Що вас цікавить?

Висновок громадської антикорупційної експертизи на законопроєкт № 3544

25.06.2020
Запобігання корупції /
Антикорупційна експертиза

Проєкт Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо впровадження плати за використання автомобільних доріг загального користування


Висновок
громадської антикорупційної експертизи

Завантажити

від «25» червня 2020 р.

м. Київ

Назва законопроєкту

Проєкт Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо впровадження плати за використання автомобільних доріг загального користування

Номер законопроєкту

3544

Дата реєстрації законопроєкту

27.05.2020

Автори законопроєкту

Народні депутати України:

Шкуляк О. О., Скічко О. О., Трухін О. М. та ін.

Веб-адреса картки законопроєкту на сервері ВР

http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=68945

Головний комітет ВР

Комітет з питань транспорту та інфраструктури

Етап проходження законопроєкту

Надано для ознайомлення 29.05.2020

 

Висновок Головного науково-експертного управління ВР

Станом на 25 червня 2020 р. відсутній

Висновок профільного Комітету ВР

Станом на 25 червня 2020 р. відсутній

Інші висновки       

Станом на 25 червня 2020 р. відсутні

Корупційна небезпечність проєкту (експертна оцінка за 5-бальною шкалою)

3

Суспільна важливість проєкту (експертна оцінка за 5-бальною шкалою)

2

Висновок та рекомендації

Законопроєкт повернути на доопрацювання.

АНАЛІЗ ПОЛОЖЕНЬ ЗАКОНОПРОЄКТУ
(за Методологією проведення громадської антикорупційної експертизи Центру політико-правових реформ)

1. Неправдиві цілі прийняття законопроєкту

Законопроєктом встановлюється плата за використання автомобільних доріг загального користування транспортними засобами максимальною дозволеною загальною масою 12 т і більше.

З Пояснювальної записки до законопроєкту випливає, що впровадження додаткової плати з великовагових транспортних засобів для відшкодування завданих ними автомобільним дорогам загального користування шкоди сприятиме збереженню автомобільних доріг, забезпечить можливість їх приведення до відповідного технічного стану та дозволить гармонізувати національні та європейські габаритно-вагові параметри, передбачені Угодою про асоціацію між Україною та Європейським Союзом.

Відповідно до Правил проїзду великогабаритних та великовагових транспортних засобів автомобільними дорогами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України №30 від 18.01.2001 р., транспортний засіб чи автопоїзд з вантажем або без вантажу вважається великоваговим, якщо максимальна маса або осьова маса перевищує хоча б один з параметрів, зазначених у п. 22.5 Правил дорожнього руху.

Згідно з п. 22.5 Правил дорожнього руху забороняється рух транспортних засобів та їх составів з навантаженням на одиночну вісь понад 11 т, здвоєні осі – понад 16 т, строєні осі – понад 22 т або фактичною масою понад 40 т (для контейнеровозів – навантаження на одиночну вісь – понад 11 т, здвоєні осі – понад 18 т, строєні осі – понад 24 т або фактичною масою понад 44 т, а на встановлених Укравтодором і Державтоінспекцією для них маршрутах – понад 46 т) у разі перевезення подільних вантажів автомобільними дорогами.

Максимальні габарити та вага транспортних засобів для перевезень у межах ЄС встановлюється Директивою (ЄС) 2015/719 від 23.04.2015 р. Загальна вага двовісного транспортного засобу з трьохвісним напівпричепом, який перевозить в рамках інтермодальних транспортних операцій один або кілька контейнерів або зйомних кузовів, загальною довжиною до 13,7 м, не може перевищувати 42 т. Вага аналогічного трьохвісного транспортного засобу з дво- чи тривісним напівпричепом не може перевищувати 44 т. Для двовісних транспортних засобів, окрім автобусів, які працюють на альтернативному паливі, дозволена вага збільшується на 1 т за рахунок додаткової ваги, необхідної для альтернативної паливної технології, однак не може перевищувати 19,5 т. Те саме стосується тривісних транспортних засобів, у яких провідна вісь оснащена здвоєними шинами і пневматичною підвіскою, або тих, у яких кожна вісь оснащена здвоєними шинами та максимальна вага кожної осі не перевищує 9,5 т.

Виходячи з вищенаведеного, запропоновані проєктом зміни стосуються не лише великогабаритного та великовагового транспорту, що має великий руйнівний вплив на дорожнє покриття та дороги, а й транспортних засобів, що не відносяться до цієї категорії і до якого відсутні будь-які обмеження щодо використання доріг.

Статтею 27 Закону "Про автомобільні дороги" передбачено, що автомобільні дороги, окремі їх ділянки можуть бути віднесені до розряду платних лише за умови їх суттєвого вдосконалення, а також у разі будівництва (нового будівництва, реконструкції та капітального ремонту) і подальшої експлуатації автомобільної дороги загального користування на умовах концесії та забезпечення альтернативного безоплатного проїзду транспортних засобів. Альтернативний безоплатний проїзд транспортних засобів автомобільними дорогами забезпечується протягом усього терміну використання платної автомобільної дороги.

Йдеться про принцип гармонійного поєднання можливості використання перевізниками, водіями доріг платного сегменту (вдосконаленого, комфортного) та умовно безкоштовного, плата на утримання якого стягується в загальному порядку (акцизний збір) та у порядку, передбаченому для транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів, вагові та/або габаритні параметри яких перевищують нормативні.

З огляду на вищенаведене, положення законопроєкту не відповідають заявленій меті в частині гармонізації національних та європейських стандартів. Також вони не містять заявленого компенсаційного характеру відшкодування завданих збитків великоваговим транспортом, оскільки для цілей законопроєкту до категорії великовагового транспорту включаються транспортні засоби, показники маси яких значно нижчі, ніж встановлені чинним українським законодавством та ЄС, зокрема автобуси для пасажирських перевезень, трейлери. Натомість, запроваджується додаткова необґрунтована плата для учасників дорожнього руху за використання доріг загального користування, зокрема притаманного українським реаліям бездоріжжя.

2. Неправильне визначення функцій, повноважень (обов’язків) і відповідальності певних суб’єктів (органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших осіб, на яких поширюється дія Закону «Про запобігання корупції»)

2.5. Паралельні (дублюючі) повноваження

1) Законопроєктом пропонується покласти забезпечення дотримання справляння плати за використання автомобільних доріг загального користування на центральні органи виконавчої влади, що забезпечують реалізацію державної політики у сферах безпеки дорожнього руху, дорожнього господарства та з питань безпеки на наземному транспорті, а також інші державні органи, уповноважені Кабінетом Міністрів України.

Наділення дублюючими повноваженнями невизначеної кількості суб’єктів без визначення їх конкретних та чітких функцій у забезпеченні досягнення поставленої мети сприятиме дисбалансу повноважень – ситуації, коли неможливо визначити відповідальних осіб за впровадження та реалізацію визначених законопроєктом цілей.

Слід чітко визначити повноваження тих чи інших державних органів щодо забезпечення дотримання справляння плати.

2) Законопроєктом пропонується доповнити статті 222 та 229 Кодексу про адміністративні правопорушення (КУпАП) і надати повноваження одночасно органам Національної поліції й органам автомобільного транспорту та електротранспорту розглядати справи про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 132-2 КУпАП “Порушення обов’язків водія, визначених порядком внесення плати за використання автомобільних доріг загального користування транспортними засобами з максимальною дозволеною загальною масою 12 т і більше”. Таким чином, одночасно два органи наділяються повноваженнями розглядати одне і те саме правопорушення. Це може призвести до подвійного накладення стягнення (за рішенням одного і другого органу), суперечності у позиціях цих органів і різної адміністративної практики, а також уникнення відповідальності.

Слід встановити один орган, уповноважений розглядати справи про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 132-2 КУпАП.

3. Колізії та вади законодавчої техніки

3.2. Незрозумілий зміст положення

Запропонованим проєктом доповненням до ст. 60 Закону "Про автомобільні дороги" передбачено, що до автомобільних перевізників застосовуються значні (в розмірі 85 тис. грн) адміністративно-господарські штрафи за «порушення обов’язків автомобільного перевізника, визначених порядком внесення плати за використання автомобільних доріг загального користування транспортними засобами з максимальною дозволеною загальною масою 12 т і більше». Зазначений «порядок внесення плати» має бути встановлений Кабінетом Міністрів України.

Проте, відповідальність має передбачатися за конкретне правопорушення, наприклад, за своєчасне невнесення зазначеної плати, а не за порушення невідомо яких обов’язків.

3.3. Корупціогенні вади законодавчої техніки

1) У запропонованій проєктом редакції ст. 31-1 Закону "Про автомобільні дороги" плата за використання автомобільних доріг загального користування з максимальною дозволеною загальною масою 12 т і більше сплачується водіями та (або) власниками транспортних засобів і зараховується до державного бюджету України відповідно до Закону.

З цієї норми важко визначити суб’єкта оплати. Натомість, існує припущення, що може йтися про солідарний обов’язок. З урахуванням того, що невиконання такого обов’язку є підставою для застосування адміністративно-господарської відповідальності, такі вади та неточності нормотворення сприятимуть тому, що посадові особи уповноважених органів вимагатимуть та отримуватимуть неправомірну вигоду за визначення мінімальних заходів та розмірів стягнення або ухилення від його накладання, а особи, винні у порушенні вимог, пропонуватимуть та надаватимуть таку неправомірну вигоду посадових особам.

Слід чітко визначити випадки та умови здійснення відповідної оплати водієм, а також випадки та умови здійснення її власником.

2) Аналіз запропонованої проєктом редакції ст. 33-1 Закону "Про автомобільні дороги" призводить до висновку, що на водіїв та (або) власників транспортних засобів і посадових осіб, відповідальних за здійснення перевезень, покладається обов’язок здійснення подвійної оплати за використання доріг загального призначення.

Так, в ч. 1 ст. 33-1 визначено, що рух транспортних засобів, що мають максимальну дозволену загальну масу 12 т і більше, по автомобільних дорогах загального користування, визначених Кабінетом Міністрів України, допускається за умови внесення плати за використання такими транспортними засобами автомобільних доріг загального користування.

В останній частині ст. 33-1 зазначено, що виконання вимог, визначених частиною першою цієї статті, не звільняє водіїв та (або) власників транспортних засобів і посадових осіб, відповідальних за здійснення перевезень, від виконання вимог, визначених статтею 33 цього Закону.

Статтею ж 33 Закону встановлюється обов’язок отримання дозволу на участь у дорожньому русі таких транспортних засобів і внесення плати за проїзд автомобільними дорогами загального користування транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів, вагові та/або габаритні параметри яких перевищують нормативні.

Така вада створюватиме плутанину у здійсненні контролю оплати, надмірні економічні навантаження на суб’єктів користування дорогами загального користування, сприятиме пропозиції, отриманню, наданню та вимаганню неправомірної вигоди з метою уникнення подвійної оплати та відповідальності за несплату.

Слід визначити підставами здійснення оплати за користування дорогами загального користування належність транспортного засобу виключно до однієї категорії транспортних засобів.

3) Законопроєктом пропонується внести зміни до ст. 3 Закону “Про джерела фінансування дорожнього господарства України”, якими до джерел формування державного дорожнього фонду у складі спеціального фонду державного бюджету додається оплата за використання автомобільних доріг загального користування транспортними засобами з максимальною дозволеною загальною масою 12 т і більше, та коштів від санкцій за порушення порядку справляння такої плати. При цьому, п. 6 ч. 3 ст. 29 Бюджетного кодексу України (БКУ) передбачене таке джерело фінансування державного дорожнього фонду.

Проте, законопроєкт пропонує встановити, що витрачання коштів державного дорожнього фонду здійснюється, зокрема, на впровадження, утримання та розвиток системи справляння плати за використання автомобільних доріг загального користування транспортними засобами з максимальною дозволеною загальною масою 12 т і більше, та виконання боргових зобов’язань, пов’язаних з впровадженням, утриманням та розвитком такої системи. Одночасно, п. 3 ст. 24-2 БКУ встановлює, що “виконання боргових зобов’язань за запозиченнями, отриманими державою або під державні гарантії, на розвиток мережі та утримання автомобільних доріг загального користування” є окремим напрямком витрачання коштів державного дорожнього фонду. Оскільки законопроєкт посилається на боргові зобов’язання, які виникають із впровадження системи оплати, запровадження її, ймовірно, буде здійснюватись на запозичені кошти.

Вказана норма законопроєкту вносить плутанину в систему наповнення та витрачання коштів державного дорожнього фонду та може бути використана для розтрати бюджетних коштів (“подвійне” відшкодування зобов’язань). Водночас, законопроєкт визначає, що відшкодування боргових зобов’язань за впровадження системи оплати не має обмежень у часі, що створює передумови для виведення коштів з бюджету.

Вказану норму із законопроєкту можна виключити, оскільки більш гармонійні положення містяться у Бюджетному кодексі, або привести її у відповідність із нормами статей 24-2, 29 БКУ.

4. Прогалини в регулюванні

4.2. Відсутність або недостатність контролю і прозорості

Законопроєктом пропонується доповнити Закон "Про автомобільні дороги" статтею 33-1 та передбачити, що перелік транспортних засобів, звільнених від плати за використання автомобільних доріг загального користування транспортними засобами з максимальною дозволеною загальною масою 12 т і більше, встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Відсутність безпосередньо в законі вичерпного та чіткого переліку випадків та критеріїв, за якими транспортні засоби звільняються від плати за використання автомобільних доріг загального користування, закладає передумови створенню переваг для певного суб’єкта чи групи суб’єктів правовідносин, можливості запровадження звільнення від сплати за індивідуальним зверненням.

Слід визначити чіткий та прозорий порядок, підстави та умови, за якими транспортні засоби звільняються від плати за використання автомобільних доріг загального користування.

4.3. Відсутність або недостатність адміністративних і судових процедур

Законопроєктом пропонується доповнити ст. 60 Закону “Про автомобільний транспорт” нормою, яка передбачає настання відповідальності у виді штрафу для перевізника за порушення обов’язків, визначених порядком внесення плати за використання автомобільних доріг загального користування транспортними засобами з максимальною дозволеною загальною масою 12 т і більше. Водночас, законопроєкт пропонує доповнити КУпАП статтею 132-2, якою встановлюється відповідальність водія за порушення обов’язків, визначених порядком внесення плати за використання автомобільних доріг загального користування транспортними засобами з максимальною дозволеною загальною масою 12 т і більше. Таким чином, створюється ситуація, за якої стягнення за одне і те саме правопорушення може накладатися двічі – і на перевізника (власника), і на водія.

Слід встановити умови, за яких відповідальність за правопорушення несе перевізник, а за яких – водій.

Результати експертизи

 

Корупціогенний фактор

Кількість норм

1)

неправдиві цілі прийняття законопроєкту;

1

2)

неправильне визначення функцій, повноважень (обов’язків) і відповідальності певних суб’єктів (органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших осіб, на яких поширюється дія Закону «Про запобігання корупції»):

2

 

– визначення компетенції за формулою «має право»;

0

 

– широта дискреційних повноважень;

0

 

– надмірна свобода підзаконної нормотворчості;

0

 

– відсутність відповідальності за правопорушення;

0

 

– паралельні (дублюючі) повноваження;

2

3)

колізії і вади законодавчої техніки;

4

 

– колізії;

0

 

– незрозумілий зміст положення (мовна неоднозначність);

1

 

– корупціогенні вади законодавчої техніки;

3

4)

прогалини в регулюванні:

2

 

– прогалини в нормах матеріального права;

0

 

– відсутність або недостатність контролю і прозорості;

1

 

– відсутність або недостатність адміністративних і судових процедур;

1

 

– відсутність або недостатність конкурсних (аукціонних) процедур;

0

5)

дискримінація: протекціонізм щодо певних осіб, просування групових чи особистих інтересів і вигід або, навпаки, неправильне визначення умов реалізації права, належного особі – одержувачу публічних послуг (необґрунтовані, надмірні обтяження при його реалізації), чи умов виконання нею обов’язку.

0

 

Всього

9

ВИСНОВОК

Враховуючи виявлені корупціогенні недоліки та неправдиві цілі, проєкт Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо впровадження плати за використання автомобільних доріг загального користування» рекомендується повернути на доопрацювання.

 

Виконавці: Оксана Сікорська, Катерина Сердюк, експерти-стажисти Центру політико-правових реформ.

Перевірив: Микола Хавронюк, директор з наукового розвитку Центру політико-правових реформ, доктор юридичних наук, професор.