Яка діяльність політичної партії є "статутною"?

Навіщо потрібна відповідь на це запитання?

 

8 жовтня 2015 року прийнято закон, спрямований на формування в Україні стабільної та розвиненої партійної системи шляхом фінансової підтримки статутної діяльності політичних партій. 

 

Оскільки політичні партії сприяють формуванню і вираженню політичної волі громадян (стаття 36 Конституції України, ст. 1 Закону «Про політичні партії в Україні», далі – Закон), а їхня діяльність відповідно до закону є неприбутковою, то вона має підтримуватися, зокрема фінансово, не олігархами, не особами, здатними придбати депутатський мандат, а самими виборцями, кожним потроху, і державою, яка є апаратом служіння демократичному суспільству. Саме так давно робиться в Австрії, Греції, Німеччині, Польщі, Франції, Чехії, Швеції та багатьох інших державах. Адже зрозуміло: хто платить, на того і працюють. Європейськими стандартами у сфері фінансування політичних партій (Рекомендація Парламентської Асамблеї Ради Європи 1516 (2001) визначено: політичні партії мають отримувати фінансування з державного бюджету для запобігання встановленню залежності від приватних донорів та гарантування рівності можливостей для усіх політичних партій; проте, таке фінансування не повинно перевищувати оптимального рівня, оскільки надмірна залежність від нього послаблює зв’язки між партіями та їхнім електоратом.

 

Тому у ст. 14 Закону вказано, що надання матеріальної та фінансової підтримки політичним партіям здійснюється лише у двох формах: 1) внесків на підтримку партій; 2) державного фінансування їхньої статутної діяльності.

 

 

Внески обмежуються як за їх суб’єктами, так і за розміром. Так само не безмежним є і державне фінансування. Воно: а) поширюється виключно на статутну діяльність політичних партій (до того ж не пов’язану з їхньою участю у виборах); б) щороку є обмеженим, здійснюється у визначеному порядку і лише у разі дотримання політичними партіями певних умов (статті 17-2–17-4 Закону).

 

Загалом словосполучення «статутна діяльність політичних партій» вжито в Законі більше 50 разів, що свідчить про його поширеність і важливість. А головне – це те, що витрачання державних фінансів на нестатутну діяльність політичної партії тягне за собою негативні правові наслідки для неї, зокрема у вигляді припинення державного фінансування. Так, відповідно до ст. 17-8 Закону підставами для цього є, зокрема:

 

1) заборона діяльності політичної партії;

 

2) встановлення судом за позовом Національного агентства з питань запобігання корупції (далі – НАЗК) або Рахункової палати (далі – РП) фактів, які свідчать про те, що кошти, виділені з державного бюджету на фінансування статутної діяльності політичної партії, використані політичною партією на фінансування її участі у виборах народних депутатів і Президента України, місцевих виборах (далі – вибори) або на цілі, не пов’язані із здійсненням її статутної діяльності.

 

Отже, керівники і члени, а також працівники апарату політичних партій, з урахуванням принципу юридичної визначеності, мають заздалегідь знати, за що саме можуть настати правові наслідки такого роду – і заздалегідь планувати свою правову поведінку так, щоб не допустити конфлікту із законом.

 

Чи визначено в законодавстві поняття «статутна діяльність політичної партії»?

 

 

В законах «Про політичні партії в Україні», «Про запобігання корупції», «Про Рахункову палату», в Господарському і Податковому кодексах, будь-яких інших законах, а також підзаконних актах поняття «статутна діяльність політичної партії» прямо не визначено. Не йдеться про зміст статутної діяльності політичної партії і в ст. 8 Закону, яка має назву «Статут політичної партії». Але з неї можна зробити висновок, що видами статутної діяльності можуть бути, зокрема:

 

– утворення, визначення повноважень статутних органів політичної партії;

 

– розробка внутрішньопартійних документів (порядку вступу до партії, прав та обов’язків її членів тощо);

 

– скликання та проведення партійних з’їздів, конференцій, зборів та інших представницьких органів політичної партії;

 

– здійснення внутрішньопартійного фінансового контролю (аудиту) за надходженнями і витратами політичної партії, її місцевих організацій, утворення органів чи посадових осіб, відповідальних за здійснення такого контролю (аудиту);

 

– залучення аудиторської фірми для проведення зовнішнього незалежного фінансового аудиту звітності про доходи, майно, витрати і фінансові зобов’язання політичної партії, її місцевих організацій.

 

Зрозуміло, що політичні партії створюються не для внутрішньопартійного самофункціонування, а з метою здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів, сприяння формуванню і вираженню політичної волі громадян (ст. 36 Конституції України). Саме те, як вони реалізують цю мету, тобто політична діяльність як мистецтво, і є основним змістом їх статутної діяльності. Йдеться про процес: поставлення проміжних і кінцевих цілей, проектування конкретної діяльності, визначення її методів, форм і засобів, її системного здійснення, відповідного контролю, аналізу результатів і порівняння результатів із цілями, коригування цілей тощо. 

 

Це передбачає здійснення політичного маркетингу, агітації і пропаганди, у т.ч. застосування політичної реклами (яку Закон «Про рекламу» майже не обмежує), проведення соціологічних опитувань, масових заходів, у т.ч. з компенсацією поїздок прихильників політичної партії на акції протесту, придбання автотранспорту для потреб партії, поїздок і перельотів функціонерів партії для різних зустрічей тощо. У зв’язку із зазначеним постійно виникатимуть питання, чи можна вважати відповідні витрати такими, що відповідають законодавчому розумінню статутної діяльності політичної партії.

 

Таке розуміння має випливати із положень відповідних законів, якими регламентовано ті чи інші види діяльності політичних партій. Знайдемо і проаналізуємо їх.

 

Отже, як законні (статті 12–14 Закону), тобто такі, що можуть відображатися і в статуті, прямо визначено такі права політичних партій, зокрема:

 

– засновувати власні ЗМІ; 

 

– підтримувати зв’язки з політичними партіями, громадськими організаціями інших держав, міжнародними і міжурядовими організаціями, засновувати міжнародні спілки; 

 

– організаційно та матеріально підтримувати молодіжні, жіночі та інші об’єднання громадян, подавати допомогу у їх створенні;

 

– брати участь в обговоренні дій і рішень органів влади; 

 

– вносити до органів державної влади та органів місцевого самоврядування пропозиції;

 

– для здійснення своїх статутних завдань володіти, користуватися та розпоряджатися рухомим і нерухомим майном, коштами, обладнанням, транспортом, набуття яких не забороняється законами України;

 

– орендувати (мати на іншому праві користування) необхідне рухоме та нерухоме майно.

 

У ст. 17-1 Закону прямо вказано, що державне фінансування поширюється на оплату праці працівників статутних органів політичної партії, її місцевих організацій.

Закон «Про місцеві державні адміністрації» (ст. 37) передбачає, що політичні партії можуть вносити пропозиції з питань їх діяльності на розгляд місцевих державних адміністрацій, брати участь у розгляді внесених пропозицій. Ці дії можуть бути витратними (поштові, транспортні витрати тощо).

 

Згідно із Законом «Про всеукраїнський референдум» (статті 22, 64, 72–74) держава гарантує політичним партіям право вільно вести агітацію щодо питань, винесених на всеукраїнський референдум; фонд референдуму формується за рахунок зокрема внесків політичних партій; власні кошти політичної партії, які перераховуються на накопичувальний рахунок фонду, не підлягають обмеженням за сумою і кількістю перерахувань; агітація референдуму здійснюється за рахунок зокрема власних коштів політичних партій; політичні партії за власні кошти на власний розсуд можуть виготовляти друковані матеріали агітації референдуму; політичні партії мають право публікувати агітаційні матеріали в друкованих ЗМІ будь-яких форм власності.

 

Стаття 112 Господарського кодексу України передбачає можливість створення політичною партією унітарного підприємства, заснованого на її власності, для здійснення господарської діяльності з метою виконання її статутних завдань. Уточнюється, що такими підприємствами є: ЗМІ, підприємства, що здійснюють продаж суспільно-політичної літератури, інших пропагандистсько-агітаційних матеріалів, виробів з власною символікою, проведення виставок, лекцій, фестивалів та інших суспільно-політичних заходів; інші обмеження щодо створення та діяльності окремих видів підприємств політичних партій встановлюються законами.

 

Яка діяльність політичної партії не може визнаватися статутною?

 

Ще більш чітким може бути уявлення про те, що НЕ може бути статутною діяльністю політичної партії.

 

Відповідно до ст. 21 Закону, політична партія може бути заборонена в судовому порядку у випадку порушення вимог щодо її створення і діяльності, встановлених Конституцією та законами. З аналізу положень ст. 37 Конституції України, ст. 5 Закону випливає, що незаконною і, відповідно, такою, що не може бути передбачена статутом, діяльністю політичної партії може бути діяльність, спрямована на: ліквідацію незалежності України; зміну конституційного ладу насильницьким шляхом; порушення суверенітету і територіальної цілісності держави; підрив безпеки держави; незаконне захоплення державної влади; пропаганду війни, насильства, розпалювання міжетнічної, расової чи релігійної ворожнечі; посягання на права і свободи людини; посягання на здоров’я населення; пропаганду комуністичного та/або націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів та їх символіки; створення воєнізованих формувань; створення і діяльність організаційних структур політичних партій в органах виконавчої та судової влади і виконавчих органах місцевого самоврядування, військових формуваннях, на державних підприємствах, у навчальних закладах, інших державних установах і організаціях.

 

Законом «Про телебачення і радіомовлення» (ст. 19) заборонене будь-яке пряме або опосередковане фінансування телерадіоорганізацій політичними партіями.

 

Додамо, що у ст. 96-3 КК визначено конкретні злочини, у разі вчинення яких уповноваженим представником політичної партії, як і іншої юридичної особи, до неї можуть бути застосовані заходи кримінально-правового характеру – штраф, ліквідація і конфіскація майна. Йдеться про деякі корупційні злочини, злочини терористичного характеру, відмивання доходів, одержаних злочинним шляхом, деякі злочини проти основ національної безпеки та ін.

 

Тож яка діяльність політичної партії є статутною?

 

Статтею 4 Закону зокрема встановлено, що втручання з боку органів державної влади або їх посадових осіб у внутрішню діяльність політичних партій та їх структурних утворень забороняється, за винятком випадків, передбачених цим Законом. Стаття 5 Закону «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики» однією з основних таких засад у сфері формування інститутів громадянського суспільства визначає підвищення ролі та відповідальності політичних партій, сприяння політичній структуризації суспільства на засадах багатопартійності.

 

Крім того, Законом «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб – підприємців та громадських формувань» (п. 14 ст. 1 і ст. 21) передбачено, що суб’єкт державної реєстрації політичної партії – Міністерство юстиції України – під час державної реєстрації перевіряє її статут. Отже, презюмується, що після його перевірки в статуті не повинно залишитися нічого незаконного.

 

Таким чином, будь-яка діяльність політичної партії зазначеного вище незаконного спрямування має визнаватися незаконною і нестатутною, у той час як будь-яка інша, передбачена статутом політичної партії, який не суперечить закону (причому існує презумпція несуперечності статуту політичної партії закону) – повинна визнаватися статутною.

 

 

Фінансовий аспект проблеми

 

Політичні партії в розумінні п. 38 ч. 1 ст. 2 Бюджетного кодексу України (далі – БК) відносяться до одержувачів бюджетних коштів – організацій без статусу бюджетної установи, уповноважених розпорядником бюджетних коштів на здійснення заходів, передбачених бюджетною програмою, та отримують на їх виконання кошти бюджету. Відповідно, на них поширюється бюджетне законодавство.

 

Згідно із Додатком №3 до Закону «Про Державний бюджет України на 2016 рік», на фінансування статутної діяльності політичних партій передбачено виключно видатки споживання в сумі 391032,3 тис. грн., а у видатках розвитку (якими є, зокрема, капітальні видатки, будівництво, капітальний ремонт) їм відмовлено.

 

В наказі Міністерства фінансів України (далі – МФ) «Про бюджетну класифікацію» від 14 січня 2011 р. №11 роз’яснюється, що видатки споживання формуються переважно за рахунок поточних видатків за кодами економічної класифікації видатків 2110–2250, 2270, 2282, 2400, 2620, 2630, 2700, 2800. Відповідно до Інструкції щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету (затв. наказом МФ у редакції від 21 червня 2012 р. № 754) поточними видатками є зокрема такі: оплата праці і нарахування на заробітну плату; використання товарів і послуг; предмети, матеріали, обладнання та інвентар; оплата послуг (аудиторських, юридичних, з охорони, комунальних та ще близько тридцяти видів); відрядження; електроенергія, тепло-, водопостачання, та водовідведення; обслуговування боргових зобов’язань тощо.

 

З одного боку, серед них є видатки, не характерні для статутної діяльності політичної партії (наприклад, такі як виплати населенню або внески міжнародним організаціям); з іншого –  Інструкцією не передбачено специфічні видатки, які могли б бути важливими для здійснення саме статутної діяльності політичних партій (про що буде далі). Проте, Закон не заперечує можливість політичних партій здійснювати капітальні видатки, будівництво, капітальний ремонт тощо за рахунок внесків від фізичних та юридичних осіб, – і в цьому контексті зазначені внески і кошти бюджетного фінансування повинні бути чітко розділені на рахунках.

 

Якою може бути відповідальність політичних партій та їхніх посадових осіб згідно з бюджетним законодавством?

 

За нецільове використання бюджетних коштів до відповідних політичних партій можуть застосовуватися заходи впливу у виді повернення бюджетних коштів до бюджету (п. 5 ч. 1 ст. 117 і п. 24 ч. 1 ст. 116 БК). У цій частині, як бачимо, БК і Закон дещо суперечать один одному, оскільки останній передбачає санкцію у виді припинення бюджетного фінансування політичних партій, а повернення коштів за Законом є можливим лише у разі їх вчасного не використання.

 

Згідно із ч. 2 ст. 121 БК, порушення бюджетного законодавства, вчинене одержувачем бюджетних коштів, може бути підставою для притягнення до відповідальності його керівника чи інших відповідальних посадових осіб, залежно від характеру вчинених ними діянь. Йдеться, зокрема, про адміністративну відповідальність за нецільове використання бюджетних коштів, що тягне за собою накладення штрафу від 70 до 85 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (нмдг; 70–85 нмдг дорівнюють 1190–1445 грн.) – ч. 5 ст. 164-12 КУпАП, і кримінальну відповідальність за нецільове використання бюджетних коштів у великих розмірах – ст. 210 Кримінального кодексу України (далі – КК). У 2016 р. великий розмір нецільового використання бюджетних коштів становить мінімум 1,33 млн. грн. і, з урахуванням відносно незначного розміру бюджетного фінансування політичних партій, кримінальна відповідальність їхніх керівників є малоймовірною.

 

Чи повинно бути поняття «статутна діяльність політичної партії» визначене в законі?

 

Відповідно до п. 11 ст. 92 Конституції України, виключно законами України визначаються засади утворення і діяльності політичних партій. Якщо Закон не визначає поняття «статутна діяльність політичної партії», то законодавець, очевидно, не визнав, що таке поняття належить до засадничих.

 

Не визнав він це навіть під час прийняття Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання і протидії політичній корупції» від 8 жовтня 2015 р., яким одночасно уповноважив НАЗК встановити визначення деяких інших термінів: «пов’язані особи», «спонсорство», «треті особи», «вирішальний вплив», «кінцевий бенефіціарний власник (контролер)» (ці повноваження НАЗК вже реалізувало).

 

Отже, неясно, йдеться про забудькуватість чи, навпаки, усвідомлену позицію.

 

На користь останнього може свідчити Рішення КС від 23 травня 2001 р. у справі щодо конституційності статті 248-3 ЦПК України, яким конституційним визнане положення ст. 248-3 цього Кодексу, згідно з яким судам не підвідомчі скарги «на акти і дії об’єднань громадян, які відповідно до закону, статуту (положення) належать до їх внутріорганізаційної діяльності або їх виключної компетенції». В обґрунтування свого рішення Конституційний Суд України (далі – КС) зазначив: «Внутрішня організація, взаємовідносини членів об’єднань громадян, їх підрозділів, статутна відповідальність членів цих об’єднань регулюються корпоративними нормами, встановленими самими об’єднаннями громадян, які базуються на законі; визначаються питання, які належать до їх внутрішньої діяльності або виключної компетенції і підлягають самостійному вирішенню. Отже, втручання органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб у здійснювану в рамках закону діяльність об’єднань громадян не допускається».

 

Із зазначеного може випливати висновок, що політична партія, керуючись законом, самостійно визначає, яка її діяльність є статутною.

 

Цим можна було б і обмежитися, якби Закон не передбачав, як вже згадувалось, негативних правових наслідків неправильного – на погляд НАЗК чи РП – визначення політичною партією змісту своєї статутної діяльності. З огляду на ці наслідки зазначене поняття має бути одним із засадничих.

 

Які можуть бути наслідки не визначення поняття «статутна діяльність політичної партії»?

 

Закон, який вимагає від політичних партій витрачати кошти державного фінансування виключно на статутну діяльність, але не визначає, що саме визнається такою діяльністю, може бути визнано неконституційним. Це можливо тому, що Закон встановлює адміністративну відповідальність – у вигляді припинення державного фінансування – за порушення порядку витрачання зазначених коштів.

 

КС неодноразово визнавав такими, що не відповідають принципу верховенства права, закріпленому в частині першій статті 8 Конституції України, з підстав правової невизначеності, закони України (їх окремі положення). Це, зокрема, Рішення від 29 червня 2010 р. №17-рп/2010, від 22 грудня 2010 р. №23-рп/2010, від 11 жовтня 2011 р. №10-рп/2011.

 

Так, у п/п 3.1 Рішення КС від 29 червня 2010 р. вказано: «Одним із елементів верховенства права є принцип правової визначеності, у якому стверджується, що обмеження основних прав людини та громадянина і втілення цих обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм, встановлюваних такими обмеженнями. Тобто обмеження будь-якого права повинне базуватися на критеріях, які дадуть змогу особі відокремлювати правомірну поведінку від протиправної, передбачати юридичні наслідки своєї поведінки».

 

Як встановлено в п/п 5.4 Рішення КС від 22 вересня 2005 р., «із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі».

 

В Рішенні КС від 8 червня 2016 р. у справі про припинення виплати допомоги при народженні дитини визначено: «В Україні визнається і діє принцип верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України), одним з елементів якого є правова визначеність положень законів та інших нормативно-правових актів. … із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі (абзац другий підпункту 5.4 пункту 5 мотивувальної частини). … принцип правової визначеності не виключає визнання за органом державної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень, однак у такому випадку має існувати механізм запобігання зловживанню ними. Цей механізм повинен забезпечувати, з одного боку, захист особи від свавільного втручання органів державної влади у її права і свободи, а з другого – наявність можливості у особи передбачати дії цих органів».

 

Також очевидно, що «правова позиція Європейського суду з прав людини (Рішення від 26 квітня 1979 року у справі «Санді Таймс» (Sunday Times) проти Сполученого Королівства (пункт 49), від 31 липня 2000 року у справі «Йечиус (Jecius) проти Литви» (пункт 56), від 28 березня 2000 року у справі «Барановський (Baranowski) проти Польщі» (пункти 50-52), від 28 жовтня 2003 року у справі «Ракевич проти Російської Федерації» (пункт 31) щодо юридичної визначеності стосується не лише актів законодавчої влади, а й приписів компетентних органів певної країни, які мають загальне значення і є обов’язковими до виконання на всій території відповідної держави» (окрема думка судді КС Шишкіна В.І. стосовно Рішення КС від 30 вересня 2010 р.).

 

Який же висновок?

 

Таким чином, чи є статутною її діяльність і на які саме цілі можуть витрачатися кошти, отримані політичною партією з державного бюджету на фінансування її статутної діяльності, визначає сама партія – на підставі закону.

 

Але це саме визначають і НАЗК та РП під час здійснення своєї контрольної діяльності на підставі виявлених ними фактів і власного тлумачення поняття «статутна діяльність політичної партії» (ст. 17-9, пункти 3 і 4 ч. 1 ст. 18 Закону), а також з урахуванням дещо суперечливого бюджетного законодавства.

 

Якщо НАЗК чи РП матимуть сумнів, вони уповноважені витребувати від партії необхідні документи та пояснення (ст. 18 Закону, ст. 15 Закону «Про Рахункову палату»). Далі процедура така:

 

1) виявивши факти, які свідчать про те, що відповідні кошти використано політичною партією на фінансування участі у виборах або на цілі, не пов’язані із статутною діяльністю, РП чи НАЗК невідкладно звертається до суду з позовом про встановлення відповідних фактів (пункти 1, 4, 5 ч. 1 ст. 17-8 і ст. 17-9 Закону);

 

2) рішення НАЗК про відмову у наданні політичній партії державного фінансування має містити обґрунтування та перелік підстав для відмови і може бути оскаржене партією до суду в порядку та строки, встановлені Кодексом адміністративного судочинства України (ст. 17-3 Закону);

 

3) якщо суд винесе рішення не на користь політичної партії, то НАЗК, на виконання цього рішення суду, після набрання ним законної сили приймає своє рішення про припинення державного фінансування статутної діяльності політичної партії;

 

4) це рішення НАЗК знову ж може бути оскаржене партією до суду (ст. 17-3 Закону);

 

5) рішення суду може бути знову оскаржене – в апеляційному порядку…

 

Конфліктів і тривалої процедури їх вирішення у багатьох випадках можна було б уникнути, якби законодавець, з одного боку, уповноважив НАЗК на основі положень законодавства визначити чітке поняття «статутна діяльність політичної партії», а з іншого, визнав, що існуюче в законодавстві поняття «бюджетні видатки споживання» суттєво обмежує законну та статутну діяльність політичних партій, усунув існуючу колізію на користь Закону «Про політичні партії в Україні» і в законі про державний бюджет на наступний рік передбачив для політичних партій також видатки розвитку.

 

 

Статтю підготовлено спеціально для газети Юридична практика.

 

Матеріал підготовлено в рамках проекту «Моніторинг імплементації та проведення інформаційно-просвітницької кампанії щодо нових правил фінансування політичних партій», що реалізується за фінансової підтримки Ради Європи.