Висновок на проект Методології визначення розміру (суми) внеску на підтримку політичної партії у формі робіт, товарів та послуг

Відповідно до ч. 5 ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні» розмір (сума) внеску у формі робіт, товарів або послуг визначається на основі ринкової вартості ідентичних або подібних робіт, товарів та послуг на відповідному ринку за методологією, розробленою та затвердженою Національним агентством з питань запобігання корупції (далі – НАЗК) за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної фінансової політики (наразі таким органом є Міністерство фінансів України).
Відтак, розробка Методології визначення розміру (суми) внеску на підтримку політичної партії у формі робіт, товарів та послуг (далі – Методологія) є реалізацією НАЗК покладених на нього обов’язків щодо розробки системи актів, які мають забезпечувати ефективну імплементацію нових правил щодо забезпечення законності та прозорості політичних фінансів.
Загальний аналіз проекту Методології дозволяє стверджувати, що під час її розробки НАЗК діяло на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений законами «Про запобігання корупції» та «Про політичні партії в Україні» (виняток – вимоги щодо строку розробки та затвердження цієї Методології)1.
Разом із тим, ґрунтовне вивчення проекту Методології змушує констатувати, що вона має певні вади. В межах цього висновку звертаємо увагу лише на найсуттєвіші з них.

1. Під час розробки цього документу фахівцям НАЗК слід було виходи з того, що на концептуальному рівні Методологія повинна виконувати дві основні функції:
Перша функція – чітко визначити коло тих випадків, коли політична партія зобов’язана здійснювати оцінку тих чи інших робіт, товарів або послуг.
Положення п. 2 розділу ІІ Методології про те, що підставою для визначення розміру (суми) внеску у формі робіт, товарів або послуг є їх отримання «безоплатно» чи «на пільгових умовах», є хоч і концептуально правильним, але занадто абстрактним. І якщо з «безоплатним» отриманням робіт, товарів або послуг все більш-менш зрозуміло, то з тим, які з них отримані «на пільгових умовах» – не зрозуміло.
Передусім, виникає запитання про те, хто ж має надавати первинну (попередню) оцінку роботам, товарам або послугам як таким, що надані/отримані «на пільгових умовах»? Тобто, хто в кожному конкретному випадку вирішує питання про те, здійснювати чи не здійснювати оцінку робіт, товарів або послуг, отриманих партією? Виходячи зі змісту Методології це має здійснюватися керівником партії (її місцевої організації), особою, відповідальною за ведення бухгалтерського обліку такої партії (її місцевої організації) або уповноваженою особою партії (її місцевої організації) самостійно.
На практиці це виглядатиме приблизно так: партія платитиме за оренду нежитлового приміщення в обласному центрі площею 200 кв.м. 100 грн. на місяць і ніякої оцінки просто не здійснюватиме. НАЗК, звичайно, може зажадати пояснень такого факту, на що керівник партії відповість, що він не вбачав у цьому випадку жодних «пільгових умов», а тому й не проводив відповідної оцінки. У цьому та у всіх подібних випадках притягнути керівника партії до відповідальності буде неможливо, адже формально він діятиме в межах наданих йому повноважень. У найкращому випадку НАЗК вдасться змусити партію в наступних періодах здійснювати оцінку зазначеного факту відповідно до вимог Методології (не більше). Але так може бути, якщо партії допускатимуть очевидні (кричущі) порушення в цій сфері. Якщо ж йтиметься про орендну плату цього ж приміщення на рівні 1500–2000 грн., то зрозуміти (без проведення відповідної оцінки), чи є тут факт отримання майна «на пільгових умовах», буде важко не тільки представнику партії, а й фахівцям НАЗК. Про притягнення ж таких осіб до відповідальності взагалі не може бути й мови.
Вирішити цю проблему шляхом встановлення обов’язку партій здійснювати оцінку всіх робіт, товарів або послуг, які ними отримуються, також не можна, адже будь-які витрати партії та її діяльність так чи інакше спрямовані на отримання ними низки різного виду робіт, товарів або послуг (в контексті великих партій йдеться про сотні, а той тисячі операцій за квартал).
Таким чином, з величезного масиву випадків отримання партіями робіт, товарів або послуг Методологія має чітко визначати ті випадки, які потребують застосування її положень. Для цього фахівцям НАЗК слід було б визначити випадки безспірного отримання партіями таких внесків, а також детально вивчити питання найбільш імовірних шляхів отримання партіями негрошових внесків. Зокрема, слід вивчити та узагальнити інформацію, надану партіями у своїх звітах за 2016–2017 роки, на предмет найбільш поширених шляхів отримання таких внесків.
З нашої точки зору, до числа обов’язкових випадків застосування Методології можна було б віднести такі факти:
1) отримання партією товарів, робіт або послуг безкоштовно;
2) набуття партією у власність або користування нерухомого майна або транспортних засобів;
3) дизайн, макетування, тиражування, друк та/або поширення (в тому числі через мережу Інтернет) інформації про політичну партію;
4) оплата послуг телебачення, радіо та друкованої преси;
5) отримання (протягом звітного кварталу) від одного суб’єкта господарювання товарів, робіт або послуг на суму, що перевищує певний показник (наприклад, 50 000 грн.);
6) отримання товарів, робіт або послуг у одного й того ж господарюючого суб’єкта понад 3 рази за звітний квартал.
Тому, другий розділ цієї Методології мав би називатися «Підстави для обов’язкового проведення оцінки розміру внеску у формі робіт, товарів або послуг», в якому мав би міститися чіткий та зрозумілий перелік випадків, коли повинна здійснюватися така оцінка.

Друга функція – забезпечити партію та НАЗК простим, зручним, але водночас досить точним інструментом визначення розміру (суми) внеску у формі робіт, товарів або послуг.
Тобто, з одного боку, процедура оцінки (зокрема, визначення ринкової вартості) товарів, робіт або послуг має бути максимально простою для партій (бо в партіях немає і не повинно бути фахівців-оцінювачів), а, з іншого, – максимально точною та інформативною (для НАЗК та потреб належної реалізації відповідних положень чинного законодавства).
Досягти кращої реалізації цієї функції можна було б шляхом використання як партіями, так і НАЗК результатів професійної оцінки середньої вартості товарів, робіт або послуг, які найчастіше отримуються партіями «на пільгових умовах». Йдеться, передусім, про нерухоме майно та транспортні засоби. Наприклад, НАЗК могло б один раз на рік затверджувати середньоринкові ціни на:
1) придбання та отримання в користування 1 кв.м нерухомого майна (по регіонах);
2) придбання та отримання в користування певних груп транспортних засобів2.
У такому випадку оцінка партією негрошового внеску зводилася б до простого порівняння вже встановлених НАЗК середньоринкових цін на нерухомість (у відповідному місті або регіоні) чи транспортні засоби з фактичними показниками за документами партії.
У контексті оцінки легкових автомобілів може бути застосований й інший варіант. Методологія НАЗК могла б відсилати партію до досить простої у застосуванні Методики визначення середньоринкової вартості легкових автомобілів, затвердженої постановою КМУ від 18 лютого 2016 р. № 66 або містити аналогічний алгоритм здійснення оцінки.
Все це сприятиме однаковому застосуванню законодавства та відповідальності до всіх партій. Інакше може вийти так, що використовуючи одну й ту саму Методологію одна партія обґрунтує, що середньоринкова вартість оренди 200 кв.м. нерухомого майна у м. Київ складає 1 000 гривень (наприклад, візьме для порівняння дві угоди, укладені між пов’язаними особами), а інша обґрунтує, що вартість такої оренди складає 100 000 гривень (беручи для порівняння реальні ціни на таку оренду).

2. Концептуально хибним є використання в межах цієї Методології термінів і понять, які використовуються у податковому законодавстві (див. визначення понять, наведених у п. 4 розділу 1 цієї Методології та п. 5 цього ж розділу, де зазначається, що низка інших термінів «використовуються у значеннях, наведених у Податковому кодексі України».
Так, предметом правового регулювання ПК України є відносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів, зокрема, щодо визначення вичерпного переліку податків та зборів, що справляються в Україні, та порядку їх адміністрування, платників податків та зборів, їх права та обов’язки, компетенцію контролюючих органів, повноваження і обов’язки їх посадових осіб під час адміністрування податків, а також відповідальність за порушення податкового законодавства (п. 1.1 ст. 1 ПК України).
Оскільки ж метою прийняття цієї Методології є визначення розміру (суми) внеску на підтримку політичної партії у формі робіт, товарів та послуг, а це питання не входить до сфери правового регулювання ПК України, то, цілком очевидно, що в цих відносинах слід керуватись положеннями цивільного законодавства.
Це, зокрема, випливає з:
1) предмету правового регулювання Цивільного кодексу України (далі – ЦК України), до сфери якого належать особисті немайнові та майнові відносини (цивільні відносини), засновані на юридичній рівності, вільному волевиявленні, майновій самостійності їх учасників (ч. 1 ст. 1 ЦК України);
2) підстав виникнення цивільних прав та обов’язків, передбачених ч. 2 ст. 11 ЦК України. До таких підстав віднесено, зокрема, договори та інші правочини; створення літературних, художніх творів, винаходів та інших результатів інтелектуальної, творчої діяльності; завдання майнової (матеріальної) та моральної шкоди іншій особі; інші юридичні факти (ч. 2 ст. 11 ЦК України).
Одним з прикладів необґрунтованого використання в Методології термінів і понять, які використовуються у податковому праві та законодавстві є дефініція терміну «послуги». Виходячи з аналізу положень абз. 5 п. 4 та абз. 4 п. 12 проекту Методології випливає ніби найм (оренда) є триваючою послугою.
Згідно з підп. «а» п. 185.1 ст. 185 ПК України об’єктом оподаткування є операції платників податку з постачання товарів, місце постачання яких розташоване на митній території України, відповідно до статті 186 цього Кодексу, у тому числі операції з безоплатної передачі та з передачі права власності на об’єкти застави позичальнику (кредитору), на товари, що передаються на умовах товарного кредиту, а також з передачі об’єкта фінансового лізингу в користування лізингоотримувачу/орендарю.
У підпункті 14.1.185 п. 14.1 ст. 14 ПК України закріплено, що постачання послуг – це будь-яка операція, що не є постачанням товарів, чи інша операція з передачі права на об’єкти права інтелектуальної власності та інші нематеріальні активи чи надання інших майнових прав стосовно таких об’єктів права інтелектуальної власності, а також надання послуг, що споживаються в процесі вчинення певної дії або провадження певної діяльності. Тобто, це положення ПК України поєднує дві статті ЦК України (ст. 759 та ст. 901), що дозволяє дійти висновку – у розумінні ПК України оренда прирівнюється до послуги.
Однак, оскільки при визначенні розміру (суми) внеску у формі робіт, товарів та послуг мають місце відносини цивільно-правові, то слід керуватись положеннями ЦК України.
До речі, свого часу Міністерство юстиції України також роз’яснювало положення ЦК України в контексті того, чи може бути договір найму (оренди), який укладений відповідно до глави 58 ЦК України, віднесено до різновидів договору про надання послуг.
У цьому документі зазначається таке:
«Відповідно до статей 759 та 760 Цивільного кодексу України за договором найму (оренди) наймодавець передає або зобов’язується передати наймачеві майно у користування за плату на певний строк.
Предметом договору найму може бути річ, яка визначена індивідуальними ознаками і яка зберігає свій первісний вигляд при неодноразовому використанні (неспоживна річ). Предметом договору найму можуть бути майнові права.
Водночас відповідно до статті 901 названого вище Кодексу, за договором про надання послуг одна сторона (виконавець) зобов’язується за завданням другої сторони (замовника) надати послугу, яка споживається в процесі вчинення певної дії або здійснення певної діяльності, а замовник зобов’язується оплатити виконавцеві зазначену послугу, якщо інше не встановлено договором.
Таким чином, предметом договору про надання послуг та договору найму є різні об’єкти цивільних прав. Так, предметом договору найму є неспоживна річ (стаття 760 Кодексу, а предметом договору про надання послуг є послуга, яка споживається в процесі вчинення певної дії або здійснення певної діяльності (стаття 901 Кодексу).
Враховуючи наведене, вважаємо, що договір найму (оренди) не може бути віднесений до договору про надання послуг»3.

3. Вживані у Методології термінологічний апарат і дефініції окремих термінів у п. 4 розділу 1 цієї Методології є вкрай невдалими та у значній частині випадків – недоречним.
Передусім варто звернути увагу на те, що у п. 4 розділу 1 немає нормативного визначення надзвичайно важливих для правильного розуміння та застосування цієї Методології термінів:
– безоплатне отримання (споживання) товарів, робіт або послуг;
– отримання (споживання) товарів, робіт або послуг на пільгових умовах;
– визначення розміру (суми) внеску у формі робіт, товарів або послуг;
– ідентичні товари, роботи або послуги;
– подібні товари, роботи або послуги;
– суб’єкт оцінки (визначення) розміру (суми) внеску у формі робіт, товарів або послуг.
Дефініції окремих термінів не відповідають їхньому дійсному змісту (наприклад, термін «послуги», про що зазначалося вище).
Форма викладу більшості дефініцій є надзвичайно невдалою, адже вони надані не в контексті фінансування партій та застосування відповідної Методології, а «взагалі» («послуги – діяльність виконавця з надання (передачі) замовнику…»). Складається враження, ніби вони взяті з іншого НПА чи загальних джерел права. Оскільки йдеться про терміни, які застосовуються виключно в межах цієї Методології, то й визначати їх слід було відповідним чином (наприклад, «послуга – майно, що було реалізоване або спожите партією в процесі здійснення її діяльності»).
Не використовується в повному обсязі тезаурус й для суттєвого полегшення сприйняття тексту.
Наприклад, ледве не в кожному пункті цієї Методології вживається зворот «внесок на підтримку політичної партії, її зареєстрованої в установленому порядку місцевої організації, пов’язаної особи політичної партії чи її місцевої організації (крім кандидатів на виборах, висунутих партією або її місцевою організацією)», який займає 4 строчки тексту та значно ускладнює розуміння кожної такої норми, але відповідної дефініції у п. 4 розділу 1 цієї Методології немає.
Немає у цьому пункті й такої значної за обсягом конструкції як «звіт політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру».
Разом із тим, у ньому міститься визначення низки термінів, які вживаються лише один раз, і які слід було б тлумачити в тій частині тексту, якого вони безпосередньо стосуються. Наприклад, термін «базисні ціни» вживається у документі лише один раз. До речі, це визначення є таким, що не тільки не розкриває його змісту, а й значно ускладнює його.

4. Ні в проекті Методології, ні в Положенні про аналіз Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру, яке затверджено рішенням НАЗК від 08.09.2016 № 26, ні в будь-яких інших нормативно-правових актах, не врегульовано порядок дій працівників НАЗК щодо самостійного визначення розміру (суми) внесків у формі робіт, товарів або послуг на підтримку політичних партій та у разі виявлення фактів заниження таких внесків.
Так, незрозуміло, яким чином працівники НАЗК будуть порівнювати розмір (суму) внеску, визначену партією згідно з цією Методологією і відображену у звіті політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру, чи будуть вони самостійно визначати розмір (суму) таких внесків, використовуючи цю Методологію та складати висновок про визначення розміру (суми) внеску у формі робіт, товарів та послуг (далі – Висновок)? Як мають діяти далі працівники НАЗК у разі виявлення, якщо у Висновку розмір (сума) внеску у формі робіт, товарів або послуг, визначена політичною партією не відповідає середній ринковій вартості ідентичних або подібних робіт, товарів та послуг на відповідному ринку товарів (робіт, послуг)?
Необхідно врегулювати ці питання (можливо шляхом доповнення цього проекту Методології ще одним розділом щодо порядку визначення розміру (суми) внеску у формі робіт, товарів та послуг НАЗК під час здійснення аналізу звітів політичних партій), а також визначити порядок запобігання/вирішення колізій в оцінюванні розміру внеску між НАЗК (під час аналізу звітів) та партіями, які проводили оцінювання внесків.
Отже, представлений для обговорення з громадськістю проект Методології визначення розміру (суми) внеску на підтримку політичної партії у формі робіт, товарів та послуг:
1) не визначає коло випадків, коли політична партія зобов’язана здійснювати оцінку тих чи інших робіт, товарів або послуг;
2) не забезпечує ні партію, ні НАЗК простим, зручним, але водночас досить точним інструментом визначення розміру (суми) внеску у формі робіт, товарів або послуг;
3) необґрунтовано кореспондує із понятійним апаратом, вживаним у ПК України;
4) містить некоректні дефініції та не розкриває багатьох термінів, що потребують тлумачення;
5) не визначає особливостей процедури визначення розміру (суми) внеску на підтримку політичної партії у формі робіт, товарів та послуг з боку фахівців НАЗК, а також перевірки правильності здійснення такої оцінки партіями.

Ураховуючи викладене пропонуємо:
1) відхилити (не затверджувати) цей проект Методології визначення розміру (суми) внеску на підтримку політичної партії у формі робіт, товарів та послуг;
2) утворити та забезпечити ефективну діяльність робочої групи з розробки нового проекту Методології визначення розміру (суми) внеску на підтримку політичної партії у формі робіт, товарів та послуг до складу якої включити фахівців Департаменту НАЗК з питань запобігання політичній корупції, представників міжнародних організацій, що опікуються питаннями реалізації цієї реформи в Україні (IFES, NDI, COE), представників МФ України та МЮ України, а також незалежних експертів і представників громадськості (ЦППР, Центр UA тощо).

1 Згідно з вимогами закону ця Методологія мала бути розроблена та затверджена до 14 жовтня 2016 року.
2 З цією метою НАЗК могло б використовувати як вже існуючі джерела такої оцінки, так і замовляти послуги професійних оцінщиків. Зокрема, джерелом такої інформації могли б бути результати оцінки та узагальнень, що здійснюються Державною службою статистики України.
3 Див. Лист Міністерства юстиції України від 23.02.2004 року № 8-11-19   – Режим доступу:  http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/va-19323-04/print

Висновок підготовлено експертами Центру політико-правових реформ кандидатом юридичних наук, старшим науковим співробітником Калмиковим Д.О., кандидатом юридичних наук Сорокою О.О.