Що вас цікавить?

Висновок громадських організацій щодо фінансування політичних партій та виборчих компаній

15.11.2013
Конституціоналізм /
Політичні партії та вибори

Громадські організації (ЦППР, УНЦПД, Інтерньюз-Україна, ІВП, КВУ, ЦПСА, ОПОРА) виклали своє бачення щодо врахування рекомендацій GRECO, ОБСЄ/БДІПЛ, Венеціанської Комісії при вдосконаленні законодавства щодо фінансування політичних партій та виборчих кампаній


ВИСНОВОК ГРОМАДСЬКИХ ОРГАНІЗАЦІЙ ПРО ВРАХУВАННЯ ОКРЕМИХ РЕКОМЕНДАЦІЙ GRECO, ОБСЄ/БДІПЛ, ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ ПРИ ВДОСКОНАЛЕННІ ЗАКОНОДАВСТВА ЩОДО ФІНАСУВАННЯ ПОЛІТИЧНИХ ПАРТІЙ ТА ВИБОРЧИХ КАМПАНІЙ

За результатами 16 Самміту Україна-ЄС у Брюсселі Україна погодилась у повному обсязі виконати рекомендації ОБСЄ/БДІПЛ щодо удосконалення виборчого законодавства, вжити заходів, спрямованих на своєчасне прийняття необхідних законодавчих актів, розглянути необхідність прийняття Виборчого кодексу та впровадження чітких правил збалансованого доступу до ЗМІ учасників виборчого процесу.

У лютому 2013 року Кабінет Міністрів України затвердив План першочергових заходів щодо інтеграції України до ЄС на 2013 рік. На виконання цього Плану Міністерством юстиції України у червні 2013 року було підготовлено проект Закону “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення законодавства з питань проведення виборів”.

22 липня 2013 р. Міністром юстиції України було підписано Наказ “Про проведення “круглих столів” щодо удосконалення виборчого законодавства України.

Згідно з ним, в листопаді 2013 року має бути проведене обговорення рекомендацій Групи держав Ради Європи проти корупції (GRECO), Європейської комісії «За демократію через право» (Венеціанської Комісії) та ОБСЄ/БДІПЛ щодо фінансування політичних партій та виборчих кампаній, можливості імплементації цих рекомендацій в національне законодавство.

Викладаємо бачення громадських організацій щодо заявлених до обговорення питань.

Проблема фінансування політичних партій і виборчих кампаній є  порівняно «молодою» і знайшла своє відображення в міжнародних документах, датованих 2001 роком, а була деталізована в 2006 -2010 роках. Європейські підходи до цієї проблеми уточнюються й деталізуються.

Реформування механізмів фінансування політичних партій та виборчих кампаній має відбуватися за умови одночасного дотримання всіх рекомендацій Венеціанської комісії та ОБСЄ/БДІПЛ щодо системи політичного фінансування. Це:

–         обмеження приватних внесків;

–         збалансованість приватного та публічного фінансування;

–         обмеження на використання державних ресурсів;

–         справедливі критерії наділення публічної фінансової підтримки;

–         обмеження витрат на передвиборну агітацію;

–         вимоги щодо підвищення прозорості фінансування партій і достовірності їх фінансової звітності;

–         незалежні механізми регулювання та відповідні санкції за порушення закону.

 

Вважаємо, що часткова імплементація рекомендацій в українських умовах є неможливою і призведе лише до зловживань з боку органів державної влади.

Міністерство юстиції у співпраці з парламентськими політичними партіями, комітетами ВРУ, громадським об’єднаннями, експертами мають  напрацювати і погодити між собою комплекс заходів, спрямований на запровадження системи політичного фінансування, що відповідатиме міжнародним стандартам.

Першим кроком до цього має бути відновлення системи державного фінансування політичних партій.

Державне (публічне) фінансування політичних партій

Венеціанська комісія та ОБСЄ/БДІПЛ вважають, що державне фінансування політичних партій  має розглядатися як:

–         потенційний засіб для попередження корупції

–         підтримка важливої ролі політичних партій у житті суспільства

–         зниження надмірної залежності від приватних донорів.

–         надання всім партіям здатності конкурувати на виборах відповідно до принципу рівних можливостей

–         зміцнення політичного плюралізму

–         сприяння забезпеченню належного функціонування демократичних інституцій

 

З огляду на це, на нашу думку слід відновити державне фінансування партій взявши за основу положення  Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку із запровадженням державного фінансування політичних партій в Україні» від 27.11.2003.

Принципи державного фінансування партій:

1. Пряме державне фінансування політичних партій має здійснюватись у двох формах:

а) у вигляді щорічного державного фінансування статутної діяльності партій;

б) у вигляді відшкодування з Державного бюджету витрат, пов’язаних з участю партій у виборах народних депутатів України;

2.  Право на щорічне державне фінансування статутної діяльності має бути надане партіям, які подолали виборчий бар’єр у загальнонаціональному виборчому окрузі. В перспективі, це право може бути поширене на партії, що отримали не менше 3% голосів виборців (при 5 відсотковому бар’єрі). Обсяг щорічного державного фінансування статутної діяльності партій має розподілятись між партіями пропорційно до кількості голосів виборців, поданих за кандидатів від таких партій на останніх виборах народних депутатів України

3.  Право на відшкодування з Державного бюджету України витрат, пов’язаних з участю у виборах народних депутатів України, слід закріпити за партіями, які за результатами останніх виборів народних депутатів взяли участь у розподілі депутатських мандатів;

4. У разі набуття партією права на щорічне державне фінансування статутної діяльності, вона зобов’язана відкрити окремий поточний рахунок, на який надходитимуть кошти Державного бюджету України, і з якого вони спрямовуватимуться на фінансування визначених законом видів діяльності. На поточний рахунок партії, на який зараховано кошти Державного бюджету України для фінансування її статутної діяльності, не повинні зараховуватись кошти з інших джерел;

5. Кошти Державного бюджету України, виділені на фінансування статутної діяльності партії, можуть бути використані партією лише на діяльність, визначену Законом. Витрачання коштів Державного бюджету на політичну рекламу, заробітні плати працівникам, придбання транспорту, певних видів обладнання, тощо повинні бути заборонені;

6. У випадку, якщо до кінця року партія чи її місцева організація не витратила кошти, виділені на фінансування видів діяльності, визначених Законом, ці кошти підлягають поверненню до Державного бюджету України. Кошти, призначені для фінансування статутної діяльності партій не можуть використовуватися для фінансування виборчих кампаній.

Лише після запровадження державного фінансування мають суттєво доопрацьовуватися інші законодавчі акти.

При імплементації міжнародних стандартів в національне законодавство Україна повинна виходити з тих проблем, які виникли саме у нашій країні. Окрім, державного фінансування партій, проблеми, які, на нашу думку, потребують першочергового  вирішення:

–         Неузгодженість різних законодавчих актів, що стосуються фінансування партій та виборчих кампаній;

–         Надмірна вартість виборчих кампаній в Україні;

–         Значне тіньове фінансування партій та виборчих кампаній.

Неузгодженість різних законодавчих актів, що стосуються фінансування партій та виборчих кампаній

В першій рекомендації оціночного Звіту  GRECO щодо прозорості фінансування партій в Україні 1E (P2) наголошує на необхідності гармонізації різних виборчих законів та законодавства про політичні партії в частині фінансування виборчих кампаній на різних видах виборів.

Вважаємо, що гармонізації різних виборчих законів можна досягти лише через прийняття Виборчого кодексу, проект якого отримав схвальні відгуки Венеціанської комісії.

Нагадаємо, що Рекомендації кодифікації містяться у Звітах місій ОБСЄ/БДІПЛ за підсумками виборів 2002, 2006, 2007, 2010 років, у багатьох  Висновках Венеціанської комісії, починаючи з 2006 року, а також у резолюції Ради Європи 2007 року.

Надмірна вартість виборчих кампаній в Україні

За оцінками, як міжнародних, так і вітчизняних експертів виборчі кампанії в Україні є занадто дорогими. Їх висока вартість призводить до надмірної залежності партій і кандидатів від представників великого бізнесу. Тому вважаємо, що видатки партій і кандидатів на вибори повинні і можуть бути зменшені.

Пункт 20 Рекомендацій Остаточного Звіту ОБСЄ/БДІПЛ зі спостереження за виборами 28 жовтня містить пропозицію щодо запровадження помірних обмежень витрат у рамках здійснення кампаній.

В багатьох Європейських країна витрати на проведення агітації справді обмежені. Однак природа таких обмежень зовсім інша. А саме:

«Обґрунтовані обмеження видатків на кампанію можуть бути виправдані, коли необхідно гарантувати, що вільний вибір виборців не порушений, а демократичний процес не спотворений непропорційними видатками на користь якогось кандидата або партії.» (Керівні принципи регулювання політичних партій ОБСЄ/БДІПЛ та Венеціанської Комісії
прийняті Венеціанською Комісією на 84 пленарній сесії (Венеція, 15-16 жовтня 2010 року).

В Україні ж значна вартість виборчих кампаній пояснюється тим, що відсутні будь-які обмеження на використання рекламних засобів при проведенні передвиборної агітації.

В українському виборчому законодавстві в 1994 – 1997 роках існувало законодавче  обмеження загального розміру виборчих фондів кандидатів. Саме воно призвело до виникнення практики тіньового фінансування виборів в Україні. Крім того, спроби застосувати санкції за порушення обмежень у фінансуванні не стосувалися провладних кандидатів.

На нашу думку, найбільш дієвим способом здешевити виборчі кампанії в Україні, а значить зменшити залежність політичних партій від представників великого капіталу є з одного боку, заборона або обмеження політичної реклами в ЗМІ та на зовнішніх рекламних носіях, а з іншого,  надання додаткової непрямої фінансової підтримки партії – суб’єкту виборчого процесу. Окрім надання безкоштовного ефіру та друкованої площі, це можуть бути знижки на поштове відправлення передвиборної агітації, безкоштовне надання приміщень для зустрічей з виборцями, тощо.

Значне тіньове фінансування партій та виборчих кампаній

 Українське законодавство фактично стимулює політичні партії до залучення тіньових коштів як на виборах, так і у між виборчий період. Це відбувається завдяки обмеженим можливостям політичних партій залучати кошти на свою діяльність на законних підставах. Йдеться, в першу чергу, про положення п.2 ст.15 Закону України «Про політичні партії», за яким фінансування партій не допускається організаціями, а також підприємствами, установами і організаціями, у майні яких є частки (паї,  акції), що є державною чи комунальною власністю, або які належать нерезидентам. Під це обмеження підпадає левова частка українського бізнесу.

На нашу думку, це питання можна вирішити шляхом надання можливості фінансувати політичні партії підприємствам, установам, організаціям, в яких частка що належить нерезидентам не перевищує 20 – 30 відсотків.

Наступною проблемою є відсутність прозорості в приватному фінансуванні партій. На законодавчому рівні належного рівня прозорості партій може бути досягнуто публікацією партіями щорічних звітів, які включають перелік усіх пожертв, окрім членських внесків. Усі пожертви, що перевищують величину, визначену законодавцем, мають бути зафіксовані та опубліковані.

Група оцінювання GRECO у свої рекомендаціях наголошує на тому, що необхідно знайти спосіб, аби гарантувати, що вимоги виборчого законодавства щодо прозорості не можна оминути шляхом опосередкованих пожертв до виборчих фондів через «власні кошти» партій і кандидатів або пожертв, що не проходять через виборчі фонди. Вважаємо, що вирішити цю проблему можна шляхом закріплення у виборчому законодавстві положень, щодо:

–         обмеження розміру «власних коштів» партії, які вона може перерахувати у свій виборчий фонд;

–         обмеження розміру «власних коштів» кандидата, які він може використати на виборах. Це може бути певний відсоток від суми, вказаної в декларації кандидата.

Таким чином вважаємо, що першочерговими кроками в запровадженні міжнародних стандартів щодо фінансування політичних партій в Україні мають стати:

1.      Запровадження (відновлення) державного фінансування партій на основі положень  Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку із запровадженням державного фінансування політичних партій в Україні» від 27.11.2003.

2.      Обмеження розміру «власних коштів» партії чи кандидата, які можна використати на передвиборну агітацію

3.      Повна або часткова заборона політичної реклами в ЗМІ та носіях зовнішньої реклами

4.      Публікація партіями щорічних звітів, які включатимуть перелік усіх пожертв, окрім членських внесків. Усі пожертви, що перевищують величину, визначену законодавцем, мають бути зафіксовані та опубліковані.