Фонду державного майна України.

Однак, Закон «Про внесення змін до Закону України «Про Фонд державного майна України» щодо оптимізації структури Фонду державного майна України» повністю не вирішив проблему неконституційності низки норм Закону України № 4107-VI «Про Фонд державного майна України». Так, збережена відповідальність Фонду державного майна України перед Президентом України. Хоча, змінивши суб’єкта призначення керівника Фонду, варто було змінити і суб’єкта, перед яким Фонд відповідальний, — з Президента України на Верховну Раду України.

Зберігається і неконституційна норма про те, що особливості спеціального статусу Фонду визначаються актами Президента України. Але визначені у Конституції України повноваження Президента не передбачають такого повноваження. Те ж саме стосується і норми про покладання на Фонд повноважень, пов’язаних з виконанням покладених на нього Президентом України завдань.

2. Щодо віднесення посад Голови Фонду, його першого заступника та заступників до політичних, то якщо проаналізувати зміни до Закону України № 4107-VI «Про Фонд державного майна України» в комплексі, ця новела де-факто не змінить існуючий статус цих посадовців.

Цю законодавчу новелу можна пояснити тим, що по-перше, на зазначених посадовців не повинно поширюватися законодавство про працю та про державну службу. Зазначимо, що з 18 жовтня 2019 року на Голову Фонду державного майна України та його заступників не поширювалася дія Закону України № 889-VIII «Про державну службу». І це було обґрунтованим рішенням, яке пояснюється призначенням цього центрального органу виконавчої влади у системі органів виконавчої влади.

По-друге, Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про Фонд державного майна України» щодо оптимізації структури Фонду державного майна України» не наділяє ні Фонд держмайна як центральний орган виконавчої влади, ні його Голову, першого заступника та заступників Голови функцією формування державної політики. Тому віднесення їхніх посад до політичних на практиці не міститиме загроз, які б негативно вплинули на організацію та діяльність як цього ЦОВВ, так і системи органів виконавчої влади в цілому.

Однак, на нашу думку, варто наголосити, що в системі виконавчої влади політичними є посади членів Кабінету Міністрів України, перших заступників та заступників міністрів. Відповідно до усталеного теоретичного підходу, статус політика у таких осіб означає не лише політичний характер їхнього призначення та звільнення, можливість притягнення їх до політичної відповідальності, непоширення на них законодавства про працю та законодавства про державну службу, а й здійснення ними функції формування державної політики.

Враховуючи наведене, посади Голови Фонду державного майна, його першого заступника та заступника будуть квазі-політичними посадами.

3. Варто також відзначити, що зміни до Закону України «Про Фонд державного майна України» передбачають здійснення Фондом повноважень через свої регіональні відділення (представництва), які діють як відокремлені підрозділи без статусу юридичної особи. Чинна редакція Закону України № 4107-VI «Про Фонд державного майна України» розрізняє поняття «регіональні відділення» та «представництва». Однак з прийнятих змін неможливо зрозуміти різницю та співвідношення цих двох субʼєктів. Це суперечить принципу правової визначеності, як складової верховенства права, що вимагає чіткості та зрозумілості правових норм (Рішення КСУ від 20 грудня 2017 року № 2-р/2017).