Висновок на рішення НАЗК від 11 серпня 2016 року №11

Висновок

на рішення НАЗК від 11 серпня 2016 року №11 «Про визначення термінів, що вживаються у Законі України «Про політичні партії в Україні» та законодавстві України про вибори».

Стан: Рішення зареєстровано у Міністерстві юстиції України 8 вересня 2016 року №1226/29356.

Підстава прийняття: частиною 5 ст. 14, ч. 4 ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні» закріплено, що НАЗК встановлює визначення термінів «пов’язані особи», «спонсорство», «треті особи», «вирішальний вплив» та «кінцевий бенефіціарний власник (контролер)», що вживаються в цьому Законі та законодавстві України про вибори.

Недоліки:

1. Термін «вирішальний вплив» розкрито як можливість однієї чи декількох пов’язаних юридичних та/або фізичних осіб приймати вирішальні рішення щодо управління або господарської діяльності юридичної особи безпосередньо або через інших осіб.

Таке формулювання є некоректним з точки зору як філології, так і юриспруденції:

– тлумачення «вирішальний вплив» через «вирішальні рішення» призводить до мовної тавтології і неоднозначності (зміст слів є незрозумілим і дозволяє тлумачити його довільно), що не відповідає принципу юридичної визначеності. Використання такого визначення при застосуванні Закону «Про політичні партії в Україні» та законодавства про вибори може спотворити зміст його положень;

– словосполучення «вирішальні рішення» дозволяє трактувати його так, ніби існують також і невирішальні рішення, які пов’язані особи приймають щодо управління або господарської діяльності юридичної особи. Тримаючись такої логіки, необхідно вказати, які рішення належать до вирішальних, а які – ні. Проте, такий шлях був би хибним, оскільки «вирішальні» та «рішення» є спільнокореневими словами (тобто, наявна тавтологія), а семантичне значення слова «рішення» вже передбачає вирішення чого-небудь, настання чи ненастання певних наслідків (залежно від конкретних обставин).

Чинне законодавство «не знає» словосполучення «вирішальні рішення».

Якщо використовувати тлумачення «вирішального впливу», надане НАЗК, у редакції ч. 4 ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні», то вийде таке: «Якщо фізична або юридична особа здійснює або може здійснювати вирішальний вплив (можливість приймати вирішальні рішення щодо управління або господарської діяльності юридичної особи) на діяльність однієї або кількох юридичних осіб (зокрема, є кінцевим бенефіціарним власником (контролером) юридичної особи), внески такої фізичної або юридичної особи і підконтрольних їй юридичних осіб вважаються внеском однієї особи і обмежуються загальним розміром (сумою) внеску (внесків), встановленим цією статтею».

Крім зазначеної вище вади, очевидним є також некоректне вживання слова «можливість» у цьому контексті, оскільки можливість може не існувати через низку об’єктивних та суб’єктивних причин. Тому доцільніше вжити слово «право», яке реалізується на власний розсуд особи і дотримання якого їй гарантує закон.

Рекомендації: Поняття «вирішальний вплив» треба розглядати як право (здатність, можливість) прямо чи опосередковано впливати (контролювати) на законних підставах на діяльність (прийняття рішень) органів управління суб'єктів господарювання (юридичних осіб).

Варто звернутись до положень ч. 1 ст. 1 Закону «Про захист економічної конкуренції», де дається визначення поняття «контроль» (абз. 3). Виходячи з цього поняття, під «вирішальним впливом» слід розуміти контроль однієї чи декількох пов'язаних юридичних та/або фізичних осіб щодо господарської діяльності суб'єкта господарювання чи його частини, який здійснюється  безпосередньо або через  інших  осіб,  зокрема  завдяки:  праву володіння чи користування всіма активами чи їх значною частиною; праву, яке забезпечує вирішальний вплив на формування складу, результати голосування та рішення органів управління суб'єкта господарювання; укладенню договорів і контрактів, які дають можливість визначати умови господарської діяльності, давати обов'язкові до виконання вказівки або виконувати функції органу управління суб'єкта господарювання; заміщенню посади керівника, заступника керівника спостережної ради, правління,  іншого наглядового чи виконавчого органу суб'єкта господарювання особою, яка вже обіймає одну чи кілька із зазначених посад в інших суб'єктах господарювання; обійманню більше половини посад членів спостережної ради, правління, інших наглядових чи виконавчих органів суб'єкта господарювання особами,  які вже  обіймають одну чи кілька  із зазначених посад в іншому суб'єкті господарювання.

2. Тлумачення НАЗК терміну «кінцевий бенефіціарний власник (контролер)» повністю відтворює зміст аналогічного терміну, закріпленого у п. 20 ст. 1 Закону «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення» від 14 жовтня 2014 р. Тобто – воно не є тлумаченням.

Рекомендації: Законодавцем невдало віднесено це поняття до тих, що потребують визначення. Тому слід було вчинити за аналогією з п. 5-1 ч. 1 ст. 46 Закону «Про запобігання корупції», де вказано, що термін «кінцевий бенефіціарний власник (контролер)» вживається у значенні, наведеному в Законі «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення».

3. Термін «пов’язані особи» визначено як юридичні особи, на управління та господарську діяльність яких партія здійснює вирішальний вплив безпосередньо або через інших осіб, зокрема шляхом реалізації права володіння або користування всіма активами чи їх значною часткою, права вирішального впливу на формування складу, результатів голосування, а також вчинення правочинів, які надають можливість визначати умови господарської діяльності, давати обов’язкові до виконання вказівки або виконувати функції органу управління, або має можливість здійснювати вплив шляхом прямого або опосередкованого (через іншу фізичну чи юридичну особу) володіння однією особою самостійно або спільно з пов’язаними фізичними та/або юридичними особами часткою в юридичній особі у розмірі 25 чи більше відсотків статутного капіталу або прав голосу в юридичній особі. До пов’язаних з партією осіб також належать кандидати на виборах, висунуті партією або її місцевою організацією.

Нелогічним виглядає визначення пов’язаних осіб як юридичних з незначним уточненням, що ними можуть бути і кандидати на виборах, висунуті партією або її місцевою організацією.

Варто звернутись до п. 14.1.159 Податкового кодексу України, де вказано, що «пов’язані особи – юридичні та/або фізичні особи, відносини між якими можуть впливати на умови або економічні результати їх діяльності чи діяльності осіб, яких вони представляють, з урахуванням таких критеріїв: …».

Також пов'язаними особами визнають юридичні та/або фізичні особи, які спільно або узгоджено здійснюють господарську діяльність, у тому числі спільно або узгоджено чинять вплив на господарську діяльність суб'єкта господарювання. Зокрема, пов'язаними фізичними особами вважаються такі, які є подружжям,  батьками та дітьми,  братами та (або) сестрами (абз. 3 ч. 1 ст. 1 Закону «Про захист економічної конкуренції»).

Згідно з Положенням (стандартом) бухгалтерського обліку 23 (п. 4) пов’язані сторони – це особи, стосунки між якими обумовлюють можливість однієї сторони контролювати іншу або здійснювати суттєвий вплив на прийняття фінансових і оперативних рішень іншою стороною.

Рекомендації: За аналогією з наведеними вище визначеннями, пов’язаними особами є ті, відносини між якими можуть впливати на результати діяльності партії.

Крім того, без розбивки зазначеного визначення на пункти воно виглядає як нагромадження слів і речень, зв’язки між якими зрозуміти не просто. Набагато чіткішим це визначення було б приблизно у такому вигляді:

«Пов’язані особи – це юридичні особи, на управління та господарську діяльність яких партія:

а) здійснює вирішальний вплив безпосередньо або через інших осіб, зокрема шляхом реалізації права:

– володіти або користуватися всіма активами чи їх значною часткою;

– формувати склад органів управління чи безпосередньо виконувати функції органу управління;

– голосувати;

– вчинювати правочини, які надають можливість визначати умови господарської діяльності;

– давати обов’язкові до виконання вказівки, або

б) має можливість здійснювати такий вплив шляхом прямого або опосередкованого (через іншу фізичну чи юридичну особу) володіння самостійно або спільно з іншими фізичними та/або юридичними особами часткою в юридичній особі у розмірі 25 чи більше відсотків статутного капіталу».

4. Визначення терміну «спонсорство» (надання фізичною або юридичною особою матеріальної, фінансової, організаційної та іншої підтримки у проведенні заходів чи здійсненні іншої діяльності на підтримку політичної партії) є неточним. Оскільки спонсорство за своєю суттю завжди переслідує певну мету.

Згідно з абз. 19 ст. 1 Закону «Про рекламу» спонсорство – це добровільна матеріальна, фінансова, організаційна та інша підтримка фізичними та юридичними особами будь-якої діяльності з метою популяризації виключно свого імені, найменування, свого знака для товарів і послуг.

Визначення, надане НАЗК, не передбачає певної зацікавленості та мети надання такої допомоги, що суперечить суті поняття «спонсорство» і за своїми ознаками є наближеним до поняття «благодійна діяльність» (добровільна особиста та/або майнова допомога для досягнення визначених цим Законом цілей, що не передбачає одержання благодійником прибутку, а також сплати будь-якої винагороди або компенсації благодійнику від імені або за дорученням бенефіціара (п. 2 ч. 1 ст. 1 Закону «Про благодійну діяльність та благодійні організації»).

Рекомендації: Спонсорство не носить некорисливого характеру, тому виникають сумніви у доцільності та коректності вживання слова «спонсорство» у контексті діяльності політичних партій.

5. У розумінні НАЗК «треті особи» – це будь-які фізичні або юридичні особи, які від власного імені, за рахунок власних коштів, а також незалежно від наявності або відсутності згоди політичної партії надають добровільну матеріальну, фінансову, організаційну чи іншу підтримку політичній партії, її місцевій організації.

Але, якщо виходити зі змісту ч. 6 ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні» («Разом з платіжним документом на здійснення грошового внеску на підтримку політичної партії до установи банку України чи відділення зв’язку подається письмова заява про відсутність обставин, передбачених частинами першою – третьою цієї статті, наявність яких є підставою для відмови у прийнятті платіжного документа на здійснення грошового внеску. Така заява подається за формою, затвердженою НАЗК. Без подання такої заяви платіжний документ на здійснення грошового внеску не приймається»), не будь-які фізичні та юридичні особи можуть надавати підтримку політичним партіям, їх місцевим організаціям, а лише ті, стосовно яких немає обмежень у здійсненні внесків на підтримку партій (ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні»).

Частиною 3 ст. 50 Закону «Про вибори народних депутатів України» забороняється здійснювати добровільні внески до виборчого фонду особам, які відповідно до Закону «Про політичні партії в Україні» не мають права здійснювати внески на підтримку партій.

Перелік осіб, здійснення якими внесків на підтримку політичних партій не допускається визначено у ч. 1 ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні».

Крім того, слід враховувати положення  статей 96-1 і 96-2 КК, ст. 100 КПК, де йдеться про можливість спецконфіскації грошей та іншого майна у третіх осіб, у т.ч. у випадках, пов’язаних з незаконним фінансуванням політичних партій і виборчих кампаній (статті 96-1 і 96-2 КК, ст. 100 КПК)[1]

Рекомендації: Пропонується виключити слова «будь-які» та викласти поняття «треті особи» у такій редакції: «Треті особи — це фізичні або юридичні особи, які від власного імені, за рахунок власних коштів та за відсутності обмежень, передбачених статтею 15 Закону України «Про політичні партії в Україні», а також незалежно від наявності або відсутності згоди політичної партії надають добровільну матеріальну, фінансову, організаційну чи іншу підтримку політичній партії, її місцевій організації».

Загальні рекомендації.

Віднесення законодавцем до компетенції НАЗК визначення наведених термінів, очевидно, переслідувало мету будь-якого тлумачення — розкриття та встановлення точного змісту і значення понять, що пов’язано з досягненням правильності, однаковості та ефективності застосування відповідних термінів при реалізації законодавства.

Аналіз законодавства та запропонованих визначень показав прорахунки:

1) законодавця – у частині вживання у контексті діяльності політичних партій та віднесення до переліку термінів, які потребують визначення понять «спонсорство» (як такого, що за своєю суттю передбачає певну зацікавленість і корисливий характер у зв’язку з наданням будь-якої підтримки), «кінцевий бенефіціарний власник (контролер)» (оскільки можна було обмежитись відсилкою до Закону «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення», положення якого розкривають це поняття);

2) НАЗК, визначаючи терміни: «вирішальний вплив» — не роз’яснює його, а навпаки створює проблеми з розумінням поняття «вирішальні рішення», яке не використовується у законодавстві; «пов’язані особи» — не враховує положення інших галузевих актів, в яких розкривається це поняття з урахуванням певної специфіки;  «треті особи» – спотворює усвідомлення змісту Закону шляхом вказівки на те, що ними можуть бути будь-які особи, тощо.

З огляду на зазначене, досить сумнівним видається досягнення бажаної мети тлумачення НАЗК найбільш важливих термінів – успішної реалізації Закону «Про запобігання корупції» в контексті фінансування політичних партій.

Краще, коли тлумачення здійснюють сам законодавець або суд.

 

*     *     *     *     *

 

Висновок підготовлено групою експертів ЦППР в межах проекту «Моніторинг діяльності Національного агентства з питань запобігання корупції в частині забезпечення законності та прозорості політичних фінансів», що реалізується за фінансової підтримки Національного Демократичного Інституту.

Разом із тим, цей висновок не обов’язково відображає погляди Національного Демократичного Інституту

---