Висновок ЦППР до законопроекту МВС щодо імплементації законодавства та визначення переліку адміністративних послуг

Центр політико-правових реформ вітає ініціативу Міністерства внутрішніх справ України (МВС) відносно перегляду норм чинного законодавства, що регулює сферу правовідносин з надання адміністративних послуг МВС. В той же час, низка положень запропонованого до розгляду і прийняття проекту Закону «Про внесення змін до деяких законів України (щодо імплементації законодавства та визначення переліку адміністративних послуг, що надаються територіальними органами Міністерства внутрішніх справ України)» (текст оприлюднений для громадського обговорення на сайті МВС 04 січня 2018 р.) (далі – законопроект), на наш погляд, містять ризики та недоліки, а тому потребує коректив. Зокрема:

1. У пропонованій законопроектом редакції статті 15 Закону України «Про дорожній рух» (далі – Закон) майже без змін залишається діюча норма частини восьмої, і викладена наступним чином: «Теоретичний і практичний іспити для отримання права на керування транспортними засобами відповідної категорії складаються в територіальних органах Міністерства внутрішніх справ України (крім практичного іспиту для категорій Tm та Tb).». Відповідно, залишається відкритим питання доцільності «подвійного» складання іспитів для отримання водійських прав. Так, наразі особа мусить здавати відповідні теоретичний та практичний іспити спочатку в акредитованих закладах (автошколах), а надалі здавати їх повторно в територіальних органах МВС. На наш погляд, такий підхід є нераціональним. Навіщо особі двічі складати одні й ті ж іспити? Це зайва витрата часу та коштів. У зв’язку з цим, вважаємо за доцільне дозволити приймати такі іспити виключно автошколам, підвищивши одночасно контроль за їх діяльністю. Зокрема, можливо проводити акредитацію таких закладів частіше, ніж раз на п’ять років (наприклад, раз на три роки), позбавляти акредитації через перевищення порогу встановленої кількості порушень з боку учнів, що у них навчались тощо.

2. Законопроектом вводиться новий термін «адміністративна дійсність» відносно часового проміжку, протягом якого діє посвідчення водія, замість уживаного в поточній редакції Закону та інших актах законодавства поняття «термін дії». Виникає запитання: чим зумовлене введення саме цього терміну? Наразі він не використовується як в науці адміністративного права, так і в актах національного законодавства. Крім того, у законопроекті не надається навіть його визначення. У зв’язку з цим вважаємо необхідним або надати визначення терміну «адміністративна дійсність», або використовувати у законопроекті широковживане формулювання «термін дії».

3. Частиною двадцять першою пропонованої законопроектом редакції статті 15 Закону передбачено, що прийняття заяв на видачу і сама видача посвідчення водія через центр надання адміністративних послуг (ЦНАП) можливі тільки у разі, якщо особі необхідно здійснити його «обмін у зв’язку зі зміною персональних даних власника, непридатністю для подальшого використання, закінченням терміну адміністративної дійсності, за бажанням власника або у зв’язку з виявленням медичних протипоказань або обмежень». Такий підхід суперечить затвердженому Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 16.05.2014 р. № 523 Переліку адміністративних послуг органів виконавчої влади, які надаються через центр надання адміністративних послуг (в редакції розпорядження Кабінету Міністрів України від 11.10.2017 р. № 782-р). Даний Перелік передбачає можливість як видачі (вперше), так і обміну посвідчення водія через ЦНАП. Це дозволить кожному громадянину отримати широкий комплекс адміністративних послуг (в тому числі поєднаних за принципом настання «життєвої ситуації») в одному приміщенні таких центрів. Так, наприклад, за один візит громадяни зможуть одночасно із посвідченням водія замовити паспорт для виїзду за кордон, або ж зареєструвати своє місце проживання тощо. Серед переваг ЦНАП – розширені години прийому, відсутність кабінетної системи обслуговування тощо.

Отже, вищезазначена норма законопроекту обмежить можливості громадян, які вперше звертаються за отриманням посвідчення водія, у можливостях інтегрованого та максимально комфортного отримання адміністративних послуг. У зв’язку з цим, у законопроекті необхідно передбачити як обмін, так і видачу посвідчення водія через ЦНАП.

4. У частині тридцять сьомій пропонованої законопроектом редакції статті 15 Закону передбачено, що «Право на керування транспортними засобами будь-яких категорій, визначених у цій статті, надається терміном на 2 роки особам, які раніше не мали такого права, із забороною перевищувати швидкість 70 кілометрів на годину». Вочевидь, таке обмеження першого терміну дії посвідчення водія обґрунтовується необхідністю «протестувати», наскільки особа, що його отримала, є здатною до професійного водіння транспортним засобом (тобто без вчинення регулярних правопорушень). Але постає питання: навіщо настільки зменшувати перший термін дії посвідчення водія, якщо для порушників правил дорожнього руху передбачені санкції? Так, згідно частини 47 пропонованої редакції статті 15 Закону, особу протягом дворічного терміну можуть позбавити права на керування транспортним засобом за правопорушення, а вилучене посвідчення водія порушникові не повертається. Така особа лише через деякий час (на який її позбавили водійських прав) зможе знову спробувати отримати право на керування транспортним засобом, пройшовши навчальну програму, медичний огляд та склавши необхідні іспити. Отже, немає жодного сенсу обмежувати перший термін дії посвідчення. Добросовісні та професійні водії не повинні витрачати кошти на нове посвідчення водія всього лише через два роки після отримання першого. В обмеженому терміні дії першого посвідчення водія вбачається вигода для влади, адже тоді громадяни звертатимуться за ним частіше. Відповідно і платежі за цю послугу будуть регулярнішими. 

5. Загалом пропонована редакція статті 15 містить понад 50 частин. Така кількість частин переобтяжує зміст цієї статті та робить складнішим посилання на неї, тобто користування законом. На нашу думку, її слід розділити на декілька окремих статей відповідно до тематичних груп правовідносин, що нею охоплюються (наприклад, 15-1, 15-2 і т.д.).

6. Законопроектом пропонується нова стаття 15¹, що регулює питання адміністративних зборів за надання адміністративних послуг, пов’язаних із допуском до керування транспортними засобами. Відповідно до частини другої цієї статті, «розмір адміністративного збору за надання цих послуг включає вартість адміністративної послуги та вартість бланка документа, якщо такий видається». Таке формулювання даної норми, на наше переконання, призведе до того, що плата за вищеназвані послуги залишиться непрозорою і залежною від суб’єкта господарювання – монопольного виробника документів (поліграфкомбінат «Україна»). Адже даний монополіст визначатиме частину адміністративного збору, що складає два платежі, і зможе на власний розсуд змінювати її розмір. Згідно Закону України «Про адміністративні послуги» (частина п’ята статті 11), плата за будь-яку адміністративну послугу (адміністративний збір) має визначатися одним платежем. Це робиться і для зручності громадян, і для уникнення зловживань, коли нав’язуються додаткові платежі, про необов’язковість  яких громадяни не здогадуються. Отже, у законопроекті необхідно визначити єдині суми адміністративних зборів. Це саме стосується і пропонованої частини другої нової статті 34².

7. Згідно частини шостої пропонованої редакції нової статті 15¹, «якщо послуга передбачає складання теоретичного та/або практичного іспитів і хоча б один із них складається особою із другої спроби, адміністративний збір за цю послугу справляється в подвійному розмірі, якщо із третьої і більше спроби – у потрійному розмірі». На наш погляд, така норма містить корупційний елемент, тобто створює підстави для заробляння додаткових коштів на складанні іспитів. По-перше, якість навчання – це відповідальність автошкіл, що проходять акредитацію з боку МВС. Кожна особа по-різному сприймає і засвоює інформацію й набуває знань та практичних навиків. Для безпеки на дорогах важливий сам факт успішного проходження іспитів (хоч і не з першої спроби). Отже, «інтелектуальний фактор» не має слугувати критерієм для встановлення у законодавчому акті «грошових покарань» за неуспішне складання іспитів з першої спроби. Крім того, з’являється ризик, що посадові особи МВС можуть бути зацікавлені у неуспішному складанні іспитів громадянами з першого разу через спокусу отримання більшої плати з них.

8. У Перехідних положеннях законопроекту пропонується введення посвідчень водія в Україні з обов’язковою наявністю у них безконтактного електронного носія. На нашу думку, в цьому наразі немає необхідності з наступних причин:

1) введення такого мікро-чіпа для посвідчень водія не вимагається положеннями Додатку ХХХІІ Угоди про асоціацію між Україною та ЄС, оскільки ними передбачена імплементація норм статей  3, 4, 5, 6, 7 та Додатків ІІ та ІІІ Директиви Ради 91/439/ЄЕС. Ці статті не передбачають наявність такого безконтактного електронного носія у посвідченні водія. Однак наразі ця Директива вже замінена новою Директивою 2006/126/ЄC, у якій введення «мікро-чіпу» передбачене у статті 1. В той же час, для України не є обов’язковою імплементація цієї норми Директиви. Про це свідчить і коментар керівника Головного сервісного центру МВС Владислава Криклія про рекомендаційний характер цього акту ЄС для України;

2)  для видачі посвідчення водія з безконтактним електронним носієм необхідне спеціальне дороговартісне обладнання. Так само воно потрібне і для зчитування інформації з цього носія. В той же час, у використанні такого «мікро-чіпу» у посвідченні водія наразі немає потреб, адже воно не додає суттєвих переваг ні для держави, ні для водіїв. У зв’язку з цим, витрачати бюджетні кошти на дороге обладнання, особливо на теперішньоу етапі стану публічних фінансів держави, є недоцільним;

3) посвідчення водія з безконтактним електронним носієм стане суттєво дорожчим і для громадян. Тобто їм доведеться сплачувати більше коштів за наявність у документі «мікро-чіпу». 

Отже, враховуючи вищевикладене, вважаємо, що пропонована МВС редакція законопроекту потребує суттєвого доопрацювання. Центр політико-правових реформ готовий до плідної співпраці в цьому напрямі.