Запровадження у сфері виконавчої влади посад державних політичних діячів

Важливим аспектом сучасного українського державотворення є вироблення відповідних наукових концепцій та рекомендацій щодо проведення реформ у різних сферах державного життя. Але на деякі питання і сама наука, зокрема юридична, не дає чітких однозначних відповідей. Так в ході розробки Концепції адміністративної реформи в Україні неодноразово виникала проблема розуміння “державної політики” як правової категорії, а також постійно дискутувалося питання необхідності розмежуванння адміністративного та політичного керівництва, зокрема, в органах виконавчої влади. І хоча зазначені питання можливо є проблематикою більше політологічних наук, ніж юридичної, але в будь-якому разі їх розуміння має важливе практичне значення в правотворчості.

При визначенні поняття “державної політики” необхідно розрізняти державну політику як стале явище (певний стан) у визначений часовий проміжок функціонування держави, і різні види державної діяльності (як процесу), які пов`язані з державною політикою, зокрема: формування державної політики (політичний процес) та її реалізація (виконавська діяльність).

Законодавство сьогодні вживає конструкцію “державна політика” у різних сполученнях. Так, Верховна Рада “визначає засади внутрішньої і зовнішньої політики”, Кабінет Міністрів “забезпечує здійснення внутрішньої і зовнішньої політики”, а також “забезпечує проведення фінансової, цінової… політики”, центральні органи виконавчої влади “забезпечують проведенння єдиної державної політики” у певних сферах, “беруть участь у формуванні державної політики” у певних сферах, і т.і.

Про наявність статусу політичності органу (т.б. – його участі у формуванні державної політики) свідчить право такого органу приймати нормативно-правові акти, насамперед вищої юридичної сили, чи принаймні право ініціювати прийняття таких актів. Це сьогодні показує можливий недолік Конституції, яка закріпила право законодавчої ініціативи за Національним банком, що робить його потенційно політичним суб`єктом, хоча він навіть не є органом влади.

Очевидним є той факт, що все, що пов`язано з державною політикою виходить від уповноважених державою суб`єктів, насамперед її органів влади. А отже обов`язковою ознакою державної політики є її державний характер, який зумовлюється суб`єктом її творення (формування).

Можна сказати, що державна політика – це певні погляди держави (а конкретно – позиція її органів) на будь-яке питання державного життя. І навіть формальна невизначеність такої позиції – це теж позиція, це теж державна політика.

Державну політику можна розглянути і в динаміці. Щоб з`ясувати, як ставиться держава до будь-якого явища, необхідно знайти матеріальну фіксацію такого відношення держави, насамперед у актах її органів.

Активне формування державної політики, як правило, здійснюється з найактуальніших питань державного життя, але при наявності певної політичної волі (т.б. узгодженій позиції більшості і її бажанні вирішити якесь питання). При цьому одні суб`єкти беруть участь у формуванні державної політики. Серед них одні – її визначають (т.б. приймають рішення), інші – подають пропозиції щодо змісту такого рішення (його варіанти).

Про “політичність” рішення можна говорити лише тоді, коли є різні варіанти вирішення певного питання, і отже від волі суб`єкта та форми волевиявлення залежить остаточний варіант, і його наслідки. Якщо ж дії суб`єкта регламентовані, т.б. при певних умовах він зобов`язаний прийняти лише одне конкретне рішення, то це не політичне рішення.

Отже, державна політика – це визначений уповноваженими державою суб`єктами напрям дії (або утримання від неї) державних органів для вирішення певних завдань в різних сферах суспільного життя.

Існують і інші ракурси розуміння державної політики, зокрема: як системи поглядів на розвиток суспільства і держави, яка отримала схвалення народу; як інституту державної діяльності; як найвищого рівня постановки проблеми та вибору шляхів її вирішення, і т.і.. Виділяють різні рівні державної політики залежно від суб`єктів, що її формують, зорема: урядова політика, міністерська політика, місцева (регіональна, обласна) політика.

Механізми вироблення та реалізації державної політики повинна встановити держава. Процедурою визначення домінуючої системи поглядів у демократичних державах є формування вищих органів держави шляхом виборів. В Україні – це вибори президента і парламенту.

Найвищий рівень державної політики – її “засади”, визначаються парламентом, що пов`язано з повноваженням Верховної Ради приймати закони. Існує думка, що зазначене повноваження вимагає прийняття єдиного закону “про засади внутрішньої та зовнішньої політики”, і зокрема в численних проектах під такою назвою визначались головні напрямки розвитку держави у різних сферах життєдіяльності держави. Але на нашу думку юридично коректнішою є позиція, що такі засади визначаються (проявляються) в кожному рішенні парламенту, і насамперед при прийнятті законів. Аргументом на користь цієї позиції є можлива зміна співвідношення сил у парламенті, що призвело б (гіпотетично) до прийняття кожних чотири роки нового закону “про засади …” , а отже можливо і до кардинальної зміни державної політики.

Президент України, як традиційно і в інших державах, відповідальний за формування державної політики у сфері зовнішніх зносин, оборони та державної безпеки.

Але і президент і парламент, будучи виразниками (носіями) політичної програми підтриманої більшістю виборців, не мають механізмів реалізації державної політики в повному обсязі (тобто з точністю до окремих деталей). Цю функцію здійснює, чи принаймні має здійснювати, виконавча влада, і насамперед уряд вищий орган в системі виконавчої влади, оскільки саме він має забезпечити її реалізацію і несе політичну відповідальність за це.

Так, Кабінет Міністрів України згідно Конституції України забезпечує здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави; забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; розробляє загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України; розробляє проект закону про Державний бюджет України.

Кабінет Міністрів має право законодавчої ініціативи, і можливо доцільно було б взагалі визначити урядовий пріоритет в законодавчій ініціативі. Сьогодні ж навіть при бажанні уряду провести якесь принципове рішення у параламенті, воно може буте абсолютно спотворенне чи буде прийнято протилежне рішення, хоча нині це проблема похідна від порядку формування уряду і парламентської більшості. Тому можливо корисним є обмеження певними рамками права законодавчої ініціативи навіть парламентарів і глав держав, як це має місце в деяких країнах.

Конституція передбачає, що до складу Кабінету Міністрів, крім Прем`єр-міністра, і віце-прем`єр-міністрів, входять лише міністри, на відміну від керівників інших центральних органів виконавчої влади. Це підкреслює винятковий статус міністрів, а також провідне місце міністерств серед підвідомчих уряду центральних органів.

Особливо піднесено Конституцією роль Прем`єр-міністра України, як глави уряду, зокрема, наділенням його такими повноваженнями, як подання Президенту України кандидатур на призначення керівниками центральних органів виконавчої влади та головами місцевих державних адміністрацій та внесення Президенту України подання про утворення, реорганізацію та ліквідацію міністерств та інших центральних органів виконавчої влади.

Крім того, Прем`єр-міністр України і міністри відповідальні за акт і його виконання cкріплюють підписом акти Президента України у випадках, передбачених Конституцією України. Вони у випадку незгоди з Президентом можуть проявити свою політичну позицію і відмовитись ставити свій підпис на акті. У такій ситуації Президент змушений скасувати свій акт чи змінити його, або ж відправити цих членів уряду у відставку. Але якщо такий уряд був сформований з врахуванням позиції парламентської більшості, то Президент не зможе принципово вплинути на формування більш “лояльного” уряду і, відповідно, буде змушений враховувати позицію уряду.

Надзвичайно важливим інститутом, який підкреслює політичну сутність посади члена уряду, є також його право на відставку за власною ініціативою, яке дає змогу окреслити межі політичної відповідальності лише тими діями, які він вчиняє чи на які погоджується. У випадку принципового розходження позиції окремого члена уряду з рішенням уряду, право на відставку трансформується в обов`язок подати у відставку або ж покладає на такого члена Кабінету Міністрів відповідальність за це рішення на рівні з іншими членами уряду.

Тож, виконуючи ці та багато інших функцій і повноважень Кабінет Міністрів чи окремі його члени мають керуватися критеріями політичної доцільності, проявляти політичну волю, оскільки межі виражені законами та актами Президента надто широкі, щоб знайти відповіді в конкретних випадках, які виникають у житті. Як правило, уряд є синтезатором політичних позицій президента і парламенту (які можуть бути і протилежними), виразником їх узгодженої політичної волі. Концептуальне викладення стратегії діяльності уряду, засоби та строки виконання взятих урядом зобов`язань містяться у Програмі діяльності Кабінету Міністрів України, яку він сам і розробляє.

З огляду на всі вищеперераховані обставини має бути законодавчо закріплено віднесення посад членів Кабінету Міністрів до числа державних політичних посад, як це диктує зміст Конституції, досвід усіх європейських держав і саме життя у нашій державі. Визначеність у цьому питанні дуже важлива для здійснення адміністративної реформи в Україні.

В Україні ж і досі формально і по своєму “духу” члени уряду є державними службовцями, а посада міністра є лише одним із щаблів у кар`єрі чиновника, що не відповідає новій ролі членів Кабінету Міністрів, які визначають долю держави так само як Президент і народні депутати України, а може ще й більше. Члени уряду потребують відповідного забезпечення їхньої ініціативної діяльності і відповідальності, яка з цим пов`язана. Тож, необхідно законодавчо закріпити статус членів уряду як державних політичних діячів, насамперед, щоб відмежувати їх від державних службовців, а також легалізувати в українському законодавстві відповідні терміни.

Державних політичних діячів (політиків) в правовому аспекті вирізняє те, що вони не лише беруть участь у політичних процесах в державі як представники певних соціальних прошарків чи політичних сил, але й є носіями владних повноважень, яких вони набувають за особливими процедурами (внаслідок обрання чи призначення на відповідні політичні посади), та мають можливість приймати рішення загальнообов`язкового характеру і несуть відповідальність за них.

Дати визначення “державного політичного діяча”, можна через законодавчий перелік державних посад, які носять політичний характер (і відповідно особи, які займають такі посади є політиками); або через перерахування ознак, які відрізняють державних політичних діячів від інших носіїв влади і насамперед, від державних службовців (у розумінні посадових осіб органів державної влади і працівників апарату цих органів).

Грунтуючись на аналізі конституційних норм, до політичних посад можна віднести посади Президента України, народних депутатів України, членів Кабінету Міністрів України, голів обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій. Доцільно було б віднести до цієї групи також посади перших заступників міністрів та перших заступників голів державних адміністрацій обласного рівня, з огляду на необхідність підтримки керівника відповідного органу, а також його заміщення у випадку тимчасової неможливості виконання своїх повноважень.

Важливо врахувати, що політичний характер зазначених посад не зводиться до факту обов`язкової належності осіб, що їх обіймають, до певної політичної партії та активного ведення ними публічної політики. Це – необов`язковий критерій визначення державної політичної посади, хоч і цілком можливий варіант, особливо з огляду на тенденцію розвитку політичної структурованості кадрового складу відповідних суб`єктів державної влади.

Специфіка статусу державних політичних діячів проявляється у ряді ознак, які і визначають особливий політичний характер займаних ними посад.

Насамперед, це особливий порядок зайняття посад державних політичних діячів, який регламентується Конституцією. Так, Президент і народні депутати отримують владу безпосередньо від народу шляхом обрання на визначений строк, а члени Кабінету Міністрів України, керівники державних адміністрацій обласного рівня призначаються на посади Президентом, при активній участі у цьому процесі Верховної Ради на строк повноважень глави держави. Парламент (тобто народні депутати) дає згоду на призначення Президентом Прем`єр-міністра, яка є наслідком вираження політичної волі більшістю Верховної Ради. Тож, таке призначення носить суто політичний характер. Глава уряду, реалізуючи політичну волю Президента і парламенту вносить Президенту відповідні кандидатури на посади членів Кабінету Міністрів, перших заступників міністрів, а члени Кабінету Міністрів колегіально приймають рішення про подання кандидатур на посади голів державних адміністрацій та їх перших заступників.

Необхідно зауважити, що до державних політичних діячів не можуть бути віднесені депутати місцевих рад і місцеві голови, яких також обирають виборці, оскільки органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади. Тому ці особи також є політиками, але не державними, а місцевого самоврядування.

Специфічним є і порядок звільнення з посад державних політичних оглядачів і припинення їх повноважень. Так, повноваження народних депутатів припиняються з початком роботи новообраною Верховною Радою, а Президента – з вступом на пост новообраного глави держави. Відповідно, перед новообраним Президентом складають свої повноваження і члени Кабінету Міністрів, хоча до речі строк повноважень уряду логічніше було б пов`язати зі строком повноважень парламенту . Але, крім вище зазначених правил припинення повноважень даних осіб, є ще ряд підстав, які є виявом політичної відповідальності. Тобто характерною ознакою політичної посади є строковість її обіймання.

Важливою ознакою державного політичного діяча, як особи, що займає відповідну посаду, є особливий вид відповідальності – політична, яка носить відкритий публічний характер і до речі, є найхарактернішою якраз для членів уряду (це усунення з посади, оголошення резолюції недовіри, відставка). Члени Кабінету Міністрів відповідальні перед Президентом і Верховною Радою, і так само як і голови місцевих державних адміністрацій несуть персональну відповідальність за стан справ у дорученому секторі державного управління чи відповідному регіоні, і відповідно можуть бути звільнені Президентом у разі їх незадовільної діяльності.

Члени уряду несуть також колективну відповідальність за діяльність Кабінету Міністрів, як органу, насамперед, колегіального і також можуть бути відправлені у відставку Президентом, а також Верховною Радою у зв`язку з оголошенням уряду резолюції недовіри.

На жаль Конституція не передбачає права парламенту висловити недовіру окремому члену уряду, і що найгірше – допускає звільнення голови уряду (який має підтримку парламентської більшості) самостійно Президентом без погодженння з В