Запровадження адміністративної юстиції

Аналіз норм Цивільного процесуального кодексу України, що регулюють провадження у справах, які виникають з адміністративно-правових відносин, не дозволяє навіть теоретично говорити про таку рівність. Закладена у чинному Кодексі концепція заперечує наявність спору між особами, які оскаржують дії адміністрації, та управлінськими органами чи посадовими особами, на яких скаржаться. Виходячи з цього, основні учасники процесу йменуються не сторонами, а заявником та заінтересованою особою. А тому суд обмежений у можливостях посприяти таким учасникам юридичного конфлікту у самостійному його розв`язанні, оскільки укладання мирової угоди за умови формальної відсутності спору і його сторін не допускається.

Суд, який поряд з адміністративними, вирішує і кримінальні справи, а також справи про адміністративні правопорушення, навряд чи викликає довіру у скривджених владою людей, оскільки спрямованість таких справ характеризується словами «держава проти особи».

Усунення недоліків такої системи пов`язується із запровадженням в Україні адміністративної юстиції, яка б забезпечувала незалежний судовий контроль над адміністрацією. Створення системи адміністративних судів з метою повноцінного судового захисту прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади передбачено Концепцією адміністративної реформи в Україні, що затверджена Указом Президента України “Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні” від 22 липня 1998 року №810/98.

У світі склалися дві основні моделі організації судового вирішення адміністративних спорів. Одна з них властива більшості розвинутим країнам континентальноєвропейської (статутної) системи права і полягає в існуванні у межах судової влади окремої ланки адміністративних судів (Франція, Німеччина, Італія, Туреччина) або спеціалізованих адміністративних палат у структурі судів (Іспанія, Нідерланди). Безумовною перевагою такої моделі є професіоналізм, досвідченість професійних суддів, виходячи з їхньої чіткої спеціалізації. У державах англосаксонської (прецедентної) системи права повноваження щодо розгляду позовів проти адміністрації належать загальним судам (Велика Британія, США). Даний підхід дозволяє уникнути труднощів, які інколи виникають у країнах, що дотримуються попередньої моделі, при обранні громадянином компетентного суду у зв`язку з множинністю різних судів. Однак досвід все-таки показує, що контроль над адміністрацією з боку загальних судів не є неодмінно кращою гарантією для захисту прав громадянина.

Все більшої популярності думка про створення спеціалізованих судів з розгляду скарг на акти (дії) адміністративних органів набуває і у країнах Східної Європи. Великим досягненням у Польщі вважається прийняття 11 травня 1995 року закону “Про Верховний адміністративний суд”, відповідно до якого у Варшаві утворено Верховний адміністративний суд, що має осередки також у воєводствах. Його завданням є визначення “міри справедливості шляхом судового контролю за державним управлінням”.

Мережа адміністративних судів створена недавно і в Естонії. Згідно зі статтею 2 Адміністративно-процесуального кодексу Естонії адміністративним судом вважаються окремо утворені адміністративні суди, а також судові колегії з адміністративних справ окружних судів і Державний суд при розгляді адміністративних справ.

Деякий острах перед ідеєю створення в Україні адміністративних судів можна пояснити нерозумінням їх завдання. Назва «адміністративний суд» у багатьох асоціюється з розглядом справ про адміністративні правопорушення. Однак такий стереотип є хибним. У адміністративних судах не будуть притягати громадян до адміністративної відповідальності, навпаки – вони покликані захистити людину від свавілля держави. Ці суди розглядатимуть справи «особа проти держави», що має стати запорукою престижу та авторитетності адміністративних судів. Громадяни і юридичні особи зможуть оскаржувати до адміністративного суду рішення, дії чи бездіяльність органів виконавчої влади чи місцевого самоврядування, їх посадових осіб, у тому числі рішення про притягнення до адміністративної відповідальності. Питання про накладення адміністративних стягнень повинен вирішувати суддя іншого суду.

Необхідність створення в Україні адміністративних судів зумовлена також невисоким авторитетом загальних судів, малим ступенем довіри до них у населення. На наш погляд, адміністративні суди мають здобути авторитет і повагу швидше, ніж у людей зміняться на краще далеко не позитивні уявлення про загальні суди.

Які ж справи, як правило, відносяться до компетенції адміністративних судів? Німецьке Положення про адміністративні суди (§40) поширює їхню компетенцію на всі конфлікти публічно-правового характеру, крім конституційно-правових спорів та спорів, віднесених федеральним законом до підсудності інших судів. Відповідно до німецького Закону про чиновників в адміністративних судах розглядаються і справи, пов`язані з чиновницькими правовідносинами (відносинами з приводу державної служби). Усі вимоги про відшкодування шкоди внаслідок порушення публічно-правових обов`язків, а також інші вимоги про публічно-правові компенсації розглядаються звичайними судами.

До компетенції естонських адміністративних судів, крім вирішення публічно-правових спорів, входить і надання дозволів на вчинення адміністративних дій у передбачених законом випадках. Питання про відшкодування шкоди від протиправного акту чи діяння адміністрації в Естонії вирішено інакше, ніж у Німеччині. Воно також належить до повноважень адміністративного суду. Такий же підхід зустрічаємо і у законодавстві Туреччини. Цікаво, що за рішенням турецького адміністративного суду громадянам компенсується шкода, заподіяна і внаслідок неналежного виконання обов`язків держави перед людиною, наприклад, у випадках неналежної охорони громадського порядку, допущення терористичних актів тощо.

У багатьох країнах (Німеччина, Польща тощо) обов`язковою передумовою звернення до адміністративного суду є відхилення скарги адміністративним органом, що видав оскаржений акт, або адміністративним органом вищого рівня. Наявність такої вимоги дає можливість самостійно врегулювати конфлікт самим сторонам і таким чином суттєво зменшити наплив позовів (скарг) до суду. У США попереднє адміністративне оскарження не є обов`язковим лише у випадках, коли адміністрація вочевидь вийшла за межі своєї компетенції, коли суду відома думка адміністрації з аналогічних справ, а також тоді, коли проходження усіх адміністративних інстанцій може заподіяти особі непоправної шкоди.

В Україні відповідно до статті 124 Конституції юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. Виходячи з цього, оскарження в адміністративному порядку не визнається у нас обов`язковою стадією, що має передувати зверненню до суду. Цей підхід дозволяє громадянину самостійно обрати шлях для захисту своїх прав: звернутися або до адміністрації, а при потребі після цього – і до суду, або відразу до суду.

Виходячи з аналізу світового досвіду та вимог статті 55 Конституції України, до компетенції адміністративних судів насамперед слід віднести розгляд і вирішення спорів фізичних чи юридичних осіб з адміністрацією, у яких вони вважають, що адміністрація своїми діями (рішеннями) чи бездіяльністю порушила їхні права чи інтереси, у тому числі при наданні управлінських послуг. При визначенні кола правових актів, що можуть бути оскаржені до адміністративних судів, необхідно виходити з принципу, що жоден правовий акт (нормативний чи індивідуальний) не повинен бути виведеним з-під контролю судів на предмет конституційності, законності цього акту чи його відповідності правовому акту вищої юридичної сили. Цей принцип логічно випливає зі згаданого вище конституційного положення, яке поширює юрисдикцію судів на всі правовідносини, що виникають в Україні. Адміністративний суд не має переглядати на предмет конституційності лише закони та інші правові акти Верховної Ради, акти Президента, Кабінету Міністрів, правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим, міжнародні договори, бо цим опікується Конституційний Суд. На відміну від конституційного контролю, який ініціюється лише уповноваженими суб`єктами, механізм контролю з боку адміністративних судів запускається шляхом звернення до них зацікавлених осіб.

Оскарження фізичними чи юридичними особами дій (рішень), бездіяльності адміністрації має стати основною категорією справ, що розглядатимуться адміністративними судами. Якщо одночасно заявлена і вимога про відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок цих дій чи бездіяльності, то рішення по ній має бути прийняте адміністративним судом, оскільки виведення з компетенції адміністративних судів майнових вимог, що пов`язані з незаконними діяннями адміністрації, було б процесуально неекономним. Проте, якщо така майнова вимога заявлена окремо від оскарження дій чи бездіяльності адміністрації, вона має вирішуватися у порядку цивільного судочинства, рішення адміністративного суду мало би бути преюдиційним, тобто обов`язковим для врахування цивільним судом, в частині правової оцінки поведінки адміністрації.

Отож фізична чи юридична особа, яка невдоволена діями адміністрації і зазнала внаслідок них шкоди, мала б визначити, звертаючись до суду, що має для неї перевагу: досить тривале вирішення адміністративним судом питань про незаконність акту і відшкодування шкоди, чи більш швидке визнання незаконним акту адміністрації адміністративним судом, а вже потім відшкодування шкоди у порядку цивільного судочинства, що загалом вимагатиме більше часу, коштів і зусиль, але є менш ризикованим.

Другою категорією справ, підсудних адміністративним судам, мають стати спори з приводу прийняття громадян на державну службу (службу в органах місцевого самоврядування), її проходження, звільнення з державної служби (служби в органі місцевого самоврядування). Це сприятиме захисту гарантованого Конституцією права громадян брати участь в управлінні державними справами. Відокремлення відносин публічної служби (державної служби та служби в органах місцевого самоврядування) від трудових відносин, а отже, виведення їх з-під юрисдикції цивільних судів пояснюється тим, що вони становлять предмет адміністративного права.

До третьої категорії справ, що мають вирішувати адміністративні суди, слід віднести так звані компетенційні спори, тобто спори між суб`єктами владних повноважень (органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, посадових осіб) з приводу реалізації їхньої компетенції, у тому числі делегованих повноважень. У рамках таких спорів можуть вирішуватися питання про неправомірність актів, виданих без належних повноважень або з їх перевищенням.

Четвертою категорією справ можна виділити спори, які виникають з приводу укладання та виконання адміністративних договорів. Адміністративні договори є новою для нас формою регулювання відносин між органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, іншими суб`єктами адміністративно-правових відносин шляхом використання диспозитивного методу у публічній сфері.

Необхідно передбачити також можливість розгляду адміністративним судом за зверненням адміністрації справ про заборону діяльності об`єднань громадян (стаття 37 Конституції); про заборону проведення зборів, мітингів, походів, демонстрацій, страйків (стаття 39 і 44 Конституції); про виселення зі службового житла чи самовільно заселених будинків чи приміщень, що знаходяться у віданні адміністрації (стаття 47 Конституції); про вилучення земельної ділянки, інших об`єктів права власності та у деяких інших випадках, що можуть бути передбачені законом. Визначення даної категорії справ як “адміністрація проти громадянина” не повинна вплинути на ступінь довіри громадян до адміністративних судів, оскільки, по-перше, таких справ буде обмаль, а по-друге, віднесення їх вирішення до компетенції адміністративних судів має запобігти порушенням прав людини шляхом судової перевірки законності зазначених вимог адміністрації. Позови адміністрації до громадянина розглядаються і в адміністративних судах Німеччини.

Узагальнюючи наведені вище міркування про компетенцію адміністративних судів, можна зробити висновок, що адміністративні суди України мали б розглядати спори, у яких однією зі сторін є орган державної влади, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування, посадова чи службова особа, пов’язані зі здійсненням ними владних (управлінських) повноважень.

Принципово, що формою звернення до адміністративного суду має бути позов, а не скарга. Термін «скарга» вказує на нерівність того, хто скаржиться, і того, на кого скаржаться. Ця нерівність є виправданою в адміністративно-правових відносинах «громадянин – адміністрація», оскільки ці відносини засновані на принципі субординації. Зберігається ця нерівність і у процедурних відносинах при оскарженні рішень адміністрації в адміністративному порядку. Тому в адміністративному оскарженні вживання терміну «скарга» є обґрунтованим. Однак недопустимим видається його використання судовому адміністративному процесі, оскільки перед судом рівні і громадянин, і адміністрація. До того ж термін «позов» на відміну від «скарги» допускає не лише оскарження дії (рішення) чи бездіяльності (з вимогою визнання їх неправомірними), а й висунення вимог про зобов`язання адміністрації вчинити певні дії чи утриматися від такого, про відшкодування шкоди тощо. Крім того, позов дозволяє уніфікувати форму звернення до суду і фізичних чи юридичних осіб, і адміністративних органів.

Право на позов (тобто право на звернення до суду) в адміністративному судочинстві має бути визнане не за будь-якою фізичною чи юридичною особою, а лише за тією, яка переконана, що дією (рішенням) чи бездіяльністю адміністрації порушено її право чи інтерес. При цьому доцільно, щоб у заяві позивач міг вказати суб`єктивне право, яке він вважає порушеним, і необов`язково – правову норму, яка передбачає це право та його захист. Це важливо саме у адміністративному судочинстві, адже прості громадяни (основний контингент, який потребує захисту), як правило, не зовсім добре обізнані в адміністративному законодавстві і не завжди спроможні скористатися послугами правника.

Позов за загальним правилом мав би подаватися до адміністративного суду за місцем знаходження адміністративного органу, дії (рішення) чи бездіяльність якого оскаржуються. Не будемо заперечувати непогрішність такого підходу. Виходячи з принципу “влада для людини”, при визначенні територіальної підсудності справ перевагу слід було б надати суду за місцем проживання чи знаходження позивача. До того ж це запобігало б “зрощенню” адміністрації і суддів. Однак проблема буде, якщо оскаржується рішення вищого чи центрального органу виконавчої влади, яке стосується прав багатьох осіб. При цьому може виникнути ситуація, коли правомірність такого рішення буде перевірятися паралельно не одним адміністративним судом, що може призвести до різних результатів перевірки. Зважаючи на цю обставину, доведеться надати перевагу ідеї визначення підсудності за місцем знаходження адміністративного органу. У більшості випадків обраний таким чином суд знаходитиметься і за місцем проживання позивача-громадянина чи місцем знаходження позивача-юридичної особи.

Проблемним є питання про те, чи повинно вчинення позову до суду мати відкладальну дію, тобто чи зупинятиме оскарження дію рішення адміністрації, яке оскаржується. За чинним Цивільним процесуальним кодексом (стаття 248-4) подання до суду скарги зупиняє виконання оскаржуваного рішення. Такий підхід не завжди може бути правильним, оскільки не запобігає зловживанню такою можливістю шляхом звернення до суду з єдиною метою – відтягнути реалізацію невигідного для суб`єкта управлінського рішення, що нерідко може завдати значної шкоди суспільним відносинам.

Питання зупинення дії оскаржуваного рішення неоднаково вирішується у різних країнах. Акт з питань загального адміністративного права Нідерландів надає право голові суду вжити попередні засоби судового захисту, у тому числі заборонити виконання рішення за клопотанням сторони. Підстави для вжиття таких засобів Актом суворо не регламентовані. Подібний підхід існує і у Німеччині: суд, що розглядає справу, за заявою сторони може зупинити виконання рішення повністю чи в частині, якщо воно стосується стягнення податків, містить невідкладні розпорядження службовців виконавчих органів поліції та в інших передбачених законом випадках. У Франції зупинення дії управлінського рішення судом можливе за клопотанням позивача і за умов, що від виконання рішення можуть наступити серйозні негативні наслідки, або якщо шкода від нього може бути суттєвою чи навіть непоправною. Таким чином, подання скарги не має наслідком автоматичне зупинення дії рішення. Це питання віднесене на розсуд суду. Такий підхід варто запровадити і у нас.

Діяльність адміністративних судів має бути заснована на дещо інших принципах, ніж ті, що існують у цивільному судочинстві. Особливістю адміністративного судочинства є те, що у процесі простій людині протистоїть потужний адміністративний апарат, на якого працює не один юрист. У зв`язку з цим у сторін заздалегідь складаються нерівні можливості. Щоб якось урівноважити шанси, суд повинен відігравати активну роль у адміністративному процесі з тим, щоб посприяти особі у захисті її прав. Для цього суд має допомогти громадянину визначитися з доказами, що могли б ствердити обставини, на які він посилається; вжити заходи, щоб особа знайшла і подала додаткову інформацію, яку суд може врахувати при вирішенні справи; з власної ініціативи добувати докази, яких на думку суду не вистачає. Отож адміністративний суд, на відміну від суто змагального цивільного процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, має повністю встановити обставини справи, щоб ухвалити справедливе та об`єктивне рішення. Така роль суду заснована на принципі, який зветься розшуковим, або інквізиційним, чи принципом офіційності. Суд має вжити заходів до примирення сторін, для чого він повинен запропонувати сторонам варіанти мирової угоди, яка б компромісно відповідала інтересам обох сторін. Зрозуміло, що умови мирової не повинні суперечити вимогам права. Такі умови, як правило, можуть бути виведені в межах дискреції (розсуду), які закон допускає для адміністративного органу.

Виходячи з невисокого рівня правової обізнаності простого громадянина, поганої орієнтації в юридичних тонкощах справи в літературі висловлюється слушна думка про необхідність запровадження презумпції вини адміністрації, дії (рішення) чи бездіяльність якої оскаржується. Презумпція вини покладала б на адміністрацію обов`язок аргументовано, посилаючись на докази, довести правомірність її дій (рішень) чи бездіяльності та спростувати твердження позивача про порушення його прав чи інтересів. Такий підхід значно би посилив позиції громадянина, який не в змозі скористатися правовою допомогою і має недостатньо правових знань, щоб самостійно довести перед судом слушність своїх тверджень.

Приймаючи рішення за позовом фізичної чи юридичної особи до адміністрації, адміністративний суд має зробити висновок про відповідність поведінки адміністрації нормам права, але при цьому він не повинен давати оцінку діям (акту) адміністрації на предмет їх доцільності. Адміністративний суд, виходячи з принципу поділу влади, не повинен втручатися у здійснення дискреційних повноважень адміністрації, якщо таке здійснення повноважень не виходить за встановлені правовою нормою межі.

Важливим з точки зору демократичності правосуддя та гарантування правосудності судового рішення є розв’язання питання про одноосібний та колегіальний розгляд адміністративних спорів. У Нідерландах слухання адміністративних справ у першій інстанції здійснюється суддею одноособово. Однак, якщо суддя вважає, що справа складна для вирішення одним суддею, він передає її до колегії суддів. Згідно з німецькими правилами адміністративного судочинства справа передається на розгляд одного судді, якщо вона не є дуже складною з фактичного чи юридичного боку або не має принципового значення. В інших випадках справа розглядається колегією з трьох професійних суддів та двох суддів на громадських засадах (останні обираються територіальною громадою). Такий досвід вартий того, щоб врахувати його при запровадженні адміністративної юстиції в Україні.

Важливо, щоб до розгляду адміністративних справ у першій інстанції залучалися і представники народу – народні засідателі, які б, здійснюючи правосуддя у складі колегії суддів, допомогли професійному судді подивитися на справу очима простого громадянина, а не лише з точки зору сухої букви закону. Виходячи з того, що Конституція закріплює можливість бути суддею не тільки осіб з вищою юридичною освітою, законом варто було б передбачити, що професійним суддею адміністративного суду може бути і громадянин, який здобув освіту магістра державного управління або за спеціальністю “соціологія”. Такі судді могли б розглядати справи тільки у складі колегій суддів і мали б забезпечити застосування права з огляду на досягнення науки у галузі управлінських відносин.

При створенні української моделі адміністративних судів, врахувавши кращий міжнародний досвід у галузі адміністративної юстиції, необхідно віднайти такий варіант організації судових органів та адміністративного судочинства, який би сприяв утвердженню принципу “держава для людини, а не людина для держави”.

---

27.08.2001